Uzasadnienie
Pismem z 24 lipca 2023 r. E. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Wójta Gminy Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zarzucając naruszenie art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, powoływanej dalej jako: u.d.i.p." poprzez błędne uznanie, że informacja publiczna o którą wnioskowała nie może być udostępniona bez zbędnej zwłoki nie później niż w terminie 14 dni od złożenia wniosku poprzez nieuzasadnione wydłużenie terminu na jego realizację i wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku i zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu wskazała, że 23 czerwca 2023 r. złożyła za pośrednictwem platformy ePUAP dwa wnioski o udostępnienie informacji publicznej o następujących treściach:
- 1. na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 u.d.i.p. proszę o kopię pozwolenia na użytkowanie budynku w którym mieści się Urząd Gminy Z.;
- 2. na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 u.d.i.p. proszę o kopię pozwolenia na użytkowanie budynku w którym mieści się Urząd Gminy Z. wraz z dokumentacją poprzedzającą uzyskanie takiego pozwolenia.
Następnie wyjaśniła, że z uwagi na fakt, że Wójt Gminy Z. każdorazowo gdy wnioskowała o udostępnienie informacji publicznej wydłużał termin na jego rozpatrzenie o dwa miesiące, celowo złożyła dwa wnioski o tożsamej treści prosząc jednocześnie o udostępnienie samego pozwolenia na użytkowanie budynku w którym mieści się Urząd Gminy Z. bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od momentu złożenia wniosku. W ocenie skarżącej wykonanie skanu jednego dokumentu nie powinno stanowić dużego problemu, a z pewnością nie będzie czynnością pracochłonną.
3 lipca 2023 r. skarżąca otrzymała dwa pisma wydłużające termin rozpatrzenia wniosków do 23 sierpnia 2023 r. z uwagi na sezon urlopowy. W ocenie skarżącej Wójt Gminy Z. w obu przypadkach nie zrealizował czynności, do których był zobowiązany, a jedynie powołał się na niezasadny i fikcyjny powód wydłużenia terminu, tym samym kreując bezpodstawne opóźnienie w realizacji wniosków. Urząd pracuje w okresie wakacyjnym w normalnych godzinach 5 dni w tygodniu, a dodatkowo organ nie wskazał żadnych innych okoliczności wpływających na zwiększenie obciążenia w okresie wakacyjnym.
Ponadto podczas przedłużenia organ skorzystał z maksymalnego wydłużenia terminu co powinno następować tylko w wyjątkowych przypadkach i w tym zakresie organ również nie przedstawił wyjątkowych okoliczności, które wystąpiły. Lakoniczne powołanie się na "sezon urlopowy" nie może zostać uznane za uzasadniające przekroczenie podstawowego terminu na załatwienie wniosków. Zdaniem skarżącej organ może skorzystać z uprawnienia do wydłużenia terminu, gdy zachodzą uzasadnione wątpliwości co do jego zakresu. Niedopuszczalne jest przedłużanie jedynie w celu odroczenia na okres do dwóch miesięcy obowiązku udostępnienia żądanej informacji publicznej.
W niniejszej sprawie wnioski dotyczą konkretnej dokumentacji już wytworzonej. Jedyną czynności jaką należy wykonać przy rozpatrywaniu wniosków jest wykonanie skanów. Nie uzasadnia też przedłużenia terminu do załatwienia wniosków sezon urlopowy. Kwestia zapewnienia prawidłowej organizacji pracy uwzględniającej wpływ wniosków o udostępnienie informacji publicznej spoczywa w gestii organu i nie może uzasadniać braku realizacji nałożonych na niego w u.d.i.p. obowiązków. Wydłużenie terminu z powołaniem się na sezon urlopowy świadczy ewidentnie o wadliwej organizacji pracy organu przy załatwianiu tego rodzaju wniosków, a być może również przy załatwianiu innych wniosków i pism wpływających do urzędu.
W odpowiedzi skargę organ wniósł o jej odrzucenie, albowiem skarżąca przed jej wniesieniem nie wyczerpała toku postępowania, gdyż nie wniosła do organu stosownego ponaglenia. Z ostrożności procesowej wniósł również o oddalenie skargi i wyjaśnił, że skarżąca 23 czerwca 2023 r. złożyła do Wójta Gminy Z. wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii pozwolenia na użytkowanie budynku, w którym mieści się siedziba Urzędu Gminy Z.. 3 lipca 2023 r. organ powiadomił pisemnie wnioskodawczynię, że złożony przez nią wniosek nie może zostać załatwiony w terminie wynikającym z przepisu art. 13 ust. 1 u.d.i.p. z uwagi na trwający sezon urlopowy i wskazał, że wniosek zostanie załatwiony w terminie do 23 sierpnia 2023 r. Jednocześnie organ wyjaśnił, że dokument, którego kopii żądała we wniosku skarżąca pochodzi z lat 90-tych XX wieku, albowiem w tamtym czasie był oddawany do użytku budynek Urzędu Gminy Z..
W związku z tym należało odszukać tego dokumentu w archiwum zakładowym co wymagało znacznego nakładu czasu pracy, a tym samym w okresie trwających wakacji nie było możliwości oddelegowania pracownika Urzędu do wielogodzinnego poszukiwania wnioskowanego dokumentu bez uszczerbku dla załatwiania przez Urząd bieżących spraw mieszkańców Gminy Z..
21 sierpnia 2023 r. organ przesłał skarżącej kopię pozwolenia na użytkowanie budynku w którym mieści się Urząd Gminy Z..
Pismem z 18 grudnia 2023 r. skarżąca podtrzymała skargę potwierdzając, że otrzymała odpowiedź na wniosek z 23 czerwca 2023 r. w zakresie pozwolenia użytkowanie budynku w którym mieści się UG Z.. Odnosząc się do treści odpowiedzi na skargę stwierdziła, że wyjaśnienia organu dotyczące problemów w pozyskaniu dokumentu o który wnioskowała jest niedorzeczne i nie powinno mieć wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności. Faktem jest, że organ pismem wydłużył termin na udostępnienie informacji publicznej jednak wskazał zupełnie odmienną argumentacją, niż tą którą zawarto w odpowiedzi na skargę.
Ponadto wyjaśnienia organu dotyczące wielogodzinnego poszukiwania wnioskowanego dokumentu w archiwum zakładowym należy uznać za absurdalne, a przynajmniej mało poważne. Twierdzenie to stanowi, że organ nie posiada fundamentalnej wiedzy jak prawidłowo powinny funkcjonować archiwa zakładowe, bądź wiedzę posiada jednaj jej nie stosuje, czego dowodem może być wskazana przez organ teza. W prawidłowo prowadzonym archiwum zakładowym odnalezienie jakiegokolwiek dokumentu nie stanowi wielogodzinnych poszukiwań.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 z zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w zakresie określonym w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z zm.) – w skrócie: "p.p.s.a.".
Stosownie do treści art. 119 pkt 4 ustawy p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z tego względu Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym – bez wyznaczania rozprawy.
Zgodnie z treścią art. 149 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a ustawy p.p.s.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności lub zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a.).
Problematyka dostępu do informacji publicznej została unormowana przez ustawodawcę w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z treścią art. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Pojęcie informacji publicznej jest ujmowane szeroko i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. dostęp do dokumentów, zarówno tych bezpośrednio wytworzonych przez organ, tych, których organ używa przy realizacji zadań przewidzianych prawem, jak i tych, które tylko w części dotyczą organu, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu decyduje treść i charakter informacji.
Zawartą w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 powołanej ustawy, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych. Za informację taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Tak więc pojęcie informacji publicznej odnosi się do wszelkich spraw publicznych, również wówczas, gdy informacja nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie się do nich odnosi. Wspomniana wykładnia pojęcia informacji publicznej opiera się przede wszystkim na treści art. 61 Konstytucji RP, wskazującego jako kryterium udostępniania informacji, czy dotyczy ona działalności organów władzy publicznej lub osób pełniących funkcje publiczne.
Udostępnianie informacji publicznych, jak stanowi art. 7 u.d.i.p., następuje w drodze: ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej (pkt 1), udostępniania na wniosek zainteresowanego podmiotu, o którym mowa w art. 10 oraz stosownie do art. 11 przez wyłożenie lub wywieszenie w miejscach ogólnie dostępnych, jak również przez zainstalowane w miejscach ogólnie dostępnych urządzenia umożliwiające zapoznanie się z tą informacją (pkt 2), wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia; udostępniania w "portalu danych" (pkt 4).
Ustawa o dostępie do informacji publicznych wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ, do którego wniesiono wniosek, winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).
Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami powołanej ustawy polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia bądź o umorzeniu postępowania w sytuacjach określonych w ustawie, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem.
Według art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1).
Wskazać należy, że art. 13 ust. 2 u.d.i.p. posługuje się otwartą formułą "jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie", co pozwala na zindywidualizowanie zastosowania tej regulacji do okoliczności konkretnej sprawy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 lutego 2020 r., sygn. akt II SAB/Po 4/20, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA). Dopuszczalne jest zatem wydłużenie 14-dniowego terminu w przypadku braku możliwości udzielenia informacji publicznej, przy czym organ jest zobligowany do powiadomienia wnioskodawcy, przed upływem tych 14 dni, o powodach opóźnienia oraz do wyznaczenia dodatkowego terminu udostępnienia informacji.
Jednocześnie przepisy u.d.i.p. nie wskazują, jakie powody opóźnienia są dopuszczalne, należy jednak uznać, że muszą to być powody bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej. Jak podnosi się w orzecznictwie, o ile zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. organ może przedłużyć termin do rozpoznania wniosku do maksymalnie dwóch miesięcy, to z uprawnienia tego może skorzystać wówczas, gdy zachodzą uzasadnione wątpliwości co do jego zakresu (np. wniosek jest nieprecyzyjny, wielowątkowy, lub zachodzi wątpliwość, czy dotyczy informacji publicznej). Niedopuszczalne jest stosowanie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jedynie w celu "odroczenia" na okres do dwóch miesięcy obowiązku udostępnienia żądanej informacji publicznej (por.: wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 października 2018 r., sygn. akt II SAB/Łd 105/18, CBOSA). W kolejnym orzeczeniu WSA w Łodzi wskazał że przepis art. 13 ust. 2 u.d.i.p. ma na celu umożliwienie zobowiązanym podmiotom, wśród których ustawodawca przewidział podmioty nie będące organami władzy oraz administracji publicznej, a więc jednostki niejednokrotnie niezatrudniające prawników, rozpoznanie wniosku i przygotowanie odpowiedniego pisma lub decyzji, co w trudniejszych sprawach może wymagać więcej czasu niż 14 dni. (por. wyrok WSA w Łodzi z 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Łd 21/17, CBOSA).
W rozpoznawanej sprawie żądanie udzielenia informacji publicznej wpłynęło do organu 23 czerwca 2023 r. Ustawowy termin ustosunkowania się do wniosku upływał zatem 7 lipca 2023 r. Pismem datowanym na 4 lipca 2023 r. organ poinformował skarżącą o przyczynach nieudzielania żądanej informacji w terminie, wskazując nowy termin załatwienia sprawy – 23 sierpnia 2023 r. Organ jednak nie miarkował okresu na jaki przedłużył postępowanie.
Nie ulega wątpliwości, że organ, wyznaczając nowy termin załatwienia sprawy, naruszył art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Regulacja ta w sposób wyraźny wskazuje, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia w jej udostępnieniu oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W realiach rozpoznawanej sprawy organ stosował regulację art. 13 ust. 2 u.d.i.p. w sposób instrumentalny. Dostrzec należy, że organ starał się skorzystać z przewidzianego prawem terminu wydłużenia postępowania. Prawodawca wprost wskazał natomiast, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., organ wskazuje nowy termin załatwienia sprawy "nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku." Przyjąć zatem należy, że organ umotywować winien zarówno powody, dla których żądania nie mógł zrealizować w podstawowym 14-dniowym terminie, jak również przyczyny ustalenia nowego terminu w określonym wymiarze.
W skierowanej do skarżącej informacji z 4 lipca 2023 r. organ nie wyjaśnił, dlaczego ewentualna realizacja wniosku wymaga aż takiego okresu czasu. Lakoniczne wskazanie, że "z uwagi na sezon urlopowy termin rozpatrzenia wniosku zostaje wydłużony do 23 sierpnia 2023 roku." nie może zostać uznane za uzasadniające przekroczenie podstawowego terminu na załatwienie wniosku, który dotyczył de facto wykonania kserokopii jednego dokumentu. Należy uznać, że zawiadomienie o wydłużeniu terminu załatwienia sprawy obciążone było wadą, nie formułowało bowiem jasnych i przekonujących motywów dla znacznego odsunięcia w czasie terminu załatwienia sprawy. Powtórzenia wymaga, że redakcja art. 13 ust. 2 u.d.i.p. nie wskazuje, by organ przedłużając postępowania w sprawie udzielania informacji publicznej w sposób automatyczny zobowiązany był korzystać z terminu do dwóch miesięcy. Wręcz przeciwnie, zasada szybkości postępowania obliguje organ, do sprawnego dziania i załatwiania sprawy bez zbędnej zwłoki.
Z tej przyczyny organ winien był dokonać miarkowania okresu, na jaki przedłużał postępowanie, jednocześnie wyjaśniając w sposób jasny i konkretny, dlaczego wydłużenie terminu jest niezbędne. Jednocześnie podnieść należy, że uzasadnienie powodów odroczenia terminu do udostępnienia informacji publicznej w odpowiedzi na skargę nie może konwalidować nieprawidłowego postępowania organu przed wniesieniem skargi.
Dokonując analizy całokształtu podjętych przez organ działań związanych z wnioskiem skarżącej z dnia 23 czerwca 2023 r. sąd uznał, że skarga na bezczynność w chwili jej wniesienia była zasadna niemniej 21 sierpnia 2023 r. organ udostępnił skarżącej żądaną informację publiczną. Wobec powyższego sąd uznał, że bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącej ustała po wniesieniu skargi, lecz przed wydaniem przez sąd orzeczenia.
Wyjaśnić należy, że w sytuacji ustania bezczynności sąd orzeka biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w czasie wydania orzeczenia sądowego. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów oznacza to, że organ nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy.
Skoro zatem organ przed rozpoznaniem skargi załatwił wniosek skarżącej w przewidzianej przepisami u.d.i.p. formie, postępowanie sądowe dotyczące nakazania organowi rozpatrzenie wniosku podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Stosownie do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności.
Zatem mimo tego, że w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, to jednak wobec załatwienia wniosku przed rozpoznaniem skargi, odpadła przesłanka wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. nakazania organowi załatwienia wniosku. Wobec powyższego należało - na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - orzec o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącej z 23 czerwca 2023 r. (punkt drugi sentencji wyroku).
Sąd stwierdził jednocześnie, że bezczynności organu w zakresie udostępnienia żądanej informacji publicznej nie można przypisać charakteru rażącego naruszenia prawa. Organ nie zignorował bowiem wniosku skarżącej i był przekonany, że rozpoznaje wniosek zgodnie z obowiązującym prawem i podejmuje działania (powiadomienie o przedłużeniu terminu rozpoznania sprawy) przewidziane przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. W postępowaniu organu nie można zatem dopatrzeć się złej woli, czy też próby negatywnego załatwienia wniosku strony. Działanie organu nie zmierzało do celowego pozbawienia wnioskodawczyni konstytucyjnego prawa dostępu do informacji. Dlatego nie sposób uznać, że mamy tutaj do czynienia z bezczynnością o charakterze rażąco naruszającym prawo. W związku z tym, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. orzeczono, jak w punkcie pierwszy sentencji wyroku.
W punkcie trzecim sentencji wyroku Sąd orzekł o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.