Uzasadnienie
W skardze do Sądu z [...] grudnia 2017 r. Fundacja [...] z siedzibą w L. (dalej także: Fundacja) zarzuciła Prezydentowi Miasta (dalej także: Prezydent) bezczynność w zakresie rozpatrzenia wniosku z [...] października 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej. Fundacja opisała przebieg postępowania w sprawie i podkreśliła, że do chwili wniesienia skargi nie uzyskała od Prezydenta informacji żądanych w punkcie 1 i 2 tego wniosku.
W oparciu o te zarzuty strona wniosła o:
- 1. zobowiązanie organu do rozpoznania powyższego wniosku,
- 2. zasądzenia na jej rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania,
- 3. stwierdzenie przewlekłego prowadzenia sprawy i rażącego naruszenia prawa,
- 4. doręczenie postanowienia o prawomocności orzeczenia, na podstawie art. 169 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.),
- 5. rozpatrzenie skargi w ciągu 30 dni od otrzymania akt sprawy.
W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał, że wbrew zarzutom skargi, odpowiadając na prośbę zawartą we wniosku Fundacji z [...] października 2017 r. udzielono odpowiedzi pismem z [...] listopada 2017 r. w takim zakresie, w jakim żądanie wynikało z tego wniosku w sposób nie budzący wątpliwości. W pozostałym zakresie organ nie był obowiązany udzielić stronie wnioskowanych informacji. Jednocześnie organ wyjaśnił, że wprawdzie Fundacja sprecyzowała swoje stanowisko w piśmie z [...] listopada 2017 r., złożonym po doręczeniu jej drogą elektroniczną ww. pisma organu z tej samej daty. Pismo to nie może być jednak traktowane jako uzupełnienie pierwotnego wniosku o udzielenie informacji publicznej, gdyż stanowiło ono odrębny wniosek. Świadczy o tym znacznie rozszerzony zakres żądania udostępnienia informacji publicznej, w stosunku do wniosku z [...] października 2017 r.
Odnosząc się – z ostrożności procesowej – do wniosku z [...] listopada 2017 r., Prezydent podniósł, że uwagi na to, iż wniosek ten dotyczył udostępnienia informacji przetworzonej, organ wezwał stronę do wykazania szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji publicznej przetworzonej oraz do uzupełnienia wymienionych w wezwaniu braków formalnych. Fundacja otrzymała to wezwanie w dniu [...] listopada 2017 r., a zatem odpowiedź na to wezwanie, jaką strona nadesłała organowi w piśmie z [...] grudnia 2017 r. została udzielona po upływie zakreślonego przez organ terminu, co obligowało organ do pozostawienia tego pisma bez rozpoznania.
Na rozprawie przed Sądem w dniu [...] marca 2018 r. prezes zarządu Fundacji popierając skargę oświadczył, że dla strony skarżącej satysfakcjonująca była odpowiedź udzielona przez organ na pytania pkt 3 i 4 wniosku z [...] października 2017 r. Z uwagi na lakoniczną odpowiedź w zakresie pkt 1 i 2 tego wniosku Fundacja skonkretyzowała w piśmie z [...] listopada 2017 r., w jakim zakresie oczekuje udzielenia tej informacji. Pismo to nie stanowiło nowego wniosku, lecz kontynuację wniosku pierwotnego. Jednocześnie prezes zarządu Fundacji oświadczył, że cofa skargę w zakresie punktu 3. dotyczącego stwierdzenia przewlekłego prowadzenia sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). Kontrola ta – w myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. – obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego przepisu. Stosownie zaś do art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 (albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a):
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).
W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
Jakkolwiek przepisy p.p.s.a. nie określają, na czym polega stan bezczynności, to w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie zgodnie przyjmuje się, że ze stanem tym mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109).
W niniejszej sprawie skarżąca Fundacja zarzuciła organowi bezczynność w zakresie niezałatwienia jej wniosku z [...] października 2017 r., złożonego za pośrednictwem poczty elektronicznej. We wniosku tym skarżąca zwróciła się o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie odpowiedzi na pytania:
"1. Czy Biuro Nadzoru Właścicielskiego prowadzi bank danych spółek prawa handlowego oraz fundacji z udziałem Miasta L.? Jeśli tak, to w jakiej formie, jakie dane gromadzone są w banku danych?;
- 2. Jakie analizy, informacje i raporty dotyczących spółek prawa handlowego oraz fundacji z udziałem Miasta L., realizowało Biuro?;
- 3. Czy Biuro sporządziło informacje o stanie mienia komunalnego i Skarbu Państwa, będącego we władaniu spółek prawa handlowego oraz fundacji z udziałem Miasta L.?;
- 4. Czy, a jeśli tak, to w jakiej formie Biuro rejestruje dokumentację uchwał organów spółek i fundacji?"
Fundacja zakreśliła jednocześnie, że jeśli nie wskazano inaczej, zapytanie dotyczy informacji z bieżącego roku – 2017.
W sprawie jest niekwestionowane, że Prezydent Miasta – stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm., dalej: u.d.i.p.) – jest obowiązany do udostępnienia informacji publicznej.
W takim przypadku, co do zasady, przyjmuje się, że żądane przez skarżącą Fundację informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów powołanej ustawy. Fundacja domagała się bowiem informacji dotyczących w istocie szeroko rozumianego nadzoru sprawowanego przez Gminę L. nad mieniem gminnym, a tym samym informacji określonej w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f, pkt 3 lit. f oraz pkt 5 lit. c u.d.i.p.
W pierwszej kolejności wymaga podkreślenia, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest jedynie bezczynność organu polegająca na nieudostępnieniu informacji publicznej żądanej w pkt 1 i 2 wniosku z [...] października 2017 r.
W rozpoznawanej sprawie jest niekwestionowane, że odpowiadając na omawiany wniosek – w zakresie punktu 1 i 2 – organ w piśmie z [...] listopada 2017 r. stwierdził:
"Ad 1) Urząd Miasta L. posiada informacje i dokumenty w zakresie spółek, których jest wspólnikiem bądź akcjonariuszem w związku z wykonywaniem funkcji właścicielskiej, które znajdują swoje uzasadnienie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa oraz właściwych regulaminach i aktach wewnętrznych. Dokumenty występują zarówno w wersji papierowej, jak i elektronicznej ? w zależności od rodzaju materiałów, bądź formy, w której wpłynęły do Urzędu. Pojęcie banku danych spółek nie stanowi wyodrębnionego systemu informatycznego bądź tradycyjnego będącego w pełni zmaterializowanym i skatalogowanym systemem, lecz jest traktowany jako ogół informacji i dokumentów znajdujących się w posiadaniu Urzędu Miasta L. w zakresie zagadnienia spółek prawa handlowego z zaangażowaniem Gminy L.. Spis spółek z zaangażowaniem kapitałowym Gminy L. wraz z podstawowymi informacjami o spółkach i danych kontaktowych znajduje się na stronie: [...] w zakładce: <>Spółki>> (link bezpośredni: [...].
Ad 2) Urząd Miasta L. nie posiada jednolitego skatalogowanego spisu analiz, informacji i raportów dotyczących spółek prawa handlowego oraz fundacji z udziałem Gminy L. realizowanych przez Biuro Nadzoru Właścicielskiego. Biuro realizuje sprawy wynikające z zakresu czynności ustanowionego zarządzeniem Prezydenta Miasta nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. (z późn. zm.) w sprawie nadania Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miasta L.. Ponadto, zadania wykonywane przez Biuro Nadzoru Właścicielskiego wynikają z tzw. zasad nadzoru właścicielskiego oraz aktów prawa powszechnie obowiązującego takich jak kodeks spółek handlowych, ustawa o gospodarce komunalnej, ustawa o samorządzie gminnym itd." (k. 7 akt sąd.).
Po otrzymaniu tego pisma, doręczonego drogą elektroniczną, strona skarżąca pismem z [...] listopada 2017 r. (także przesłanym pocztą elektroniczną) zwróciła się do organu o sprecyzowanie oraz uzupełnienie – w terminie 7 dni – odpowiedzi udzielonej jej na wniosek z [...] października 2017 r. Fundacja wskazała, że "odpowiedź na pytanie <> - <> jest w tym zakresie nieprecyzyjna. Proszę o uściślenie odpowiedzi poprzez wskazanie jakie dokładnie informacje i dokumenty, które znajdują swoje uzasadnienie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa oraz właściwych regulaminach i aktach wewnętrznych posiada Biuro. Dla ułatwienia proszę o informację za 2016 i 2017 rok. Odpowiedź na pytanie <> - <> nie stanowi odpowiedzi na zadane pytanie. Proszę o udzielenie odpowiedzi na zadane pytanie. Dla ułatwienia proszę o informację za 2016 i 2017 rok". (k. 9 akt sąd.).
W odpowiedzi, Prezydent w piśmie z [...] listopada 2017 r., znak: [...], poinformował stronę, że w jego ocenie "przedmiotowy wniosek [z [...] listopada 2017 r.], ze względu na swój przedmiot i zakres czasowy, został zakwalifikowany przez organ, jak odrębny – nowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wobec którego udostępnienie informacji następuje w sposób o którym mowa w art. 10-11, 13-14 ust. 1 ustawy z 6 września 2017 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764), nie zaś jako <>". Jednocześnie organ, wskazując, iż działa w oparciu o art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 1 k.p.a., wezwał stronę skarżącą do usunięcia - w terminie siedmiu dni – braków formalnych pisma z [...] listopada 2017 r.:
"1) poprzez złożenie wniosku (podania), uzupełnionego o wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanych informacji;
- 2) wniosek, o którym mowa w pkt 1 powinien być opatrzony własnoręcznym podpisem wnioskodawcy lub kwalifikowanym podpisem elektronicznym oraz powinien zawierać adres wnoszącego podanie;
- 3) poprzez wykazanie dokumentem umocowania Pana do działania w imieniu Fundacji [...]".
W piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r. skarżąca Fundacja wskazała: "W odpowiedzi na wezwanie [...] proszę o wskazanie jakiego dokumentu oczekuje Pan na potwierdzenie umocowania mnie do działania w imieniu Fundacji [...]. Moim zdaniem wystarczający jest wskazywany już poprzednio odpis z KRS, jednak jak wynika z poprzedniej korespondencji, nie jest to zdaniem organu wystarczające potwierdzenie dla mojego umocowania do działania w imieniu fundacji. Proszę o wskazanie jakiego dokładnie dokumentu wymaga organ oraz z jakiego przepisu prawa wywodzi konieczność jego przedłożenia (co wynika wprost z art. 7 Konstytucji RP). Podpisem elektronicznym w formie profilu zaufanego uzupełniam brak podpisu". Ponadto Fundacja wskazała okoliczności, które – w jej ocenie – świadczą o szczególnie istotnym interesie publicznym, uzasadniającym udostępnienie jej żądanej informacji (k. 14 akt sąd.).
Z akt sprawy wynika również, że pismem z dnia [...] grudnia 2017 r., znak: [...], organ zawiadomił stronę skarżącą, że w związku z nieusunięciem w zakreślonym terminie braków formalnych wniosku z [...] listopada 2017 r., określonych w piśmie z [...] listopada 2017 r., wniosek ten został pozostawiony bez rozpoznania (k. 16 akt sąd.).
Mając na uwadze powyższe, za niezasadne uznać należy stanowisko organu, jakoby pismo Fundacji z [...] listopada 2017 r. stanowiło nowy wniosek, odrębny od pierwotnego wniosku z [...] października 2017 r. Z uwagi bowiem na treść pisma z [...] listopada 2017 r. nie budzi wątpliwości Sądu, że w piśmie tym Fundacja jedynie doprecyzowała i uszczegółowiła pytania zawarte w punkcie 1 i 2 "starego" wniosku. Fundacja wskazała bowiem wyraźnie, że pismo to ma na celu jedynie "uściślenie odpowiedzi" udzielonej w piśmie organu z [...] listopada 2017 r. Stanowisko to jest uzasadnione tym bardziej, że jak wyjaśniła w toku postępowania sądowego Fundacja, jedynie wskutek omyłki pisarskiej wskazano w piśmie z [...] listopada 2017 r., że strona domaga się informacji również dotyczących 2016 r.
Z tych względów nie było zatem podstaw do wzywania prezesa zarządu Fundacji do podpisania przez niego pisma z [...] listopada 2017 r. oraz do wskazania "adresu wnoszącego podanie". Ponadto, co oczywiste, adres siedziby strony skarżącej, ujawniony był w Krajowym Rejestrze Sądowym i ten adres należało oznaczyć jako "adres wnoszącego podanie".
Oczywiste jest zarazem, że skoro organ uznał, iż Fundacja nie wykazała szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanych informacji, to jego obowiązkiem było wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanych informacji, na podstawie art. 16 u.d.i.p. W doktrynie oraz w orzecznictwie wskazuje się, że w sytuacji niewykazania interesu publicznego w danej sprawie, organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej przetworzonej powinien wydać decyzję odmawiającą udzielenia żądanej informacji z takim właśnie uzasadnieniem. To oznacza, że w sytuacji, gdy wnioskodawca, ustosunkowując się do wezwania, nie wykaże istnienia interesu publicznego, organ zobowiązany powinien wydać decyzję administracyjną odmawiającą udzielenia żądanej informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., a nie pozostawić wniosek o udzielenie informacji publicznej bez rozpoznania (por. wyroki NSA z 9 sierpnia 2011 r., I OSK 977/11, z 27 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1985/12, z 4 września 2014 r., sygn. akt I OSK 2932/13, z 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 143/14 oraz z 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1057/14; J. Drachal, Zagadnienia sądowej ochrony prawa do informacji, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2010, z. 5-6, s. 100 i n., SIP Lex, teza 1).
Niewątpliwie również organ nie miał podstaw do żądania wykazania, że prezes zarządu Fundacji K. J. może reprezentować stronę skarżącą, skoro organ nie kwestionował jego uprawnień w tym zakresie, udzielając pismem z [...] listopada 2017 r. odpowiedzi na wniosek strony z [...] października 2017 r. w zakresie punktu 3 i 4. Nie budzi przy tym wątpliwości, że z uwagi na korespondencję prowadzoną przez Fundację z organem, informacja na ten temat była znana organowi z urzędu, tym bardziej, że była ona powszechnie dostępna na stronach rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społ. i zawodowych, fundacji, ZOZ Krajowego Rejestru Sądowego (https://ekrs.ms.gov.pl/web/wyszukiwarka-krs/strona-glowna).
W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do załatwienia opisanego wyżej wniosku Fundacji z dnia [...] października 2017 r., doprecyzowanego pismem z dnia [...] listopada 2017 r., w zakresie punktu 1 i 2 tego wniosku. Mając na uwadze, że stosownie do treści art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, obowiązkiem organu będzie wydanie w sprawie stosownego rozstrzygnięcia bądź udzielenie wnioskowanej informacji publicznej w terminie 14 dni, liczonym – w myśl art. 286 § 2 p.p.s.a. - od daty doręczenia organowi akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku.
Jednocześnie Sąd – na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. – stwierdził, że bezczynność organu w niniejszej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę okoliczność Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym fakt, iż zachowanie organu nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na niego z mocy ustawy.
Mając na uwadze, że prezes zarządu Fundacji na rozprawie sądowej oświadczył, że cofa skargę w zakresie punktu 3. dotyczącego stwierdzenia przewlekłego prowadzenia sprawy, Sąd umorzył postępowanie w tym zakresie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej w sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie, że cofnięcie skargi w tym zakresie zmierza do obejścia prawa w rozumieniu art. 60 p.p.s.a.
Wskazać także należy, że zawarty w skardze wniosek o doręczenie postanowienia o prawomocności orzeczenia, zgodnie z art. 169 § 1 p.p.s.a, nie mógł odnieść skutku zamierzonego przez stronę skarżącą. W myśl bowiem art. 168 § 1 p.p.s.a. orzeczenie sądu staje się prawomocne, jeżeli nie przysługuje co do niego środek odwoławczy. Wyrok wydany w niniejszej sprawie nie jest prawomocny, a zatem opisany wniosek jest przedwczesny.
Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.
Z tych względów Sąd orzekł, jak sentencji wyroku.