Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 29 lutego 2024 r., sygn. akt II SAB/Łd 9/24

Uzasadnienie

Pismem z 2 stycznia 2024 r. A.T. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Wójta Gminy K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zarzucając naruszenie

1. 1. art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji;
2. 2. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek;
3. 3. art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, powoływanej dalej jako: "u.d.i.p." poprzez brak zastosowania polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku i zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazała, że 30 listopada 2023 r. złożyła za pośrednictwem platformy ePUAP wniosek o udostępnienie informacji w następującym zakresie:

1. 1. Jaką kwotę z budżetu Gminy K., w ciągu ostatnich 5 lat, przeznaczono na zakup mebli, z podziałem na meble współczesne i zabytkowe? Zgodnie z ustawą o rachunkowości (Dz. U. z 2021 r. poz. 217, 2105, 2106), faktury należy przechowywać przez okres 5 lat, a termin liczy się od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności;
2. 2. Kto wykonywał usługę renowacji starych mebli (również w ciągu ostatnich 5 lat) i jaką kwotę przeznaczono z budżetu gminy na tę usługę?;
3. 3. Jaką kwotę przeznaczono z budżetu Gminy K. na zakup obrazów, grafik, akwareli itp.?;
4. 4. Czy wszystkie zaksięgowane dowody księgowe (faktury, rachunki, paragony) były kontrasygnowane przez Skarbnika?;
5. 5. Czy kiedykolwiek zaksięgowano faktury za zakup odzieży, galanterii skórzanej, pościeli, koców itp.? Proszę o udostępnienie kopii takich faktur z ostatnich 5 lat;
6. 6. Dlaczego w Gminie K. nie ma powiadamiania SMS? System pozwala na powiadamianie o awariach, pożarach, imprezach kulturalnych. Pozwoliłoby to wyeliminować koszty wydruków plakatów, kolorowych ulotek i nade wszystko, marnowania papieru, zatem i oszczędziłoby wycinki drzew, z których papier powstaje;
7. 7. Czy w Gminie K. funkcjonuje elektroniczny obieg dokumentów? Mam na myśli skanowanie wpływających dokumentów i rozsyłanie drogą elektroniczną do odpowiednich komórek;
8. 8. Jako Organizatora instytucji kultury, chciałabym zapytać, kto kontroluje wydatki C. oraz GBP? Czy w Gminie K. jest pracownik - inspektor ds. kontroli wewnętrznych? Czy Organizator kiedykolwiek dokonywał szczegółowej kontroli wydatków obu tych instytucji w zakresie celowości zakupów, zawieranych umów, potrzeby zatrudniania prawnika itp.?;
9. 9. Na jaką kwotę opiewają faktury wystawione przez właściciela R. w ciągu ostatnich 5 lat dla Gminy K., C. i GBP? Pytam o to Gminę K. jako Organizatora obu wymienionych instytucji kultury. Proszę, aby koszty były zestawione osobno dla każdej instytucji;
10. 10. Jako Organizatora ww. instytucji kultury, chciałabym zapytać czy w GBP jest telewizor?;
11. 11. Jako Organizatora biblioteki chciałabym zapytać jaka jest pensja miesięczna (ostatni miesiąc) dyrektora GBP im. [...] w L. oraz księgowej zatrudnionej w tej instytucji (ostatni miesiąc)?;
12. 12. Jako Organizatora pytam, ile książek jest w GBP w L. oraz ilu ma czynnych czytelników (bez filii)?;
13. 13. Jako Organizatora GBP w L. pytam kto podjął decyzję w sprawie wyboru systemu bibliotecznego S. zamiast najnowocześniejszego, darmowego systemu bibliotecznego A. z wyszukiwarką P., który wdrażany jak i eksploatowany jest na koszt MKiDN? Zakładam, że skoro biblioteka istnieje jako osobny podmiot prawny, posiada księgozbiór większy niż 50 tys. książek;
14. 14. Dlaczego biblioteka gminna, nie ma w swoich zbiorach książek najwybitniejszych pisarzy francuskich jak choćby W. Hugo, E. Zola, Sthendal, A. Dumas, Marcel Proust, rosyjskich jak F. Dostojewski, M. Szołochow, A. Puszkin, M. Lermontow, noblistów jak Gabriel Garcia Marquez, nie ma nawet "Chłopców z Placu Broni" Molnara, Mistrza i Małgorzaty Bułhakowa?;
15. 15. Jako Organizatora C. chciałabym zapytać jaka jest miesięczna pensja dyrektora C. oraz zatrudnionej tam księgowej (ostatni miesiąc)?;
16. 16. Jako Organizatora C. w L. proszę o udostępnienie dokumentów zakupu materiałów biurowych i reklamowych na kwotę 27 tys. zł, oraz potwierdzających zakup środków czystości na kwotę 9,5 tys. zł;
17. 17. Jako Organizatora C. w L. proszę o udostępnienie wszystkich zawartych umów-zlecenia i umów o dzieło, na kwotę wymienioną w punkcie 7b), c), d) planu finansowego z 12 września 2023 r.;
18. 18. Ustawa o ZFŚS (Dz.U.2023 poz. 998) zwalnia instytucje kultury, które nie są jednostkami budżetowymi, zatrudniają poniżej 20 osób z tworzenia ZFŚS. Dlaczego w C. i GBP w L. istnieje ZFŚS?;
19. 19. Czy Organizator instytucji kultury sprawdzał wydatki GBP na usługi telekomunikacyjne, internet, radio i TV, które ujęte w planie finansowym stanowią 15.200 zł rocznie? Proszę o przedstawienie kopii faktur za te usługi;
20. 20. Czy na stanie C. i GBP są jakieś pojazdy? Proszę o informacje dotyczące tych pojazdów (marka, rok prod. ilość) oraz kto jest upoważniony do korzystania z nich;
21. 21. Które osoby w C. oraz GBP korzystają z samochodów "firmowych"?;
22. 22. Kto korzysta z ryczałtów samochodowych i w jakiej wysokości?;
23. 23. Ile jest osób zatrudnionych w C. oraz GBP oraz ile z tych osób mieszka na terenie Gminy K.?;
24. 24. Co stanowi źródło "pozostałych przychodów ze sprzedaży usług" oraz "pozostałych przychodów operacyjnych" wymienionych w planie finansowym na rok 2023 C. stanowiącym załącznik nr 1 do Zarządzenia nr [...] Dyrektora C.? Proszę o załączenie dokumentów potwierdzających te przychody (faktury, rachunki czy inne dokumenty potwierdzające przychód);
25. 25. Co składa się na "pozostałe koszty operacyjne" stanowiące 53 000 zł? Proszę o załączenie dokumentów księgowych potwierdzających te transakcje;
26. 26. Jako Organizatora proszę o zbiorcze zestawienie kosztów zakupu kwiatów, wiązanek i innych dekoracji kwiatowych z ostatnich 3 lat zaksięgowanych w kosztach C. oraz GBP;
27. 27. Jaki jest łączny koszt remontu i wyposażenia budynku po dawnej przychodni zdrowia na ul. [...]?;
28. 28. Ilu pracowników zatrudnia GOPS, który ma znaleźć siedzibę w budynku przy ul. [...]? Jaką kwotę stanowiły roboty dodatkowe towarzyszące tej inwestycji;
29. 29. Czy na terenie Gminy K. są zapewnione usługi medyczne?

Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji wskazała przekazanie dokumentów w postaci e-mail i skanów. Jednocześnie wyjaśniła, że złożone pismo zawierało pytania do dyrektora C. i GBP w L., a z uwagi na posiadaną przez te instytucje osobowość prawną zostały również do nich wystosowane w osobnych wnioskach o udostępnienie informacji publicznej.

Następnie w skardze wskazano, że zadane pytania nie wymagają żadnej analizy, skarżąca wystąpiła o podanie faktów, a zgromadzenie tych materiałów nie wymagało dużego nakładu pracy dla jednej osoby. Jednocześnie wskazała, że wniosek złożyła na sesji Rady Gminy K. w piśmie skierowanym do Gminy K. jako organizatora instytucji kultury, zatem tylko pytania 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, część pytania 9, 27, 28 i 29 dotyczyły informacji z Gminy K.. Poza tym większość pytań wymagała odpowiedzi tak/nie, nie oczekiwała analiz, przetwarzania informacji co wymagałoby specjalnych zabiegów.

W ocenie skarżącej zadaniem organu było zobowiązanie pracownika mającego dostęp do programu księgowego o wygenerowanie raportów obrotów z kontrahentami, wygenerowanie ewidencji środków trwałych dotyczących zabytkowych mebli. W ewidencji środków trwałych jest wartość początkowa środka trwałego, podwyższenie jego wartości i inne informacje. Organ nie powinien mieć również kłopotu z odpowiedzią na pozostałe pytania.

Termin do udostępnienia informacji upłynął po 14 dniach od złożenia wniosku. 13 grudnia 2023 r. skarżąca otrzymała e-mail do którego załączono pismo z upoważnienia Wójta Gminy K. z informacją o wydłużeniu terminu odpowiedzi na wniosek o informację publiczną do 31 stycznia 2024 r. Jedynym uzasadnieniem wniosku było wskazanie na konieczność zebrania obszernego materiału dotyczącego treści złożonego wniosku.

Ustosunkowując się do treści ww. pisma skarżąca stwierdziła, że art. 13 ust. 2 u.d.i.p przewiduje możliwość udostępniania informacji publicznej w terminie późniejszym, jednakże nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku, ale musi to znajdować uzasadnienie w powodach opóźnienia. Samo lakoniczne sformułowanie "bardzo szeroki zakres informacji" bez konkretnego wskazania przyczyn takiego stanu rzeczy stanowi w jej ocenie wadliwe i nieprzekonujące uzasadnienie przedłużenia terminu załatwienia sprawy. Zatem pomimo upływu 14-dniowego terminu, podmiot zobowiązany bez uzasadnienia powołał się na zapisy zawarte w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. i nie udzielił jakiejkolwiek odpowiedzi na złożone pytania, co czyni skargę zasadną i konieczną.

W odpowiedzi skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości, gdyż zarzuty w niej stawiane nie znajdują odniesienia w stanie faktycznym i prawnym.

Organ nie zgodził się z twierdzeniem, że wniosek nie wymagał żadnej analizy, bowiem składał się z 29 obszernych pytań. W związku z jego obszernością oraz zebraniem informacji/dokumentów sprzed 5 lat pismem z 13 grudnia 2023 r., powołując się na konieczność zebrania obszernego materiału dotyczącego treści wniosku o udostępnienie informacji organ, poinformował, że wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy tj. nie później niż do 31 stycznia 2024 r. Przedłużenie terminu załatwienia sprawy wyniknęło z konieczności zebrania, analizy danych oraz dokumentów od różnych osób merytorycznie zaangażowanych w sprawę.

Urząd Gminy K. niewątpliwie podjął czynności zmierzające do udzielenia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem skarżącej, jednakże z przyczyn obiektywnych żądanie nie mogło zostać zrealizowane w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, o których to okolicznościach organ poinformował skarżącą, co stanowi dowód braku bezczynności.

Jednocześnie organ dodał, że nieustannie trwają prace nad skompletowaniem danych/dokumentów w celu udzielenia odpowiedzi na wniosek w terminie określonym w piśmie o przedłużeniu terminu o udzielenie informacji publicznej tj. nie później niż do 31 stycznia 2024 r.

Pismem z 6 lutego 2024 r. organ poinformował, że 30 stycznia 2024 r. udzielił skarżącej odpowiedzi na wniosek z 13 grudnia 2023 r. i udostępnił informację publiczną przesyłając jednocześnie jej treść do akt sprawy.

W piśmie z 15 lutego 2024 r. skarżąca poinformowała, że otrzymała pismo z Urzędu Gminy K. nazwane "Odpowiedź na wniosek". Jej zdaniem nie udzielono odpowiedzi na wiele pytań usiłując ją zbyć. Pytania w większości pozostały bez odpowiedzi lub udzielono ich w zdawkowej, niekompletnej formie.

W ocenie skarżącej zwłoka w udzieleniu informacji nie była uzasadniona trudnościami w odnalezieniu dokumentów jak również nie wymagała zaangażowania wielu pracowników. Prowadzona ewidencja środków trwałych umożliwia sprawdzenie np. zakupu mebli w ciągu minuty, kolejną minutę lub dwie zajmuje wpisanie kontrahenta w okienko programu księgowego np. F. Sp. z o.o. i wygenerowanie raportu obrotów z danym kontrahentem w wybranym przedziale czasowym.

Odnosząc się do części pytań i odpowiedzi stwierdziła, że z u.d.i.p. wynika, że budżetem Gminy K. zarządza Gmina K., a nie jej jednostki organizacyjne (ad. pytanie nr 3). Ponadto nie otrzymała odpowiedzi na pytanie nr 5 i nie wie czy kupowano pościel, koce, galanterię skórzaną i odzież. Otrzymana odpowiedź dot. elektronicznego obiegu dokumentów jest wymijająca. Otrzymana odpowiedź na pytanie nr 8 jest wymijająca, ponieważ nie pytała o składane rozliczenia, ale o kontrolę. Z odpowiedzi na pytanie nr 9 wynika, że to Urząd Gminy K. wystawiał dla R. faktury, a skarżąca pytała o faktury wystawione dla Gminy K. przez właściciela/właścicieli R.. Czas potrzebny na wygenerowanie obrotów z daną firmą w programie księgowym to zdaniem skarżącej 1 minuta. Uzyskana odpowiedź na pytanie nr 18 to przywołanie umowy z 2001 r. zawartej pomiędzy ówczesnym dyrektorem biblioteki I ówczesnym wójtem, a w międzyczasie GBP im. [...] zmieniła osobowość prawną. Brak jest również odpowiedzi na pytania nr 19 i 21-26. Skarżąca nie uznała również odpowiedzi na pytanie nr 29, gdyż jej zdaniem na terenie Gminy K. nie zapewniono usług medycznych.

Skarżąca podtrzymała zarzuty i wnioski zawarte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje

Na wstępie koniecznym staje się wyjaśnienie, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.". Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania. W przypadku tego rodzaju sprawy sądowoadministracyjnej skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym nie zostało uzależnione przez ustawodawcę od stosownego wniosku strony w tym zakresie. Stąd też sprawa niniejsza została skierowana do rozpoznania w tym trybie na podstawie zarządzenia z 1 lutego 2024 r.

Następnie wskazać należy, że stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

1. 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
2. 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, o czym stanowi art. 149 § 1 p.p.s.a. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Wyjaśnić przy tym należy, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (por. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Wniesienie skargi na bezczynność organu jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.

Innymi słowy, bezczynność organu administracyjnego można najogólniej określić jako taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa nie została załatwiona mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, a organ nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań.

Wobec tego, że rozpoznawana sprawa dotyczy udostępnienia informacji publicznej, należy zatem przypomnieć, że zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Przy czym prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Konkretyzacja tak kształtującego się konstytucyjnego prawa do informacji publicznej znajduje wyraz w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 902), powoływanej dalej jako: "u.d.i.p.", regulującej zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazując, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

W świetle art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym. W myśl art. 2 ust. 1 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który wprowadza w tym zakresie pewne ograniczenia związane z ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Stosownie zaś do art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do: 1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego;

1. 2) wglądu do dokumentów urzędowych;
2. 3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów.

Z kolei w myśl art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności: 1) organy władzy publicznej;

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, a także organizacje związkowe i organizacje pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2232, z 2020 r. poz. 568 i 2157 oraz z 2021 r. poz. 2445) oraz partie polityczne.

Udostępnianie informacji publicznych, jak stanowi art. 7 u.d.i.p., następuje w drodze: ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej (pkt 1), udostępniania na wniosek zainteresowanego podmiotu, o którym mowa w art. 10 oraz stosownie do art. 11 przez wyłożenie lub wywieszenie w miejscach ogólnie dostępnych, jak również przez zainstalowane w miejscach ogólnie dostępnych urządzenia umożliwiające zapoznanie się z tą informacją (pkt 2), wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia; udostępniania w "portalu danych" (pkt 4).

Podkreślić przy tym należy, że przepisy u.d.i.p. nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1).

U.d.i.p. wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ do którego wniesiono wniosek, winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).

Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p. polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, nie informuje w formie zwykłego pisma, że nie posiada żądanej informacji publicznej bądź, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, ewentualnie, że istnieje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Wójta Gminy K. w sprawie udostępnienia informacji publicznej polegającej na odpowiedzi na 29 pytań zawartych we wniosku z 30 listopada 2023 r. W okolicznościach niniejszej sprawy bezspornym pozostaje, że Wójt Gminy K. jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, bowiem stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Nie budzi wątpliwości Sądu, że wniosek skarżącej dotyczył informacji publicznej w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. z wyjątkiem pytania nr 14 o czym poniżej w uzasadnieniu. Ww. wniosek do organu wpłynął 1 grudnia 2023 r., zatem ustawowy termin ustosunkowania się do wniosku upływał 15 grudnia 2023 r. Pismem datowanym na 13 grudnia 2023 r. organ poinformował skarżącą, że z uwagi na konieczność zebrania obszernego materiału dotyczącego treści złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej termin załatwienia sprawy nastąpi nie później niż do 31 stycznia 2024 r.

Przepis art. 13 ust. 2 u.d.i.p. posługuje się otwartą formułą "jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie", co pozwala na zindywidualizowanie zastosowania tej regulacji do okoliczności konkretnej sprawy (por. wyrok WSA w Poznaniu z 19 lutego 2020 r., sygn. akt II SAB/Po 4/20, CBOSA). Dopuszczalne jest zatem wydłużenie 14-dniowego terminu w przypadku braku możliwości udzielenia informacji publicznej, przy czym organ jest zobligowany do powiadomienia wnioskodawcy przed upływem tych 14 dni o powodach opóźnienia oraz do wyznaczenia dodatkowego terminu udostępnienia informacji.

Jednocześnie przepisy u.d.i.p. nie wskazują, jakie powody opóźnienia są dopuszczalne, należy jednak uznać, że muszą to być powody bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej. O ile zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. organ może przedłużyć termin do rozpoznania wniosku do maksymalnie dwóch miesięcy, to z uprawnienia tego może skorzystać wówczas, gdy zachodzą uzasadnione wątpliwości co do jego zakresu (np. wniosek jest nieprecyzyjny, wielowątkowy, lub zachodzi wątpliwość, czy dotyczy informacji publicznej). Niedopuszczalne jest stosowanie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jedynie w celu "odroczenia" na okres do dwóch miesięcy obowiązku udostępnienia żądanej informacji publicznej (por. wyrok WSA w Łodzi z 10 października 2018 r., sygn. akt II SAB/Łd 105/18, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako: "CBOSA").

Przepis art. 13 ust. 2 u.d.i.p. ma na celu umożliwienie zobowiązanym podmiotom rozpoznanie wniosku i przygotowanie odpowiedniego pisma lub decyzji, co w trudniejszych, często wielowątkowych sprawach może wymagać więcej czasu niż 14 dni.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust.

2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Nie ulega wątpliwości, że przedłużenie omawianego terminu musi opierać się na przesłankach obiektywnych wynikających z charakteru wniosku (jego skomplikowaniu, obszerności, wielowątkowości, itp.). Ustawodawca nie wskazuje ponadto, jakie konkretne powody opóźnienia są dopuszczalne w świetle art. 13 ust. 2 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 697/22, CBOSA).

Podkreślić zatem należy, że dla oceny zasadności i terminów czynności procesowych podejmowanych przez organ istotne znaczenie ma treść wniosku o udostepnienie informacji publicznej. W przekonaniu Sądu organ wyznaczając w rozpatrywanej sprawie nowy termin jej załatwienia nie naruszył art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Bezspornie w analizowanej sprawie złożono wniosek o skomplikowanym oraz wielowątkowym charakterze, zawierał 29 pytań, które częściowo wymagały obszernej analizy, dotyczyły szeregu spraw związanych z działalnością zarówno Gminy jak i jej jednostek pomocniczych, nadto obejmował w pewnym zakresie odniesienia do szerszego okresu czasu.

Zatem ze względu na przedmiot oraz zakres żądanej informacji daną sprawę można kwalifikować jako sprawę o skomplikowanym charakterze, co z kolei uzasadnia przyjęcie wydłużenia terminu załatwienia wniosku o którym mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Organ zgodnie z tym przepisem powiadomił wnioskodawcę o powodach opóźnienia w jej udostępnieniu oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Organ co prawda w sposób lakoniczny, ale mając na względzie charakter i wielowątkowość wniosku, wystarczający umotywował powody dla których żądania nie mógł zrealizować w podstawowym 14-dniowym terminie i ustalił nowy termin w określonym ustawą dopuszczalnym wymiarze, tj. do 31 stycznia 2024 r.

Godzi się jednocześnie wskazać, że w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. nie wskazano jakichkolwiek kryteriów stanowiących o tym jakie powody niemożności udostępnienia informacji w terminie 14 dni należy uznać za dopuszczalne, a jakie za niedopuszczalne. W doktrynie przyjmuje się, że jest to konstrukcja analogiczna do postanowień art. 36 k.p.a. jednakże ograniczona dwumiesięcznym terminem instrukcyjnym. Katalog ten ma zatem charakter otwarty. Wspomniana regulacja ma na celu poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach przedłużenia terminu rozpoznania wniosku.

W konsekwencji oceny zasadności wskazanych przyczyn przedłużenia terminu rozpoznania wniosku, należy dokonywać przez pryzmat przepisów określających termin na załatwienie takiej sprawy (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) oraz przepisów określających zakres orzekania Sądu w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność (art. 149 § 1 p.p.s.a.). W ocenie Sądu skorzystanie przez organ z możliwości wydłużenia terminu na rozpatrzenie wniosku pozostawało dopuszczalne, a podane przez organ przyczyny opóźnienia, w kontekście charakteru i rozmiaru żądanej informacji zasługują na akceptację.

Pomimo uznania dopuszczalności wydłużenia terminu analiza akt sprawy, w tym odpowiedzi organu z 30 stycznia 2024 r. na wniosek dowiodła, że organ dopuścił się bezczynności, gdyż ww. pismo w ocenie Sądu jedynie w części stanowiło realizację założeń u.d.i.p. albowiem zawierało odpowiedź bądź prawidłowe ustosunkowanie się jedynie do części zagadnień poruszonych przez skarżącą. Jak wynika z przesłanych do Sądu dokumentów organ pismem z 30 stycznia 2024 r. podjął próbę udzielenia skarżącej odpowiedzi na zadane we wniosku pytania. Analiza treści odpowiedzi pozwala jednak stwierdzić, że prawidłowo ustosunkowano się wyłącznie do pytań nr 1, 2, 3, 4, 6, 7, 8 (w zakresie informacji dot. inspektora ds. kontroli wewnętrznych), 10, 11 (w zakresie wynagrodzenia Dyrektora Gminnej Biblioteki Publicznej w L., powoływanej dalej jako: "GBP w L."), 12, 13, 15 (w zakresie wynagrodzenia Dyrektora Centrum Kultury Gminy K., powoływanego dalej jako: "C."), 18, 20, 27 i 28. W ocenie Sądu informacje przekazane przez organ w zakresie ww. pytań świadczą o ich prawidłowym załatwieniu.

I tak odpowiednio organ odpowiedział na pytania: nr 1 – "Z budżetu Gminy K. (Urząd Gminy K.) w ciągu ostatnich 5 lat przeznaczono na zakup mebli współczesnych kwotę 97 720,16 zł, natomiast na meble stylizowane na "zabytkowe" przeznaczono kwotę: 23 100, 00 zł", nr 2 – "Nie przeprowadzano renowacji "starych" mebli", nr 3 – "Z budżetu Gminy K. (Urząd Gminy K.) w latach 2020-2023 na zakup obrazów, grafik, akwareli itp. przeznaczono łączną kwotę - 4 155,00 zł. O pozostałe wydatki w tym zakresie proszę pytać jednostki organizacyjne Gminy", nr 4 – "Wszystkie zaksięgowane dowody księgowe były kontrasygnowane przez Skarbnika Gminy K. lub w zastępstwie przez Zastępcę Skarbnika", nr 6 – "Gmina K. (Urząd Gminy K.) posiada stronę internetową oraz fanpage na Facebooku, na których to na bieżąco zamieszczane sią komunikaty, informacje o awariach, ogłoszenia o konkursach.

W związku z tym system powiadomień sms byłby dodatkowym - kosztownym obciążeniem dla budżetu Gminy K. (ok. 10 000 zł rocznie)", nr 7 – "W Urzędzie Gminy K. od kwietnia 2023 roku funkcjonuje elektroniczny obieg dokumentów jest to system EZD [...] Urzędu Wojewódzkiego w B. jako system wspomagający. Warto podkreślić, że w odróżnieniu od innych komercyjnych rozwiązań jest to system darmowy. W pozostałych jednostkach organizacyjnych Gminy obowiązuje system tradycyjny - papierowy. W przyszłości planowane jest rozszerzenia EZD na inne jednostki organizacyjne począwszy od CUW i GOPS", nr 8 – "W Urzędzie Gminy K. ani w Gminie K. nie ma stanowiska inspektora ds. kontroli wewnętrznych", nr 11 – "Wynagrodzenie dyrektora GBP w L. określa zarządzenie nr [...] z dnia 8 września 2023 r. w sprawie ustalenia Regulaminu wynagradzania Dyrektora samorządowej instytucji kultury – Gminnej Biblioteki Publicznej im. [...] w L. dla której organizatorem jest Gmina K. i w grudniu 2023 r. wynosiło 8 460,00 zł brutto", nr 12 – "Na podstawie informacji zawartych w Raporcie o stanie gminy za rok 2022 w Gminnej Bibliotece Publicznej w L. księgozbiór na dzień 31 grudnia 2022 r. wynosił 31 984 woluminów.

W rozbiciu na poszczególne file: GBP L. - 5305,Filia G. - 6952, Filia B. - 10613, Filia S. - 9114. Czytelnicy stan na 31.12. 2022 r.: GBP L. - 218, Filia G. - 123, Filia B. - 136, Filia S. - 140, Razem: 617", nr 15 – "Wynagrodzenie jest zgodne z Zarządzeniem nr [...] Wójta Gminy K. z 1 kwietnia 2020 r. w sprawie ustalenia zasad wynagradzania Dyrektora samorządowej instytucji kultury – Centrum Kultury Gminy K. w L. i w grudniu 2023 r. wynosiło: 9 440,00 zł brutto", nr 18 – "Urząd Gminy K. wraz z Gminną Biblioteką Publiczna im. [...] prowadzą wspólną działalność socjalną na warunkach określonych w umowie zawartej [...] stycznia 2001 r. pomiędzy ówczesnym dyrektorem biblioteki i ówczesnym wójtem Gminy K. (art. 9 ust. 1 ustawy z 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych). W celu usprawnienia obsługi wspólnej działalności socjalnej, Urząd Gminy K., będący stroną takiej umowy, jest administratorem wspólnych środków funduszu.

Instytucja przelewa gminie odpis na ZFSS, a gmina przelewa odpowiednie świadczenia pracownikom. W Centrum Kultury Gminy K. nie istnieje Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych", nr 20 – "Centrum Kultury Gminy K. oraz Gminna Biblioteka Publiczna nie posiadają samochodu służbowego", nr 27 – "W lipcu 2023 r. miał miejsce końcowy odbiór zadania pn.: "Termomodernizacja budynku użyteczności publicznej i mieszkalnego przy ul. [...] w K.". Łączny koszt realizacji zadania to 1 740 000,00 zł (dofinansowanie ze środków Rządowego Funduszu Polski Ład w wysokości 85 % wartości inwestycji, 15 % wartości inwestycji stanowił wkład własny gminy)" i nr 28 – "Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w K. na obecną chwilę zatrudnia 13 pracowników. Nie było robót dodatkowych towarzyszącym inwestycji remontu budynku przy ul. [...], łączny koszt remontu w/w budynku określony jest w odpowiedzi na pytanie nr 27. Roboty dodatkowe nie były prowadzone".

Wobec powyższego Sąd stwierdził, że organ załatwił wniosek w ww. zakresie w zakreślonym ustawą terminie i skarga w tym zakresie podlega oddaleniu (pkt 3 sentencji wyroku). Nie ma również podstaw do uznania, że udzielone skarżącej odpowiedzi były nieodpowiednie bądź niepełne. W szczególności zaś sama skarżąca nie wyjaśniła na czym miałby polegać niewystarczający charakter udzielonych przez organ odpowiedzi.

Następnie odnosząc się do odpowiedzi na pytania nr 9 (w zakresie faktur wystawionych przez właściciela R. dla GBP w L. i C.), 10, 11 (w zakresie wynagrodzenia księgowej GBP w L.), 13, 15 (w zakresie wynagrodzenia księgowej C.), 16, 17, 19 (w zakresie przedstawienia przez GBP w L. kopii faktur za usługi wskazane w pytaniu) oraz 21-26 wyjaśnić w pierwszej kolejności należy, że na mocy art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty wyszczególnione w ustępach poprzedzających, będące w posiadaniu takich informacji. W piśmiennictwie oraz w orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że w przypadku nieposiadania wskazanych we wniosku informacji adresat żądania zobligowany jest do powiadomienia o tym wnioskodawcy w drodze czynności materialno-technicznej (por. M. Jabłoński, K. Wygoda [w:] Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, red. A. Piskorz-Ryń, M. Sakowska-Baryła, Warszawa 2023, art. 4 oraz wyrok NSA z 7 lutego 2023 r., sygn. akt III OSK 6612/21, CBOSA).

Podkreślenia wymaga również to, że adresat wniosku nie może przenieść tego obowiązku na inny podmiot. Odpowiada bowiem za te informacje, która są lub nie są w jego posiadaniu (por. K. Tomaszewska, Dostęp do informacji publicznej w świetle obowiązujących i przyszłych regulacji, Warszawa 2019, s. 123-128). Zastosowanie trybu nieprzewidzianego w przepisach u.d.i.p. i przekazanie sprawy do innego podmiotu powodowałoby, że adresat żądania znajdowałby się w bezczynności w zakresie załatwienia wniosku.

W ocenie Sądu organ zastosował się do ww. uregulowań jedynie w odniesieniu do pytań nr 10 i 13. Odpowiadając na oba pytania Wójt Gminy K. wyjaśnił, że "nie posiada takich informacji" sugerując jednocześnie zwrócenie się do instytucji w nich wskazanych. Stwierdzić zatem należy, że organ wypełnił ciążący obowiązek zawiadomienia w drodze czynności materialno-technicznej o powyższym wnioskodawcy. O ile organ nie posiadał żądanych informacji to nie powstał po jego stronie obowiązek ich udostępnienia na wniosek skarżącej. Powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu danych objętych wnioskiem uwalnia podmiot zobowiązany od zarzutu bezczynności w sprawie albowiem z oczywistych względów nie można oczekiwać udostępnienia danych, którymi podmiot ten nie dysponuje (por. wyrok WSA w Szczecinie z 28 stycznia 2021 r., sygn. akt II SAB/Sz 126/20, CBOSA). Przepis art. 4 ust. 3 u.d.i.p. stanowi wprost, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.

Nie można zarzucić podmiotowi zobowiązanemu do udostępnienia informacji publicznej bezczynności w rozpoznaniu wniosku wówczas, gdy wyraźnie powiadomił wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji oraz wyjaśnił dlaczego. Przy czym nie jest rzeczą sądu administracyjnego weryfikacja prawdziwości twierdzenia zobowiązanego w tym zakresie. Jeżeli zatem podmiot do którego się zwrócono podaje, że nie posiada żądanej informacji, to nie można od niego wymagać i zobowiązywać do uwzględnienia żądania ich udostępnienia.

Konkludując tę część rozważań należy wskazać, że w sytuacji, w której organ w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej informuje wnioskodawcę, że nie dysponuje żądaną informacją, nie można mu skutecznie zarzucić bezczynności w załatwieniu wniosku. Jest to bowiem zgodna z prawem forma załatwieniu wniosku w przypadku nieposiadania przez jego adresata żądanej informacji publicznej. Sąd administracyjny nie posiada natomiast instrumentów prawnych, które pozwoliłyby mu, w ramach rozpoznawania skargi na bezczynność, zweryfikować twierdzenie organu o nieposiadaniu danej informacji publicznej, nawet jeżeli analiza ustawowych obowiązków organu wskazuje, że żądana informacja może znajdować się w jego posiadaniu. W razie wprowadzenia żądającego informacji w błąd, przez udzielenie niezgodnej z rzeczywistością odpowiedzi co do faktu posiadania informacji, osoba zobowiązana do udostępnienia żądanej informacji publicznej podlega odpowiedzialności karnej w trybie art. 23 u.d.i.p. w zbiegu z innymi przepisami określonymi w Kodeksie karnym (por. wyrok WSA w Poznaniu z 28 lutego 2023 r. sygn. akt II SAB/Po 1/23, CBOSA). W konsekwencji Sąd stwierdził, że organ załatwił wniosek w ww. zakresie w zakreślonym ustawą terminie i skarga w tym zakresie również podlega oddaleniu (pkt 3 sentencji wyroku).

Odmienna sytuacja odnosi się natomiast do pytań nr 9 (w zakresie faktur wystawionych przez właściciela R. dla GBP w L. i C.), 11 (w zakresie wynagrodzenia księgowej GBP w L.), 15 (w zakresie wynagrodzenia księgowej C.), 16, 17, 19 (w zakresie przedstawienia przez GBP w L. kopii faktur za usługi wskazane w pytaniu) oraz 21-26. Udzielając odpowiedzi na ww. pytanie Wójt Gminy K. zasugerował wnioskodawcy jedynie zwrócenie się do instytucji w nich wskazanych, tj. GBP w L. i C.. Tak skonstruowana odpowiedź zdaniem Sądu nie pozwala uchylić się organowi od zarzutu bezczynności, bowiem nie wynika z nich bezpośrednio czy posiada informacji wskazane w pytaniach. Samo wskazanie podmiotu do którego wnioskodawca powinien się zwrócić nie stanowi realizacji wniosku z 30 listopada 2023 r. Dostęp do informacji publicznej, zgodnie z treścią art. 61 ust. 2 Konstytucji RP, nie ogranicza się tylko do wybranej kategorii dokumentów, ale wszystkich tych informacji, które dotyczą sfery określonej w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP.

Źródłem informacji może być zatem wszelka sfera działalności publicznej osób sprawujących funkcje publiczne. W demokratycznym państwie prawnym oczywistym jest, że jawność działań organów państwa powinna być traktowana w sposób uprzywilejowany, to znaczy wszelkie wątpliwości, co do udostępnienia informacji, powinny działać na korzyść dostępu. (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2213/13, CBOSA).

Analiza przedłożonej Sądowi odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej prowadzi zatem do stwierdzenia, że żądanie skarżącej nie zostało rozpoznane we właściwy sposób. Jakkolwiek, jak już wyżej wskazano, organ ma obowiązek udostępnienia informacji, które znajdują się w jego posiadaniu, a podmiot zobowiązany nie może udostępnić informacji, której fizycznie nie posiada i nie ma on obowiązku zwracania się do innych podmiotów o przekazanie znajdujących się w ich posiadaniu informacji celem udostępnienia ich wnioskodawcy, to jednak z udzielonej odpowiedzi nie sposób tego wywnioskować. Podkreślić również należy, że informacja podmiotu zobowiązanego o nieposiadaniu wnioskowanych danych powinna zawierać również wyjaśnienie przyczyn takiego stanu rzeczy, bądź też wskazanie podmiotu do którego stosowny wniosek mógłby zostać skierowany, co powinno odbywać się z zachowaniem ogólnych, powszechnie akceptowanych standardów proceduralnych, w tym zasad "dobrej administracji".

Powiadomienie powinno zatem zawierać wskazanie dlaczego organ nie posiada żądanych informacji oraz ewentualnie inne informacje (dane), które mogą mieć wpływ na sytuację faktyczną i prawną wnioskodawcy. W niniejszej sprawie odpowiedzi organu na ww. pytania nie spełniają tego standardu. W konsekwencji poinformowanie wnioskodawcy jedynie o powinności skierowania pytania do innego podmiotu nie jest wystarczającym rozpoznaniem wniosku.

Rozpatrując skargę na bezczynność Wójta Gminu K. w przedmiocie rozpoznania wniosku z 30 listopada 2023 r. Sąd stwierdził, że organ pozostawał w tym zakresie w bezczynności na dzień wniesienia skargi jak również na dzień orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie. Organ poprzez enigmatyczną odpowiedź nie zwolnił się z obowiązku udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Wobec tego, że wniosek nie został rozpatrzony w formie przewidzianej przez u.d.i.p. w ustawowym terminie, jak też nie został rozpatrzony przez organ do dnia orzekania, Sąd zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku z 30 listopada 2023 r. w zakresie pkt 9, pkt 11 w zakresie dotyczącym wynagrodzenia dyrektora GBP w L., pkt 15 w zakresie dotyczącym wynagrodzenia dyrektora C., pkt 16, pkt 17, pkt 19, pkt 21 – pkt 26 i pkt 29 w terminie 14 dni od dnia zwrotu organowi akt wraz z prawomocnym orzeczeniem (pkt 1 sentencji wyroku).

Jednocześnie stwierdzić należy, że rację ma organ wskazując, że pytania w zakresie informacji publicznej będącej w posiadaniu GBP w L. i C. skarżąca powinna kierować bezpośrednio do tych podmiotów, które są jednostkami organizacyjnymi gminy. Wyjaśnić bowiem należy, że katalog podmiotów wskazany w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. jest otwarty i przykładowy, o czym dobitnie świadczy użyte sformułowanie "w szczególności". Podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej na gruncie u.d.i.p. są nie tylko szeroko pojęte władze publiczne, ale także różne inne podmioty wykonujące zadania publiczne. W realiach niniejszej sprawy należy dodatkowo wskazać, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że gminna biblioteka publiczna jak i centrum kultury są jednostkami pomocniczymi gminy przewidziane w u.s.g. (art. 5 i art. 35 u.s.g.), realizują zadania publiczne i dysponują majątkiem publicznym. Dyrektywa interpretacyjna demokratycznego państwa prawnego zawierająca zasadę jawności i transparentności życia publicznego nakazuje taką wykładnię ww. przepisów, która zobowiązuje organ realizujący zadania publiczne i dysponujący majątkiem publicznym, nawet niebędący organem władzy publicznej, do udostępniania dokumentów, które sam wytwarza w trakcie realizacji ww. zadań publicznych (por. wyrok WSA w Krakowie z 22 lutego 2023 r., sygn. akt II SAB/Kr 264/22, CBOSA). Z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wynika, że władze takich jednostek są zobowiązane do udostępniania informacji publicznych będących w ich posiadaniu, a przepisy statutów regulują wewnętrznie ich działanie.

Analizując status gminnych jednostek pomocniczych należy wskazać, że przepisy u.d.i.p. dopuszczają bardzo szeroki katalog podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji, jeżeli związane są one np. z realizacją zadań publicznych i dysponowaniem majątkiem publicznym. Jednostka pomocnicza gminy jest elementem składowym gminy, jej "częścią pomocniczą", a posiadając odrębny statut, który definiuje jej działalność również w obszarze prawa publicznego, jednostka taka przejmuje realizację części zadań publicznych gminy. Powyższego faktu nie zmienia jednak stanowisko, że gdyby Wójt Gminy K. był w posiadaniu żądanych wnioskiem informacji publicznych dotyczących ww. jednostek pomocniczych, to również byłby zobowiązany do ich udostępnienia, co bezpośrednio nie wynika z udzielonej skarżącej odpowiedzi.

W dalszej kolejności godzi się wskazać, że stan bezczynności obejmuje nie tylko przypadki nieudzielenia informacji w ogóle, ale także udzielenia informacji niepełnej lub niejasnej. Powyższe stwierdzenie należy odnieść do odpowiedzi na pytania nr 5, 8, 9 (w zakresie faktur wystawionych przez właściciela R. dla Gminy K.) i 19 (w zakresie kontroli wydatków GBP w L. na usługi wskazane w pytaniu). Organ odpowiadając na ww. pytania wskazał odpowiednio: "W przeanalizowanej dokumentacji Urzędu Gminy K. znajdują się faktury za odzież, tj.: stroje sportowe drużyny Gminy K., daszki (materiały promocyjne) czapki kucharskie dla Kół Gospodyń Wiejskich, koszulki z logo Gminy K., szale (upominki, nagrody w konkursach). W załączeniu skany faktur na powyższe artykuły. Nadmieniam również, że w dokumentacji Urzędu Gminy K. znajdują się faktury na odzież i obuwie robocze oraz środki ochrony indywidualnej zgodnie z ustawą z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2023 r. poz. 1465) (odpowiedź nr 5), "w Urzędzie Gminy K. ani w Gminie K. nie ma stanowiska inspektora ds. kontroli wewnętrznych.

Gmina K. przekazuje dotacje podmiotowe z budżetu Gminy K. dla samorządowych instytucji kultury, które składają rozliczenie półroczne oraz roczne z otrzymanej dotacji, które każdorazowo podlegają weryfikacji pod względem finansowym przez Skarbnika Gminy" (odpowiedź nr 8), "łączna kwota na jaką opiewają faktury Gminy K. (Urzędu Gminy K.) z R. w ciągu ostatnich pięciu lat wynosi: 49 054,26 zł" (odpowiedź nr 9) i "Gminna Biblioteka Publiczna w L. otrzymuje dotacje podmiotowe z budżetu Gminy K. dla samorządowych instytucji kultury, które składają rozliczenie półroczne oraz roczne z otrzymanej dotacji, które każdorazowo podlega weryfikacji pod względem finansowym przez Skarbnika Gminy" (odpowiedź nr 19).

Odnosząc się do poszczególnych odpowiedzi należy stwierdzić, że organ nie udzielił odpowiedzi na pytanie nr 5 w pełnym zakresie, albowiem odniósł się jedynie do części wniosku dotyczącego odzieży, lecz nie wskazał czy zaksięgowano faktury za zakup galanterii skórzanej, pościeli i koców. Z takiej odpowiedzi nie sposób wywnioskować czy nie dokonywano transakcji ww. przedmiotami w ogóle czy jednak organ pominął pytanie w tym zakresie. Z odpowiedzi na pytanie nr 8 wynika jedynie, że Skarbnik weryfikuje rozliczenia z otrzymanych dotacji przez ww. instytucje, jednak nie wskazano kto kontroluje wydatki GBP w L. i C. – zakres pytania nie odnosi się wyłącznie do dotacji, a skarżąca objęła nim wszelkie wydatki ww. instytucji.

Ponadto organ w ogóle nie ustosunkował się do trzeciego "podpytania" i nie odpowiedział czy organ kiedykolwiek dokonywał szczegółowej kontroli wydatków obu ww. podmiotów w zakresie celowości zakupów, zawieranych umów, potrzeby zatrudniania prawnika itp. Z kolei z odpowiedzi na pytanie nr 9 dot. faktur Gminy K. nie wynika czy wskazana kwota to wzajemne rozliczenia czy tylko faktury wystawione przez R. (a tego dotyczyło pytanie). Jednocześnie organ nie udzielił odpowiedzi na pytanie nr 19 dotyczące sprawdzenia wydatków na określone w nim usługi. Organ stwierdził jedynie, że GBP w L. otrzymuje dotacje z których składa rozliczenie podlegające weryfikacji. Pytanie natomiast dotyczyło wydatków GBP w L. na usługi telekomunikacyjne, Internet, radio i TV. Pytanie nr 29 dotyczyło z kolei zapewnienia usług medycznych na terenie Gminy K.. W odpowiedzi na nie organ stwierdził lakonicznie, że "na terenie gminy K. nie było placówki, która świadczyła usługi z zakresu podstawowej opieki zdrowotnej.

Mieszkańcy gminy K. korzystają wyłącznie z placówek świadczących usługi z zakresu podstawowej opieki zdrowotnej znajdujących się na terenie miasta K.. Pacjenci byłej przychodni zlokalizowanej przy ul. [...] począwszy od 2019 roku zostali objęci podstawową opieką zdrowotną przez Profilaktykę Medyczną z siedzibą w K. przy ul. [...]". Wyjaśnić w tym miejscu należy, że usługi medyczne to nie tylko POZ. Pojęcie to obejmuje dużo szerszy zakres (m. in. oddziały szpitalne, centra, poradnie specjalistyczne, pracownie, przychodnie, nocna opieka zdrowotna, sterylizacja, apteka, usługi poza NFZ). Odpowiedź organu w tym zakresie jest zatem niepełna i nie może zostać uznana za wystarczającą, w szczególności mając na uwadze treść pisma skarżącej z 15 lutego 2024 r. w którym stwierdziła, że jej zdaniem na terenie Gminy K. nie zapewniono usług medycznych. W okolicznościach niniejszej sprawy niezbędnym zatem stanie się wezwanie przez organ skarżącej do sprecyzowania wniosku w ww. zakresie z uwagi na przytoczone nieścisłości.

Konkludując tę część uzasadnienia Sąd stwierdził, że organ pozostawał w bezczynności na dzień wniesienia skargi, jak również na dzień orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie w zakresie udzielenia odpowiedzi na ww. pytania. Wobec tego, że wniosek nie został rozpatrzony w formie przewidzianej przez u.d.i.p. w ustawowym terminie, jak też nie został rozpatrzony przez organ do dnia orzekania, Sąd zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku z 30 listopada 2023 r. w zakresie pkt 5 w zakresie dotyczącym zakupu galanterii skórzanej, pościeli i koców oraz udostępnienia kopii faktur za zakup odzieży, galanterii skórzanej, pościeli i koców za okres 5 lat do dnia złożenia wniosku, pkt 8 w zakresie dotyczącym podmiotu kontrolującego wydatki C. i GBP w L. oraz kwestii szczegółowej kontroli wydatków C. i GBP w L. w zakresie celowości zakupów, zawieranych umów i potrzeby zatrudnienia prawnika, pkt 9, pkt 19 i pkt 29 w terminie 14 dni od dnia zwrotu organowi akt wraz z prawomocnym orzeczeniem (pkt 1 sentencji wyroku).

Końcowo odnosząc się do pytania nr 14 Sąd stwierdza, że nie stanowi ono informacji publicznej. Skarżąca oczekuje w odpowiedzi na pytanie: "Dlaczego biblioteka gminna, nie ma w swoich zbiorach książek najwybitniejszych pisarzy francuskich, np. W. Hugo, E. Zola, Stendhal, A. Dumas, M. Proust, rosyjskich, np. F. Dostojewski, M. Szołochow, A. Puszkin, M. Lermontow, noblistów, np. Gabriel Garcia Marquez, Chłopców z Placu Broni lub Mistrza i Małgorzaty?". Wyjaśnić zatem należy, że przedmiotem regulacji zawartej w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. są dane obiektywne, fakty, wydarzenia czy wiadomości. Informacją publiczną jest zatem każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacją publiczną są zatem wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym.

Walor informacji publicznej posiadają informacje, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów, jednakże oceny tej należy dokonywać każdorazowo na gruncie konkretnej sprawy. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. W konsekwencji powyższego informacją publiczną jest informacja o faktach. Tymczasem skarżąca oczekuje od organu odpowiedzi na pytanie dlaczego w bibliotece nie ma określonych pozycji książkowych. Takie żądanie, nie dość, że skierowane do niewłaściwego podmiotu, gdyż w tej sprawie właściwym byłby dyrektor GBP w L., nie jest przedmiotem informacji publicznej, bowiem u.d.i.p. swym zakresem nie obejmuje oceny i obowiązku wytłumaczenia się z określonych faktów.

W celu udzielenia odpowiedzi na tak postawione pytanie organ zmuszony byłby do wytworzenia informacji stanowiącej odpowiedź, a przepisy u.d.i.p. dotyczą wyłącznie prawa do zapoznania się z informacją posiadaną przez organ w istniejącej lub przetworzonej formie. Ustawa nie reguluje natomiast uprawnień do żądania informacji publicznej, która nie istnieje i którą organ miałby dopiero wytworzyć. Zakres pytania nr 14 pozwala stwierdzić, że żądana informacja nie jest informacją publiczną. Wprawdzie organ stwierdził, że nie jest w posiadaniu tych informacji i zasugerował zwrócenie się do GBP w L. – co już byłoby wystarczające w tym zakresie, jednak nawet gdyby zaniechał na nie odpowiedzi lub odpowiedział w zakresie niesatysfakcjonującym skarżącą, nie można mu byłoby w związku z tym skutecznie postawić zarzutu bezczynności w dostępie do informacji publicznej. Wobec powyższego skarga podlegała oddaleniu w tym zakresie (pkt 3 sentencji wyroku).

Sąd stwierdził jednocześnie, że bezczynność organu w zakresie udostępnienia żądanej informacji publicznej nie można przypisać charakteru rażącego naruszenia prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy bezczynność organu, choć ewidentna, związana była z błędną, bądź odmienną wykładnią przepisów u.d.i.p. oraz niepełnym odniesieniem się do niektórych zagadnień, co nie sposób uznać w ocenie Sądu za rażące naruszenie prawa. W sprawie nie zachodzi przypadek oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, czy też lekceważenia wniosku skarżącej i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Organ nie zignorował bowiem wniosku skarżącej i był przekonany, że rozpoznaje wniosek zgodnie z obowiązującym prawem i podejmuje działania (powiadomienie o przedłużeniu terminu rozpoznania sprawy, udzielenie odpowiedzi w wyznaczonym przez siebie terminie) przewidziane przepisami u.d.i.p. W postępowaniu organu nie można zatem dopatrzeć się złej woli, czy też próby negatywnego załatwienia wniosku strony.

Działanie organu nie zmierzało do celowego pozbawienia wnioskodawczyni konstytucyjnego prawa dostępu do informacji. Dlatego nie sposób uznać, że w sprawie wystąpiła bezczynność o charakterze rażąco naruszającym prawo. W związku z tym na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdzono, że bezczynność Wójta Gminy K. miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa (pkt 2 sentencji wyroku).

O zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącej Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt 4 sentencji wyroku). Zasądzona kwota obejmuje zwrot uiszczonego przez skarżącą wpisu od skargi w wysokości 100 zł.