Uzasadnienie
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga Fundacji [...] z siedzibą w K. (nadana w placówce pocztowej 1 lipca 2022 r., doręczona organowi 6 lipca 2022 r.) na bezczynność Burmistrz Białej Rawskiej w sprawie udostępnienia informacji publicznej.
Strona skarżąca, wskazując na naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm., dalej jako: "u.d.i.p."), wniosła o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku z dnia 16 lutego 2022 r., o udostępnienie informacji publicznej i zasądzenie na rzecz strony skarżącej od organu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że jest fundacją, której jednym z głównych celów statutowych jest pomoc przedsiębiorcom oraz osobom ubiegającym się o taki status. W tym celu strona skarżąca m.in. buduje bazę danych mającą służyć analizie dotychczasowych rozwiązań związanych z pomocą tymże podmiotom. Jeden z projektów fundacji obejmuje m.in. badanie wpływu epidemii Covid-19 na trudności związane z zakładaniem działalności gospodarczej. Wobec tego Fundacja skierowała do organu wniosek o udzielenie następujących informacji:
- 1. Czy organ oferował szczególne formy udzielania pomocy przedsiębiorcom prowadzącym działalność na podległym organowi terenie? Jeśli tak to jakie formy pomocy były oferowane?
- 2. Ile wniosków o udzielenie takiej pomocy wpłynęło w roku 2020 oraz 2021?
- 3. W jakiej wysokości organ zabezpieczył budżet na podobne działania w 2022 roku?
Wniosek został złożony drogą elektroniczną na adres: [...]@[...].pl, wskazane zarówno na stronie internetowej, jak i w Biuletynie Informacji Publicznej organu. Fundacja wyjaśniła, w jakim celu chce pozyskać ww. dane, wskazała na jedną z możliwych dróg ich udostępnienia, a także podała dane ją identyfikujące.
Wskazując na treść art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p. strona argumentowała, że nie została powiadomiona w ustawowo określonym terminie zarówno o powodach opóźnienia, terminie, w jakim organ udostępni informacje, jak również o ewentualnych kosztach związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku.
Nie budzi wątpliwości strony skarżącej, że wnioskiem pisemnym w myśl u.d.i.p. jest przesłanie zapytania pocztą elektroniczną (e-mail) i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny. Do obowiązków bowiem organu należy taka konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu, aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań. Jednocześnie skutki błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (np. poczty elektronicznej, systemu ePUAP) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów.
W konkluzji skarżąca Fundacja wskazała, że nieodebranie czy też nieodczytanie przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku, nie może obciążać wnioskodawcy. Wydruk z poczty elektronicznej nadawcy stanowi dostateczny dowód, że wiadomość zawierająca wniosek została wysłana.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Białej Rawskiej woli wniósł o oddalenie skargi w całości.
W uzasadnieniu organ podniósł, że analizując treść wydruku z poczty mail załączonego do skargi można stwierdzić niewątpliwie, że zakres informacji żądanych przez Skarżącego obejmował zarówno dane, które powinny były znaleźć (i znalazły się) w BIP (odnośnie do pytania nr 1), jak również takie informacje, których pozyskanie co do zasady mogło odbyć się wyłącznie na wniosek (pytania nr 2 i 3). Skarżący dopytywał bowiem o przyjęte przez Gminę formy pomocy dla przedsiębiorców prowadzących działalność na terenie gminy w związku z epidemią COVID-19. Pomoc dla przedsiębiorców związana z epidemią COVID-19 mogła być udzielana przez samorządy co do zasady na podstawie ustaw szczególnych uchwalanych począwszy od marca 2020 r. (np. art. 15jd, art. 15p, art. 15q, art. 15zzzf, art. 15zzzg, art. 31zzca ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.) i wiązała się z wydaniem aktów normatywnych (wykonawczych) o charakterze powszechnie obowiązującym.
Rodziło to co do zasady konieczność promulgacji takich aktów w urzędowym publikatorze (Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego). Tego rodzaju informacja nie dość, że jest publikowana w urzędowym publikatorze, to dodatkowo jest zamieszczana w BIP (https://bip.bialarawska.pl/wiadomosci/24/uchwaly rady), a sam przebieg sesji jest transmitowany, zaś nagrania z sesji są dostępne na stronach internetowych Gminy. Także zarządzenia Burmistrza Białej Rawskiej są publikowane bez zbędnej zwłoki na stronie BIP (https://bip.bialarawska.pl/wiadomosci/21/zarzadzenia). Z uwagi na powyższe nie można zasadnie twierdzić, że informacja o przyjętych przez właściwy organ zasadach udzielania pomocy przedsiębiorcom w związku z epidemią COVID-19 oraz formach tej pomocy jest informacją udzielaną w trybie wnioskowym.
Z kolei fakt, że właściwe organy Gminy nie przyjęły aktów pozwalających na udzielanie pomocy przedsiębiorcom narzuca odpowiedzi na pytania nr 2 i 3 zawarte we wniosku o udzielenie informacji publicznej, co czyni te pytania bezprzedmiotowymi.
Niezależnie od wskazanych wyżej okoliczności Burmistrz Białej Rawskiej wskazał, że badanie skrzynki mailowej Urzędu Miasta i Gminy w Białej Rawskiej nie potwierdziło wpływu wniosku z dnia 16 lutego 2022 r. na tę skrzynkę. Zarówno w folderze "skrzynka odbiorcza", jak i w folderze "elementy usunięte" nie został odnaleziony e-mail pochodzący od Skarżącej. Folder "wiadomości-śmieci" jest na bieżąco kontrolowany przez pracowników i żaden z pracowników odpowiedzialnych za obsługę skrzynki pocztowej nie zarejestrował wpływu przedmiotowego wniosku, jednak z uwagi na upływ czasu i możliwości techniczno - informatyczne odtworzenia skrzynki "wiadomości-śmieci" nie można udowodnić tego, czy informacja pochodząca od Skarżącej wpłynęła do "wiadomości-śmieci". Bez względu na przyczyny powyższego stanu rzeczy Burmistrz Białej Rawskiej do dnia wpływu (6 lipca 2022 r.) do Urzędu Miasta i Gminy w Białej Rawskiej skargi z dnia 29 czerwca 2022 r. nie posiadał wiedzy odnoszącej się do wniosku o udzielenie informacji publicznej żądanej przez Fundację. Nie sposób zatem przyjąć, że tutejszy organ pozostawał w bezczynności, skoro z przyczyn obiektywnych nie posiadał wiedzy o złożonym wniosku.
Pismem z dnia 16 sierpnia 2022 r. strona skarżąca przyznała że otrzymała żądaną informację publiczną oraz zmodyfikowała żądanie, wnosząc o:
- 1) umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosków o udostępnienie informacji publicznej;
- 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności;
- 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zdaniem strony skarżącej udzielenie przez organ odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej po wpłynięciu skargi na bezczynność (i na jej skutek - co zostało przyznane przez organ) stanowi w istocie jej uwzględnienie w myśl art. 54 § 3 p.p.s.a. Wobec tego strona podtrzymała również żądanie dotyczące zwrotu kosztów postępowania.
Ponadto strona zwróciła uwagę, że pochodząca od organu korespondencja stanowi w istocie odmowę udostępnienia informacji publicznej, która powinna być wydana w formie decyzji. Brak wydania takiego orzeczenia do dnia dzisiejszego w ocenie skarżącego również przemawia za uznaniem dopuszczenia się bezczynności przez organ.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Na wstępie należy wyjaśnić, że rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów możliwe było na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), gdyż przedmiotem skargi jest bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Dodać przy tym należy, że w przypadku skargi na bezczynność organu administracji skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym nie zostało uzależnione od stosownego wniosku strony w tym zakresie.
W dalszej kolejności należy wskazać, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a (art.3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).
Powyższe determinuje zakres kontroli Sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W myśl bowiem art. 149 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) lub stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3).
Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
Przystępując do merytorycznych rozważań wskazać należy, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności.
W przypadku spraw dotyczących dostępu do informacji publicznej organ administracji pozostaje w bezczynności wówczas, gdy nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej stosownie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie odmówił udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., nie umorzył postępowania w myśl art. 14 ust. 2 u.d.i.p. bądź też nie odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. dostęp do dokumentów, zarówno tych bezpośrednio wytworzonych przez organ, tych których organ używa przy realizacji zadań przewidzianych prawem, jak i tych, które tylko w części dotyczą organu, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu decyduje jej treść i charakter.
Skarga w sprawie niniejszej zarzuca bezczynność organu – Burmistrzowi Białej Rawskiej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, o którą pismem z 16 lutego 2022 r. (przesłanym organowi drogą elektroniczną) wnioskowała strona skarżąca. Strona skarżąca w piśmie z dnia 16 lutego 2022 r. wystąpiła o udostępnienie informacji publicznej w postaci udzielenia odpowiedzi na pytania:
- 1. Czy organ oferował szczególne formy udzielania pomocy przedsiębiorcom prowadzącym działalność na podległym organowi terenie? Jeśli tak to jakie formy pomocy były oferowane?
- 2. Ile wniosków o udzielenie takiej pomocy wpłynęło w roku 2020 oraz 2021?
- 3. W jakiej wysokości organ zabezpieczył budżet na podobne działania w 2022 roku?
Strona skarżąca wniosła o udostępnienie powyższej informacji w postaci elektronicznej na podany we wniosku adres poczty mailowej.
W sprawie nie budzi wątpliwości, że Burmistrz Białej Rawskiej jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art.4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., który wskazuje, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Nie jest również przedmiotem sporu okoliczność, że dane związane z udzieleniem pomocy przedsiębiorcą w związku z epidemią Covid-19 przez organ administracji są informacją publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p.
Reasumując, wniesione przez stronę skarżącą żądanie stanowiło bezspornie wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a co do zasady organ miał obowiązek jej udostępnienia.
W sprawie zasadniczą okolicznością jest fakt, że do dnia otrzymania przez organ skargi Fundacji (tj. do dnia 6 lipca 2022 r.), organ nie udzielił wnioskowanej informacji publicznej. Dopiero pismem z dnia 11 lipca 2022 r. organ udzielił stronie skarżącej odpowiedzi, że Gmina Biała Rawska nie oferowała szczególnych form udzielania pomocy przedsiębiorcom prowadzącym działalność na terenie gminy w związku z tym nie wpłynęły takie wnioski i nie zostały zabezpieczone w budżecie gminy środki finansowe na ten cel.
Ustalenie powyższe ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Wniosek strony skarżącej z dnia 16 lutego 2022 r. został załatwiony pismem z dnia 11 lipca 2022 r., zatem już po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego (co miało miejsce 1 lipca 2022 r. – data nadania skargi do organu) i po upływie czternastodniowego przewidzianego przez ustawodawcę terminu (art. 13 u.d.i.p.). Ustalenie powyższe uprawnia do przyjęcia, że na dzień złożenia skargi organ pozostawał w bezczynności. Tenże stan bezczynności organu ustał jednak poprzez wystosowanie do wnioskodawcy powiadomienia z dnia 11 lipca 2022 r.
Przypomnienia w tym miejscu wymaga, że zgodnie z art. 13 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1); jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Powyższe terminy dotyczą każdej formy załatwienia wniosku - a zatem nie tylko czynności udostępnienia informacji publicznej lub wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia, ale również czynności powiadomienia wnioskodawcy, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej (z wyjaśnieniem przyczyn takiej kwalifikacji), bądź powiadomienia, że organ nie posiada informacji publicznej lub obowiązuje inny tryb dostępu.
Innymi słowy, dla ustalenia, że w sprawie nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej, której adresat wniosku nie posiada, jest on obowiązany wypowiedzieć się w tym przedmiocie. W takim przypadku pismo informujące stanowi odpowiedź na wniosek, co uwalnia adresata wniosku (organ) od zarzutu bezczynności.
Wskazane okoliczności skutkują uznaniem, że skarga na bezczynność w zakresie zobowiązania organu do udostępnienia informacji publicznej, jest bezprzedmiotowa. Z tego powodu postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania do udostępnienia informacji publicznej stało się bezprzedmiotowe, co uprawnia do umorzenia postępowania w tym zakresie. Rozstrzygnięcie w tym zakresie jest zgodne z wnioskiem strony skarżącej zawartym w piśmie z 16 sierpnia 2022 r.
Przystępując do oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażący, podjąć należy próbę zdefiniowania pojęcia "rażącego naruszenia prawa". Zdaniem składu orzekającego, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, iż naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.
Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni przywołane poglądy, czyniąc je własnym stanowiskiem w sprawie (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn. II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 r., sygn. II SAB/Sz 34/13).
Ocena, czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, powinna być dokonana w kontekście regulacji art. 13 u.d.i.p., który zobowiązuje organ do udostępniania informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Podkreślić należy, że w pierwszej kolejności organ ma obowiązek udzielić informacji publicznej bez zbędnej zwłoki, czyli bez niepotrzebnego opóźnienia. Po drugie, udostępnienie informacji publicznej nie powinno trwać dłużej niż 14 dni.
Na gruncie niniejszej sprawy, przypomnieć należy, że strona skarżąca wniosek o udostępnienie informacji publicznej skierowała do organu 16 lutego 2022 r. Pismem z 11 lipca 2022 r. organ udzielił odpowiedzi na wniosek. Z zestawienia dat wynika, że wniosek strony skarżącej oczekiwał pół roku na załatwienie.
Z wyjaśnień organu – jak wskazano – wynika, że zwłoka nie była zamierzonym działaniem organu, a wynikiem być może omyłkowego zakwalifikowania wniosku przesłanego drogą wiadomości mailowej do folderu "wiadomości-śmieci", jednak z uwagi na upływ czasu i możliwości techniczno - informatyczne odtworzenia skrzynki "wiadomości-śmieci" nie można udowodnić tego, czy informacja pochodząca od Skarżącego wpłynęła do "wiadomości-śmieci" stąd – w ocenie Sądu – bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa. Termin udostępnienia informacji publicznej został przez organ przekroczony, jednak Sąd dał wiarę wyjaśnieniom organu, że działanie to nie było zamierzone.
Konkludując, Sąd na mocy art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa (punkt pierwszy sentencji wyroku). W punkcie drugim sentencji wyroku umorzył postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku strony o udostępnienie informacji publicznej na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
O zwrocie kosztów Sąd postanowił w punkcie trzecim sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 597 zł złożyło się wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w osobie adwokata (480 zł) ustalone z uwzględnieniem treści § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.), uiszczony przez stronę skarżącą wpis od skargi (100 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).
dc