Uzasadnienie
M.G. (dalej także: skarżący) złożył skargę na bezczynność Dyrektora Oddziału Terenowego w Łodzi Telewizji Polskiej Spółki Akcyjnej z siedzibą w Warszawie (dalej także: organ) w sprawie udostępnienia informacji publicznej we wnioskowanym zakresie.
Skarżący zarzucił naruszenie przepisów: art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483, z 2001 r. Nr 28, poz. 319, z 2006 r. Nr 200, poz. 1471, z 2009 r., Nr 114, poz. 946), art. 10 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej: u.d.i.p.).
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o:
- 1. zobowiązanie podmiotu obowiązanego do rozpatrzenia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni;
- 2. stwierdzenie, że podmiot obowiązany dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej;
- 3. stwierdzenie, że bezczynność podmiotu obowiązanego w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa;
- 4. wymierzenie podmiotowi obowiązanemu grzywny w wysokości 100 zł;
- 5. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w dniu 28 listopada 2022 r., wystąpił, wspólnie z M.M.-O. oraz A.W., do podmiotu obowiązanego - Dyrektora Oddziału Terenowego w Łodzi Telewizji Polskiej Spółki Akcyjnej z siedzibą w Warszawie z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wyników i wniosków z audytu zleconego przez władze Telewizji Polskiej S.A. w Oddziale Telewizji Polskiej S.A. w Łodzi po odwołaniu Dyrektora B.K. Skarżący dodał, że powyższy wniosek został wniesiony listownie w dniu 28 listopada 2022 r. i pomimo skutecznego odbioru korespondencji przez osobę uprawnioną w dniu 8 grudnia 2022 r., na dzień sporządzenia skargi nie wpłynęła do skarżącego żadna korespondencja zwrotna.
Skarżący podniósł, że mimo upływu terminu określonego w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., tj. upływu 14 dni na udzielenie informacji nie została udostępniona wskazana informacja, nie został zawiadomiony o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim Oddział Telewizji Polskiej S.A. w Łodzi udostępni informację, jak i nie została wydana decyzja o odmowie udostępnienia wskazanej informacji. Skarżący dodał przy tym, że identyczna sytuacja miała miejsce w przypadku pozostałych wnioskodawców.
Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych skarżący podniósł, że zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji ww. podmiot realizuje misję publiczną, która jest zadaniem publicznym w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Terenowego w Łodzi Telewizji Polskiej Spółki Akcyjnej z siedzibą w Warszawie wniósł o oddalenie skargi oraz wyjaśnił, że przedmiotowy wniosek został doręczony w dniu 5 grudnia 2022 r. Jednocześnie Dyrektor dodał, że potwierdzenie odbioru zostało przez operatora pocztowego zagubione i w dniu 8 grudnia 2022 r. sporządzony został duplikat tego potwierdzenia, ale wniosek skarżącego datowany na dzień 28 listopada 2022 r. został doręczony Telewizji w dniu "2512.2022 r.", co zostało zaewidencjonowane w dzienniku korespondencji.
W dalszej kolejności Dyrektor wskazał, że już tego samego dnia, tj. 5 grudnia 2022 r., sporządził pismo będące odpowiedzią na ww. wniosek, w którym oświadczył, że wnioskowany przez skarżącego dokument (wyniki i wnioski z audytu) nie powstał, a tym samym Telewizja nie ma możliwości uwzględnienia wniosku.
Ponadto Dyrektor przyznał, że z uwagi na omyłkę pracownika, odpowiedź na wniosek skarżącego nie została wysłana w terminie. Jednakże niezwłocznie po wykryciu omyłki, w dniu 18 stycznia 2023 r. odpowiedź została wysłana skarżącemu, w formie elektronicznej, zgodnie z wnioskiem, na wskazany adres skrzynki elektronicznej.
Dyrektor wyjaśnił również, że Telewizja zarówno w chwili udzielenia odpowiedzi na wniosek, jak i na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę, nie posiadała i nadal nie posiada informacji w zakresie wyników i wniosków z audytu wewnętrznego zleconego po odwołaniu Dyrektora B.K., bowiem taki dokument nie powstał. Tym samym Telewizja nie jest w stanie udzielić merytorycznej informacji wnioskodawcom.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Jak stanowi art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259) (dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.
Skarga na bezczynność, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma na celu ochronę prawa strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest zatem brak aktu lub czynności organu, w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonym terminie.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a. Stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Sytuacja, o której stanowi powołany art. 119 pkt 4 p.p.s.a. zaistniała w rozpoznawanej sprawie, bowiem przedmiotem skargi jest bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej.
Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
W razie natomiast nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę - zgodnie z art. 151 p.p.s.a.
W przypadku skargi na bezczynność, sąd bierze pod uwagę okoliczności istniejące w dniu rozpoznania skargi. Jedną z takich okoliczności jest istnienie przedmiotu zaskarżenia. Linia orzecznicza sądownictwa administracyjnego, ujednolicona wskutek uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. stanowi, że jeżeli po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności, zastosowanie ma art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe (Uchwała NSA(7w) z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 63).
Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie, sprawy co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lipca 2022 r. "bezczynność zachodzi wtedy, gdy sprawy nie rozpatrzono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a." (wyrok NSA z dnia 16 lipca 2020 r., I GSK 631/20, LEX nr 3062229, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań.
Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. I OSK 2114/13, LEX nr 1421789, CBOSA).
W kontrolowanej sprawie skarżący wystąpił do organu z wnioskiem o udostępnienia informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 902) (dalej także: u.d.i.p.). Ustawa ta reguluje zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a.
Jak słusznie podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 26 lipca 2022 r. "Skargę na bezczynność organu w zakresie braku udostępnienia informacji publicznej wnosi się bez uprzedniego wyczerpania administracyjnego toku instancji do sądu administracyjnego, co wynika z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych." (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 26 lipca 2022 r., II SAB/Rz 81/22, LEX nr 3394353, CBOSA).
W niniejszej sprawie niekwestionowane jest to, że żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonych. W świetle powyższego należy uznać, że informacja, której udostępnienie domagał się skarżący stanowi informację publiczną. Podmiotem zobowiązanym do jest udostępnienia jest zaś Dyrektor Oddziału Terenowego w Łodzi Telewizji Polskiej Spółki Akcyjnej z siedzibą w Warszawie (por. Wyrok NSA z dnia 24 marca 2022 r., III OSK 1154/21, LEX nr 3327557, CBOSA).
Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2016 r. "Stan bezczynności oznacza sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów organ nie udostępnia żądanej informacji, nie wydaje decyzji, gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 5 u.d.i.p. albo umorzenia postępowania w przypadku przewidzianym w art. 14 ust. 2 tej ustawy bądź nie informuje wnioskodawcy o tym, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów powołanej ustawy." (wyrok NSA z dnia 7 lipca 2016 r., I OSK 39/15, LEX nr 2100722, CBOSA) (zob. także: Postanowienie NSA z dnia 14 maja 2014 r., I OSK 1027/14, LEX nr 1464729, CBOSA).
Podobnie w tej kwestii wypowiadają się przedstawiciele doktryny. Jak podkreślają I. Kamińska i M. Rozbicka-Ostrowska "Zakończenie postępowania w przedmiocie dostępu do informacji publicznej następuje z momentem wydania żądanej informacji w formie czynności materialnoprawnej bądź wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji lub o umorzeniu postępowania [...]. W przeciwnym wypadku mamy do czynienia z bezczynnością adresata wniosku." (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska [w:] I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2016, art. 13).
W rozpatrywanej sprawie organ nie kwestionuje treści wniosku. Chociaż organ wskazuje inną datę otrzymania wniosku (5 grudnia 2022 r.), niż wskazuje skarżący (8 grudnia 2022 r.), to jednak organ nie kwestionuje faktu jego otrzymania. Bezsporne jest, że odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publiczna objęta wnioskiem (w zakresie zadeklarowanego posiadania przez organ) została udzielona skarżącemu w formie elektronicznej w dniu 18 stycznia 2023 r. W związku z tym nie budzi wątpliwości, że pomimo upływu ustawowego, 14-dniowego terminu (niezależnie czy bieg terminu rozpoczął się w dniu 5 grudnia 2022 r. czy też w dniu 8 grudnia 2022 r.), organ nie dokonał żadnej czynności w sprawie, zaś udzielenie odpowiedzi na wniosek nastąpiło już po upływie 14-dniowego terminu wynikającego z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Brak dokonania jakiejkolwiek czynności w terminie 14 dni od daty wpływu wniosku nie pozostawia wątpliwości co do bezczynności podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej (por. wyroki: WSA w Łodzi z dnia 21 lipca 2022 r., II SAB/Łd 72/22, Lex nr 3370574, CBOSA, WSA w Warszawie z dnia 30 czerwca 2022 r., II SAB/Wa 28/22, LEX nr 3370584 CBOSA, WSA w Bydgoszczy z dnia 21 czerwca 2022 r., II SAB/Bd 96/21, LEX nr 3390703, CBOSA).
Jednocześnie Sąd uznał, że bezczynność jakiej dopuścił się organ nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość kwalifikowaną, kiedy zachowanie organu posiadałoby pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie. Ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, pozostawiając dokonanie kwalifikacji w tym zakresie uznaniu sądu orzekającego, opierającemu się na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Zakwalifikowanie bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa będzie więc zasadne, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 lutego 2021 r. sygn. akt II SAB/Gd 107/20, CBOSA). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie zaszły okoliczności, które wskazywałyby na kwalifikowaną postać naruszenia prawa przez organ.
Sąd zważył, że zgodnie z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. Orzeczenie tego rodzaju ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (por. wyrok NSA z dnia 18 października 2017 r., II OSK 1769/17, CBOSA). Biorąc pod uwagę, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, Sąd odstąpił od wymierzenia organowi grzywny żądanej w skardze przez skarżącego.
Sąd zważył, że w sytuacji, w której po wniesieniu skargi na bezczynność podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej załatwi sprawę i dokona czynności, co do których pozostawał w bezczynności, zastosowanie znajduje art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Nie można bowiem już zobowiązać organu do czynności, która została w momencie orzekania dokonana, nawet jeśli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej dokonania (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., II OSK 1431/12, LEX nr 1367263, CBOSA). Przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujący jest zatem stan z momentu orzekania przez sąd administracyjny. W niniejszej sprawie, organ udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącemu w dniu 18 stycznia 2023 r.
Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd uznał że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a.
Na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku.
W pozostałym zakresie (wymierzenia organowi grzywny) Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.
O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. k.ż.