Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lubliniez 23 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SAB/Lu 100/23

Uzasadnienie

W dniu 2 czerwca 2023r., D. W. (dalej jako: "skarżąca", "strona"), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, za pośrednictwem Wójta Gminy Garbów, złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy Garbów w przedmiocie zmiany zagospodarowania terenu. Strona zażądała: stwierdzenia przewlekłości prowadzenia postępowania o znaku organu 6724.35.2020 przez Wójta Gminy Garbów i niezałatwienia sprawy w terminie; stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie Wójta Gminy Garbów do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; wymierzenie Wójtowi Gminy Garbów grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej zgodnie z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."; przyznanie od Wójta Gminy Garbów na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty grzywny określonej zgodnie z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a; dopuszczenie i przeprowadzenie na okoliczności wskazane w skardze dowodów wskazanych w uzasadnieniu skargi; zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona przedstawiła sekwencję czynności podejmowanych w sprawie, załączając do skargi jako dowód pisma oraz rozstrzygnięcia wydawane w toku postępowania.

Strona wskazała, że w związku z faktem prowadzenia działalności gospodarczej o charakterze uciążliwym w budynku wzniesionym w charakterze gospodarczo-rolniczym przez sąsiadów skarżącej – J. i B. K., na terenie obejmującym działkę [...] w miejscowości B., gm. G. wbrew postanowieniom Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego (dalej jako "MPZP)", w dniu 10 sierpnia 2020 r. skierowała wniosek do Wójta Gminy Garbów (dalej również jako "organ") w zakresie kontroli zgodności zabudowy na nieruchomości z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Pełnomocnik strony złożył w dniu 23 września 2020 r. ponowny wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego na podstawie art. 59 ust.3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (DZ.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.).

Wójt Gminy dwukrotnie odmawiał wszczęcia postępowania, powołując się na brak kompetencji w zakresie kontroli zgodności zabudowy na nieruchomości z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego, wydając w tej sprawie postanowienie z dnia 21 sierpnia 2020 r. oraz postanowienie z dnia 5 października 2020 r., które zostało później uchylone i przekazane do ponownego rozpoznania zgodnie z postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej SKO) w Lublinie z dnia 14 grudnia 2020 r.

Następnie po ponownym wszczęciu postępowania zgodnie z zawiadomieniem z dnia 21 stycznia 2021 r. w sprawie wykorzystania gruntu niezgodnego z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Garbów, zawiadomieniem z dnia 25 stycznia 2021 r. Wójt Gminy przedłużył termin rozpoznania sprawy do 31 maja 2021 r.

W piśmie z dnia 5 stycznia 2021 r. i 12 maja 2021 r. strona złożyła wniosek o przeprowadzenie zawnioskowanych dowodów.

Wezwaniem z dnia 17 lutego 2021 r. Wójt Gminy wezwał pełnomocnika skarżącej do przedstawienia oświadczeń osób znajdujących się na zdjęciach załączonych do raportu, że wyrażają zgodę na wykorzystanie ich wizerunku pod rygorem odmowy przyjęcia dowodu.

Wójt Gminy oddalił następujące wnioski"

1. - postanowieniem z dnia 26 lutego 2021 r. Wójt Gminy oddalił wniosek o przesłuchanie świadka S. W.,
2. - postanowieniem z dnia 18 marca 2021 r. wniosek o ustalenie osób korzystających z usług J. K. i przeprowadzenie dowodu z ich przesłuchania,
3. - postanowieniem z dnia 10 maja 2021 r., wniosek o dołączenie do akt sprawy prowadzonej przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. w przedmiocie budynku znajdującego się na przedmiotowej działce,
4. - postanowieniem z dnia 11 maja 2021 r. wniosek dowodowy o dołączenie do akt sprawy prowadzonej przez Okręgowy Inspektorat Pracy w przedmiocie budynku znajdującego się na przedmiotowej działce,
5. - postanowieniem z dnia 2 czerwca 2021 r. wniosek o przeprowadzenie badania hałasu emitowanego w ramach działalności gospodarczej J. K.,
6. - postanowieniem z dnia 7 czerwca 2021 r. wniosek o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka J. C.,
7. - postanowieniem z dnia 5 września 2021 r. o przyjęciu w poczet materiału dowodowego badań hałasu wykonanych przez akredytowane przedsiębiorstwo E. przeprowadzonych na zlecenie i koszt skarżącej.

Skarżąca wskazała, że pierwsze oględziny nieruchomości (działki nr [...]) odbyły się dopiero w dniu 12 marca 2021 r. zgodnie z zawiadomieniem o przeprowadzeniu oględzin z dnia 3 marca 2021 r. (prawie 3 miesiące po wszczęciu postępowania i ponad 9 miesięcy od dnia zawiadomienia o nieprawidłowościach). Wnioskiem o udzielenie pomocy prawnej z dnia 22 marca 2021 r. Wójt Gminy zwrócił się do Prezydenta Miasta Lublin o udzielenie pomocy prawnej i przesłuchanie w charakterze świadka licencjonowanego detektywa –T. C., którego raporty przesyłane były do Wójta wraz z wnioskiem o ich dołączenie do materiału dowodowego.

Wezwaniem z dnia 22 marca 2021 r. Wójt Gminy wezwał J. K. do złożenia pisemnych wyjaśnień w zakresie sposobu wykorzystania budynku oraz pozostałej powierzchni działki [...] w B., gm. G. Następnie Wójt Gminy wezwał (22 marca 2021 r.) na dzień 7 kwietnia 2021 r. na przesłuchanie w charakterze świadka M. K. Zawiadomieniem z 1 kwietnia 2021 r. odwołano termin przesłuchania ww. świadka ze względu na pogarszającą się sytuację epidemiczną.

W dniu 19 kwietnia 2021 r. wezwano ponownie M. K. na przesłuchanie w charakterze świadka w dniu 5 maja 2021 r.

Pismem z dnia 10 maja 2021 r. skierowanym do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego, Wójt Gminy zwrócił się z prośbą o udzielenie informacji o stanie spraw prowadzonych ówcześnie przez organy nadzoru budowlanego w zakresie wzniesionego budynku oraz utwardzonego gruntu na przedmiotowej działce.

Skarżąca zwróciła uwagę, że ustalenie jakie postępowania toczyły czy też toczą się wobec działki sąsiadującej nie wstrzymuje postępowania w zakresie gromadzenia materiału dowodowego.

Następnie zawiadomieniem z dnia 28 czerwca 2021 r. Wójt Gminy przedłużył termin zakończenia postępowania do dnia 12 sierpnia 2021 r. z uwagi na fakt wyznaczenia przesłuchania w charakterze świadka T. C. - licencjonowanego detektywa przez Prezydenta Miasta Lublin na dzień 30 czerwca 2021 r. Zawiadomieniem z dnia 19 lipca 2021 r. Wójt Gminy poinformował skarżącą o zakończeniu postępowania administracyjnego i możliwością zapoznania się z aktami sprawy.

W dniu 11 sierpnia 2021 r. Wójt Gminy Garbów wydał decyzję odmawiającą nakazania przywrócenia poprzedniego zagospodarowania terenu oraz umarzył postępowanie administracyjne w części dotyczącej zmiany zagospodarowania terenu na działce [...] w miejscowości B., gm. G. Od przedmiotowego rozstrzygnięcia wniesione zostało odwołanie do SKO w Lublinie.

W dniu 29 listopada 2021 r. SKO w Lublinie orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. SKO w Lublinie wyraźnie wskazało w jaki sposób należy przeprowadzić postępowanie oraz jakie błędy popełnił organ I instancji przy rozpoznawaniu sprawy.

Skarżąca podniosła, że uchylanie postanowień i decyzji w tej sprawie nie zmienia faktu, iż działania podejmowane przez Wójta Gminy Garbów wyraźnie ukazują, że nie dążył on do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie. Wójt Gminy po uchyleniu wydanej przez siebie decyzji, w pierwszej kolejności skierował do skarżącej zawiadomienie z dnia 21 stycznia 2022 r. z informacją, że przedłuża termin na rozstrzygnięcie sprawy do dnia 31 maja 2022 r. (prawie 1.5 roku od wszczęcia postępowania i niemal 2 lata od zawiadomienia o nieprawidłowościach).

W dniu 4 maja 2022 r. Wójt Gminy skierował pismo do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z wnioskiem o udzielenie informacji czy na terenie przedmiotowej działki prowadzone były pomiary hałasu.

Następnie zawiadomieniem z dnia 24 maja 2022 r. Wójt Gminy przedłużył termin rozstrzygnięcia sprawy do dnia 30 września 2022 r. (1 rok i 9 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania i prawie 2,5 roku od dnia zawiadomienia o nieprawidłowościach).

Postanowieniem z dnia 5 września 2022 r. Wójt Gminy zwrócił się do geodety o sporządzenie mapy działki [...] z uwzględnieniem granic terenów o poszczególnych funkcjach zagospodarowania oraz budynków i budowli znajdujących się na działce. Następnie pismem z dnia 30 września 2022 r. Wójt Gminy po raz 5 powiadomił skarżącą o przedłużeniu terminu rozstrzygnięcia sprawy do dnia 31 grudnia 2022 r.

Strona wskazała, że Wójt Gminy przez ponad rok od uchylenia decyzji wykonał jedynie trzy czynności: zwrócił się do organów administracji o udzielnie informacji o postępowaniach toczących się wobec działki [...] w miejscowości B., gm. G.; wydał postanowienie o odmowie dopuszczenia dowodu oraz wydał postanowienie w zakresie sporządzenia opinii przez biegłego geodetę.

Zdaniem skarżącej powyższe okoliczności mające miejsce bezpośrednio po 11 sierpnia 2021 r. nie stały również na przeszkodzie by mógł zostać powołany biegły, którego powołanie organ zaplanował dopiero w sierpniu 2022 r. tj. rok po uchyleniu decyzji przez SKO w Lublinie. Strona podkreśliła, że Wójt gminy prowadzi postępowanie od 10 sierpnia 2020 r. i do tej pory nie uwzględniał większości wniosków dowodowych strony, kierował zapytania o działkę sąsiada do wnioskodawczyni (a nie do właściciela działki), tłumacząc tym samym konieczność samodzielnego ustalania czy wobec nieruchomości toczą się jakieś postępowania administracyjne, które de facto w żaden sposób nie wykluczają możliwości prowadzenia postępowania w zakresie dokonywania ustaleń faktycznych w sprawie.

W ocenie skarżącej powołanie biegłego geodety w sytuacji, gdy do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy konieczne jest przeprowadzenie badań w zakresie uciążliwości prowadzonej działalności gospodarczej (wprost wskazane przez SKO w Lublinie w uzasadnieniu uchylenia decyzji o umorzeniu postępowania) jest działaniem nieefektywnym, przewlekłym i nielogicznym, które nie przybliża w żaden sposób załatwienia sprawy. Strona zaznaczyła również, że niezastosowanie się do wskazań organu II instancji stanowi wprost naruszenie prawa skutkujące uchyleniem decyzji. Podejmowanie działań, które już na etapie prowadzenia postępowania mogą prowadzić do wydania wadliwej decyzji należy uznać za przewlekłe prowadzenie postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Rażący charakter naruszenia prawa widoczny jest w ignorowaniu wskazań SKO w Lublinie i prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z decyzją uchylającą decyzję Wójta Gminy Garbów oraz powoływanie zbędnych dowodów w sprawie (opinia geodety).

Skarżąca dodała cytując fragment decyzji SKO z dnia 29 listopada 2021 r., że gdyby Wójt Gminy Garbów przyjął wprost wykładnię MPZP wskazaną przez SKO w Lublinie, to nie powoływałby biegłego geodety w celu ustalenia obszarów planu zagospodarowania przestrzennego dla gruntu.

Skarżąca wskazała, że w związku z przewlekłym prowadzeniem sprawy przez Wójta Gminy Garbów w dniu 8 listopada 2022 r. złożyła do SKO w Lublinie ponaglenie. Postanowieniem z dnia 28 listopada 2022 r. SKO w Lublinie stwierdziło, że przewlekłe prowadzenie sprawy przez Wójta Gminy Garbów nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, przy czym jednocześnie wyznaczony został termin do załatwienia sprawy przez organ do dnia 31 grudnia 2022 r. Ponadto Kolegium zarządziło wyjaśnienie przyczyn naruszenia prawa i ustalenie winnych przewlekłości. Strona podkreśliła, że żaden ze wskazanych elementów postanowienia nie został wykonany przez Wójta Gminy, co jej zdaniem jest wyrazem braku poszanowania prawa i świadomego ignorowania postanowień organu II instancji.

W ocenie skarżącej przedmiotowe postępowanie w dalszym ciągu toczy się w sposób ukierunkowany na jego umorzenie bądź możliwie jak najdłuższe jego prowadzenie, czego wyrazem jest zawiadomienie Wójta Gminy z dnia 2 stycznia 2023 r., zgodnie z którym po raz kolejny przedłużony został termin do rozpoznania sprawy do dnia 31 stycznia 2023 r. Zgodnie z argumentacją Wójta, spowodowane to było koniecznością przeprowadzenia kolejnych oględzin, wyznaczonych na dzień 12 stycznia 2023 r., które według organu miały na celu wyjaśnienie niejasności sporządzonej przez biegłego mapy (brak sporządzenia przez biegłego legendy), które to niejasności winny być wyjaśnione w ramach jednych oględzin.

Strona wyjaśniła, że w związku z jej pobytem za granicą i jednoczesnej chęci wzięcia udziału w oględzinach wystosowany został przez pełnomocnika skarżącej wniosek o zmianę terminu oględzin z dnia 4 stycznia 2023 r. Zdaniem skarżącej fakt zmiany terminu jednych oględzin na jej wniosek nie zmienia obrazu prowadzonego dotychczas postępowania.

Stosownie do złożonego przez skarżącą wniosku, Wójt Gminy zmienił zawiadomieniem z dnia 10 stycznia 2023 r. termin oględzin przedmiotowej nieruchomości na dzień 30 stycznia 2023 r..

Wójt zawiadomieniem z dnia 12 stycznia 2023 r. przedłużył po raz kolejny termin do wydania rozstrzygnięcia w sprawie na dzień 28 lutego 2023 r.

W związku ze złożonym pismem z dnia 30 stycznia 2023 r. przez stronę z nowymi materiałami dowodowymi, Wójt Gminy wystosował pismo do geodety uprawnionego sporządzającego opinię w sprawie – P. G. z dnia 7 lutego 2023 r. prosząc o przeanalizowanie nowych materiałów dowodowych i wyjaśnienie, dlaczego występują w sprawie rozbieżności między przedłożonymi przez stronę materiałami dowodowymi, a przygotowanymi przez biegłego geodetę dokumentami w postaci map oraz o ewentualne dokonanie niezbędnych korekt na mapie.

Skarżąca wyjaśniła, że ze względu na znaczną szkodę po jej stronie w związku z przewlekłym prowadzeniem postępowania przez Wójta Gminy Garbów, zdecydowała się na złożenie dnia 2 lutego 2023 r, zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa przez Wójta Gminy do Prokuratury Rejonowej.

Pismem z dnia 22 lutego 2023 r. pełnomocnik skarżącej zwrócił się do organu z wnioskiem o udostępnienie dokumentów z akt sprawy i nadesłanie na adres kancelarii odpisów wszystkich dokumentów przyjętych w poczet dowodów postanowieniem z dnia 7 lutego 2023 r.

W odpowiedzi na pismo z Prokuratury Rejonowej, Wójt Gminy Garbów pismem z dnia 23 lutego 2023 r. przesłał akta przedmiotowej sprawy do Prokuratury. Skarżąca podniosła, że wezwanie do przesłania akt sprawy do Prokuratury w Puławach wpłynęło do organu dnia 23 lutego 2023 r., co oznacza, że do dnia 23 lutego 2023 r. Wójt nie podejmował żadnych czynności w przedmiotowej sprawie.

Zawiadomieniem z dnia 27 lutego 2023 r. Wójt Gminy Garbów postanowił po raz kolejny przedłużyć termin wydania rozstrzygnięcia w sprawie do dnia 28 kwietnia 2023 r. motywując to koniecznością przekazania akt do Prokuratury oraz koniecznością uzupełnienia opinii biegłego geodety.

Po dokładniejszej analizie dokumentów będących w aktach sprawy, Wójt Gminy postanowieniem z dnia 28 lutego 2023 r. wyłączył geodetę P. G. od udziału w sprawie. Postanowienie swoje organ uzasadnił faktem, że rzeczony geodeta, sporządzał mapę oraz plan zagospodarowania działki [...] na zlecenie strony jeszcze przed chwilą jego powołania do sporządzenia opinii w przedmiotowej sprawie, a fakt ten nie był organowi wcześniej znany.

Skarżąca podniosła, że samo powołanie biegłego geodety było oczywiście niezasadne, co wyrażone już zostało przez SKO w Lublinie. W odpowiedzi na wniosek pełnomocnika skarżącej o udostępnienie dokumentów z akt sprawy, Wójt Gminy Garbów wskazał pismem z dnia 2 marca 2023 r., że z powodu przekazania akt sprawy do Prokuratury, wnioskowane dokumenty zostaną skarżącej udostępnione dopiero po zwróceniu akt sprawy przez Prokuraturę. Ponadto, organ opierając się na fakcie przekazania akt sprawy do Prokuratury, stwierdził iż niemożliwe jest podejmowanie dalszych czynności w sprawie, w związku z czym zdecydował się zawiadomieniem z dnia 20 kwietnia 2023 r. na kolejne przedłużenie terminu do wydania rozstrzygnięcia w rzeczonej sprawie, wskazując termin do dnia 31 lipca 2023 r.

Skarżąca podkreśliła, że w przedmiotowej sprawie, do wydania opinii biegłego nie są potrzebne akta sprawy, tak więc w dalszym ciągu mogłyby być prowadzone w tym zakresie czynności w sprawie. Zdaniem skarżącej niewykonywanie do dnia wniesienia skargi przez Wójta Gminy żadnych czynności w przedmiotowej sprawie, jest wręcz rażącym ignorowaniem obowiązującego prawa oraz działaniem zmierzającym jedynie do przewlekłego prowadzenia postępowania. Od dnia przekazania akt sprawy do Prokuratury, Wójt nie podjął żadnych czynności, egzaltując jedynie swoją bezczynność w sprawie, zasłaniając się brakiem akt, których winien był zrobić kopię przed ich przekazaniem, co umożliwiłoby dalsze prowadzenie sprawy. Zgodnie z obecnym terminem wyznaczonym do rozstrzygnięcia sprawy przez Wójta Gminy Garbów, przewlekłe prowadzenie sprawy zostało przedłużone w taki sposób, że prognozowany termin na załatwienie sprawy przypada na okres prawie trzech lat od złożenia wniosku o wszczęcie postępowania (10 sierpnia 2020 r.).

W ocenie skarżącej, wniosek o wymierzenie maksymalnej wysokości kary grzywny, w pełni uzasadnia powyżej przedstawiony stan postępowania. Przedmiotowa sprawa od dnia rozpoczęcia do dnia dzisiejszego, toczy się już niespełna trzy lata, a z zachowania organu wywnioskować należy, iż nie zostanie ono zakończone w najbliższym czasie. Organ poprzez sposób prowadzenia rzeczonej sprawy, ma na celu jedynie dalsze przedłużanie postępowania bądź wprost zmierza do kolejno krotnego jego umorzenia. W ocenie skarżącej Wójt Gminy przez swoje działanie w sposób otwarty ignoruje wszelkie orzeczenia organu II instancji, co jest nie tylko rażącym naruszeniem prawa ale i działaniem z brakiem jakiegokolwiek poszanowania podstawowych zasad prawa. Zdaniem skarżącej Wójt wyraźnie i celowo ignoruje postanowienie organu II instancji stwierdzające przewlekłe prowadzenie postępowania z rażącym naruszeniem prawa a co za tym idzie skierowanie przedmiotowej sprawy na drogę postępowania sądowego jest ostatnią możliwością wymuszenia na Wójcie Gminy Garbów działania zgodnego z prawem.

Wobec powyższego, w ocenie strony zasadny pozostaje także wniosek o wymierzenie organowi kary grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej zgodnie z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.

W związku z zasadnością wniosku o wymierzenie organowi kary grzywny w następstwie rażącego naruszenia prawa poprzez przewlekłe prowadzenie sprawy, słusznym zdaniem strony jest jej wniosek co do przyznania na jej rzecz od organu (Wójta Gminy Garbów) sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty grzywny określonej zgodnie z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Oczywista i wyraźna szkoda po stronie skarżącej, jest skutkiem prowadzenia działalności gospodarczej o charakterze uciążliwym przez Państwa K., na obszarze terenu obejmującym działkę [...] w miejscowości B., gm. G., to jest w sposób niezgodny z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego, powodując tym samym wyraźne niższe dochody z prowadzonej przez skarżącą działalności gospodarczej tj. hotelu "B.". Uciążliwy charakter działalności sąsiadów skarżącej, przejawia się przede wszystkim, poprzez nadmiernie głośne wykonywanie prac w związku z prowadzoną działalnością, co wprost odbija się na ilości gości odwiedzających hotel.

Ponadto, przez przewlekłe prowadzenie rzeczonego postępowania skutki uciążliwej działalności mają charakter długotrwały. Ze względu na przedłużające się postępowanie prowadzone przez Wójta Gminy skarżąca zmuszona jest ponosić ciągłe koszty związane z prowadzonym postępowaniem, między innymi poprzez podejmowanie działań przed organami administracji publicznej (opłacanie pełnomocnika przez niespełna trzy lata prowadzenia sprawy; liczne pisma do Wójta Gminy, jak również do zaangażowanych przez Wójta Gminy innych organów administracji publicznej; korzystanie z odpłatnej pomocy licencjonowanej agencji detektywistycznej; korzystanie z odpłatnej pomocy biegłych; zlecanie odpłatnych badań pomiaru hałasu wykonywanych przez akredytowane przedsiębiorstwo), których podejmować by nie musiała, gdyby sprawa prowadzona była rzetelnie, zgodnie ze wskazaniami organu II instancji oraz zakończyła się w rozsądnym przewidzianym przez przepisy prawa terminie.

Strona podniosła, że poprzez rażąco przewlekłe prowadzenie sprawy przez Wójta Gminy naruszone zostały również jej prawa do rzetelnej procedury organu administracji publicznej. Jej zdaniem obecnie termin rozstrzygnięcia sprawy wyznaczony został przez Organ na dzień 31 lipca 2023 r. Z uwagi jednak na dotychczasowe prowadzenie sprawy, skarżąca nie jest w stanie zgodzić się z zapewnieniem organu co do wydania rozstrzygnięcia w rzeczonej sprawie we wskazanym przez Wójta terminie.

Wójt Gminy Garbów w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, wskazując, że w sprawie w dniu 20 czerwca 2023 r. została wydana kończąca postępowanie decyzja administracyjna o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie jako bezprzedmiotowego. Wobec powyższego sformułowane przez skarżącą żądanie zobowiązania organu do wydania decyzji także jest bezprzedmiotowe.

Organ wyjaśnił, że postępowanie administracyjne toczyło się w sprawie skomplikowanej pod względem prawnym i faktycznym. Postępowanie zostało wszczęte na wniosek D. W. i Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowo-Usługowego W. W. sp.j, w S., reprezentowanych przez radcę prawnego S. B., o wszczęcie postępowania administracyjnego na podstawie art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w celu nakazania J. K., właścicielowi działki nr [...], położonej miejscowości B., przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działki. Zdaniem wnioskodawców na działce nr [...] prowadzona była działalność gospodarcza w zakresie sprzecznym z przeznaczeniem nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Organ wskazał, że w sprawie zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w szerokim zakresie, w tym uzyskania informacji i dokumentów od innych organów, dokonania oględzin nieruchomości i przesłuchania świadków zgłoszonych przez wnioskodawcę. W sprawie jednocześnie toczyło się z wniosku skarżącej postępowanie w sprawie samowolnej zmiany przeznaczenia budynku i budowy utwardzenia terenu, którego zakres wymagał dodatkowo oceny do kompetencji jakich organów należy rozstrzygnięcie kwestii skutków prawnych zmiany sposobu korzystania z budynku oraz z gruntu i jaki w związku z tym jest zakres kompetencji Wójta Gminy. Podkreślono, że przeprowadzenie części czynności w sprawie było utrudnione ze względu na trwający stan epidemii COVID-19 i wiążące się z tym ryzyko epidemiczne. Wskazano, że na przebieg postępowania w 2022 r. wpływ miał także fakt długotrwałej i usprawiedliwionej nieobecności osoby zatrudnionej na stanowisku Inspektora ds. gospodarki gruntami i planowania przestrzennego, które jest właściwe do prowadzenia postępowania w sprawie.

Zdaniem Wójta Gminy stanowisko Samorządowego Kolegium w Lublinie wyrażone w postanowieniu z dnia 28 listopada 2022 r., iż długotrwała nieobecność pracownika nie usprawiedliwia przedłużenia prowadzenia postępowania administracyjnego jest zbyt daleko idące.

Organ wskazał, że w toku postępowania zmieniał się także stan faktyczny sprawy na skutek zmiany obszaru zajętego na prowadzenie działalności gospodarczej przez właścicieli nieruchomości, co wymagało dokonywania ponownych oględzin w celu ustalenia aktualnego stanu faktycznego.

Wójt podkreślił, że na czas trwania postępowania znaczny wpływ miała skarżąca, która składała szereg wniosków dowodowych nieistotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, odmawiała udzielenia informacji o toczących się w sprawie innych postępowaniach, wnioskowała o przesunięcie terminu oględzin wyznaczonych na dzień 12 stycznia 2023 r. Działania te przyczyniły się do opóźnienia zakończenia postępowania. Przykładem takiego działania może być odmowa udzielenia informacji na wezwania organu co do toczących się z wniosku skarżącej w stosunku do działki nr [...] postępowań administracyjnych lub kontrolnych w zakresie samowoli budowlanej oraz przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu, a następnie wprowadzenie w błąd organu co do braku takich postępowań.

Organ obszernie wykazywał zasadność podejmowanych czynności w prowadzonym postępowaniu, m.in. powołanie biegłego, wyłączenie biegłego, zasięgnięcie informacji w organie nadzoru budowlanego i inspekcji ochrony środowiska w przedmiocie postępowań prowadzonych w stosunku do przedmiotowej nieruchomości. Wskazał, na fakt prowadzenia czynności kontrolnych przez Wojewódzką Inspekcję Ochrony Środowiska których wynik był przez skarżącą przemilczany. Tymczasem efektem tych czynności było ustalenie, że dla terenu działki nr [...], jak również dla nieruchomości stanowiącej własność skarżącej, nie określa się dopuszczalnych poziomów hałasu.

Wójt nie zgodził się z zarzutem skarżącej co do braku zasadności przedłużenia postępowania poza termin jego zakończenia wyznaczony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie na dzień 31 grudnia 2022 r. i wyjaśnił, że w dniu 12 grudnia 2022 r. właściciele nieruchomości złożyli oświadczenie o zaprzestaniu prowadzenia działalności gospodarczej na części nieruchomości, zatem zaszła konieczność powtórzenia oględzin na terenie nieruchomości celem ustalenia stanu faktycznego sprawy co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Organ nie mógł zaniechać poczynienia aktualnych ustaleń faktycznych tylko dlatego, że spowodowało to konieczność kolejnego przedłużenia postępowania.

Organ wskazał także, że w dniu 1 czerwca 2023 r. wystosował do stron pismo zawiadamiające o zakończeniu postępowania i możliwości wypowiedzenia się w terminie 7 dni co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań. Pełnomocnik strony skarżącej nie odebrał jednak przesyłki poleconej, która została wobec tego awizowana. W związku z tym, że na skutek powyższego oddalał się termin wydania decyzji w spawie podjęto próbę doręczenia korespondencji przez upoważnionego pracownika Urzędu Gminy Garbów w dniu 05.06.2023 r., bezpośrednio w kancelarii pełnomocnika skarżącej. Próba ta jednak zakończyła się niepowodzeniem, gdyż osoba czynna w lokalu odmówiła przyjęcia korespondencji. Czynność powtórzono, tym razem skutecznie, w dniu 6 czerwca 2023 r. Takie działania organu świadczą o podejmowaniu starań w kierunku szybkiego zakończenia postępowania, pomimo działań strony skarżącej w istocie powodujących przedłużenie postępowania. W tym kontekście zachodzi uzasadniona wątpliwość czy złożenie skargi na przewlekłość postępowania miało rzeczywiście na celu jego przyspieszenie.

Dodatkowo wskazano, że brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia na powoływanie się w niniejszej sprawie przez pełnomocnika skarżącej na fakt złożenia zawiadomienia do prokuratury o uzasadnionym podejrzeniu popełnienia przestępstwa przez Wójta Gminy Garbów. Pełnomocnik skarżącej składając takie zawiadomienie zarzucił Wójtowi Gminy Garbów popełnienie przestępstwa z art. 231 § 1 Kodeksu karnego, które miało polegać na przewlekłym prowadzeniu postępowania, działaniu w związku z tym na szkodę interesu prywatnego i publicznego. O fakcie złożenia takiego zawiadomienia do Prokuratury Wójt Gminy Garbów dowiedział się z treści otrzymanej skargi na przewlekłość postępowania skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

W replice na odpowiedź na skargę z 18 lipca 2023 r. pełnomocnik skarżącej nie zgodził się z argumentacją Wójta i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.; w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Dalsze przypadki zaskarżalnej bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania zostały unormowane w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.

Skargi w tym przedmiocie mogą być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym – zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. – co też miało miejsce w niniejszej sprawie.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy Garbów w przedmiocie zmiany zagospodarowania terenu.

Wyjaśnić należy, że przewlekłość postępowania to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Przewlekłość występuje w postępowaniu prowadzonym w sposób, który przez czas dłuższy niż wymagany do jego zakończenia i bez uzasadnionej i ważnej przyczyny nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy (art. 12 k.p.a.). Z przewlekłością postępowania mamy do czynienia w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych, maskujących bezczynność w sposób formalny, gdy dochodzi do mnożenia czynności i dokonywania czynności niepotrzebnych, zbędnych, co prowadzi do przedłużenia postępowania. Przewlekłość oznacza opieszałe, niesprawne i nieskuteczne lub nieporadne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

Ogólne terminy prowadzenia sprawy administracyjnej wynikają z art. 35 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2 art. 35 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3 art. 35 k.p.a.). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy rozpoznania sprawy.

Zarazem, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5 art. 35 k.p.a.).

Podkreślić należy, że nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron. Przy czym, nie ulega wątpliwości, że nawet w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 w zw. z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Nie ulega przy tym wątpliwości, że zastosowanie przywołanych, kodeksowych definicji "bezczynności" oraz "przewlekłości" rozciąga się także na przepisy p.p.s.a., co oznacza, że skarga na bezczynność organu jest skargą na "bezczynność" w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest skargą na "przewlekłość", o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. uchwała NSA z 22.06.2020 r., II OPS 5/19, ONSAiWSA 2020, nr 6, poz. 79; por. też M. Masternak, Czynności materialno-techniczne jako prawna forma działania administracji publicznej, Toruń 2018, s. 526).

Wskazać należy, że warunkiem dopuszczalności złożenia skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one stronie w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, warunkiem formalnym dopuszczalności jej wniesienia jest uprzednie złożenie ponaglenia w trybie art. 37 k.p.a. W niniejszej sprawie wymóg ten został spełniony, bowiem pismem z dnia 8 listopada 2022 r. skarżąca, złożyła ponaglenie w związku z zarzucaną przewlekłością prowadzenia postępowania przez Wójta. Postanowieniem z dnia 28 listopada 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie uznało ponaglenie za uzasadnione. Ponadto stwierdzono, że niezałatwienie sprawy w terminie wynikało z rażącego naruszenia prawa. Kolegium wyznaczyło organowi termin do załatwienia sprawy do dnia 31 grudnia 2022 r.

Analiza akt sprawy pod kątem weryfikacji sprawności i szybkości postępowania wykazała, że organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły. W ocenie Sądu, wynikająca z akt administracyjnych chronologia czynności podejmowanych przez organ I instancji w rozpatrywanej sprawie jednoznacznie wskazuje, że organ działał opieszale. Powyższe potwierdziło, że dopuścił się on zarzucanej w skardze przewlekłości w prowadzonym postępowaniu.

Zgodnie z art. 12 k.p.a. organ administracji publicznej powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1), a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Wskazany przepis normuje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego – zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym możliwym czasie. W doktrynie podnosi się, że zasada ta ma dla skuteczności ochrony interesu społecznego oraz interesu jednostki istotne znaczenie i należy do kardynalnych zasad dobrego postępowania. Przewlekłość zawsze jest bowiem zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa w oczach społeczeństwa autorytet władzy oraz oddala moment wykonania nakazu prawa (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego.

Komentarz, Warszawa 2021, art. 12 Nb 1, i tam przywołana literatura). Realizacja wskazanej zasady jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy oraz ustanawiającymi środki ochrony przed przewlekłością i bezczynnością organów administracji publicznej, a także statuującymi odpowiedzialność pracownika organu administracji publicznej.

Oceniając przebieg postępowania w kontekście rygoru jego sprawności i szybkości należy mieć na względzie całokształt okoliczności niniejszej sprawy. Nie ulega wątpliwości, że przedmiotowa sprawa należy do spraw skomplikowanych, niemniej jednak prowadzenie postępowania w przedmiocie ustalenia czy prowadzona na działce działalność jest zgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez okres praktycznie 2,5 roku, a prawie 3 lat od wpływu pierwszego wniosku o wszczęcie postępowania należy uznać za przewlekłe. Wskazać należy, że pierwszy wniosek o wszczęcie postępowania został złożony w dniu 10 sierpnia 2020 r. Na skutek zażalenia skarżącej Kolegium uchyliło postanowienie organu o odmowie wszczęcia postępowania. W dniu 21 stycznia 2021 r. organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania i następnie w dniu 25 stycznia 2021 r. zawiadomił o terminie załatwienia sprawy do dnia 31 maja 2021 r. Termin zakończenia postępowania przedłużony był dziesięciokrotnie.

W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę sposób działania organu w toku postępowania nie można uznać, że działał on sprawnie. Zwrócić należy uwagę, że skarżąca w piśmie z dnia 5 stycznia 2021 r. złożyła szereg wniosków dowodowych, wobec których organ wydawał postanowienia na przestrzeni 6 miesięcy, co świadczy o braku koncentracji działań. Prowadzenie postępowania przez organ przez okres dłuższy, niż stanowią przepisy, daleki od niezwłocznego, nie było zgodne z prawem. Analiza akt administracyjnych wskazuje, że wielokrotnie przedłużanie terminu załatwienia sprawy nie wiązało się z koniecznością koncentracji materiału dowodowego i podejmowaniem czynności mogących uzasadniać dłuższy czas procedowania.

Należy zwrócić uwagę, że po wydaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji z dnia 29 listopada 2021 r. (wpływ akt do organu 1 grudnia 2021 r.) w okresie od 31 stycznia 2022 r. do 31 maja 2022 r. organ zwrócił się pismem z dnia 31 stycznia i 21 lutego 2022 r. do pełnomocnika skarżącej o udzielenie wyjaśnień co do postępowań toczących się przez organami nadzoru budowlanego i organami ochrony środowiska (k.612 i 617 akt adm.), pismem z dnia 4 maja 2022 r. zwrócił się do Inspekcji Ochrony Środowiska o udzielenie informacji co do postępowań prowadzonych co do działki nr [...], postanowieniem z dnia 23 maja 2022 r. dopuścił jako dowód w sprawie dokumenty nadesłane przez Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, postanowieniami z dnia 24 maja 2022 r. odmówił uwzględnienia żądań dowodowych pełnomocnika skarżącej zawartych w piśmie z dnia 19 kwietnia 2022 r. Następnie zawiadomieniem z dnia 24 maja 2022 r. organ kolejny raz przedłużył termin załatwienia sprawy do 30 września 2022 r. W kolejnym okresie (1 czerwca - 30 września 2022 r.) organ wydał postanowienie z dnia 5 września 2022 r. o odmowie uwzględniania żądania dowodowego skarżącej zawartego w piśmie z dnia 18 sierpnia 2022 r. oraz postanowienie o powołaniu geodety.

Wskazana wyżej analiza czynności organu prowadzona w przykładowym okresie zaledwie 8 miesięcy wskazuje na brak efektywności i koncentracji w jego działaniu, ale dowodzi mnożeniu czynności i rozciąganiu ich w czasie. Podkreślić należy, ze organ otrzymał wytyczne w decyzji Kolegium z dnia 29 listopada 2021 r., co do dalszego postępowania.

Opisany tylko częściowy ciąg czynności podejmowanych przez organ nie pozostawia żadnych wątpliwości, że postępowanie było prowadzone opieszale, z naruszeniem przepisów art. 35 i 36 k.p.a. Organ prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie uchybił wskazanym wyżej przepisom procesowym określającym terminy załatwiania spraw administracyjnych. Takie postępowanie podważa wyrażoną w art. 8 zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa. Należy podkreślić, że Kolegium rozpoznając ponaglenie skarżącej w postanowieniu z dnia 28 listopada 2022 r. wyznaczyło organowi termin do załatwienia sprawy do dnia 31 grudnia 2022 r. wskazując, że niezałatwienie sprawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, natomiast decyzja w sprawie została wydania dopiero w dniu 20 czerwca 2023 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego.

Sąd zwraca także uwagę, że organ I instancji w okresie wypożyczenia akt przez Prokuraturę Rejonową w okresie od 24 lutego do 12 maja 2023 r. zawiadomił strony o wyznaczeniu nowego terminu wydania rozstrzygnięcia do 28 kwietnia 2023 r., wydał postanowienie w dniu 28 lutego 2023 r. o wyłączeniu geodety oraz w dniu 20 kwietnia 2023 r, zawiadomił kolejny raz strony o wyznaczeniu nowego terminu wydania rozstrzygnięcia do 31 lipca 2023 r.

W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 2209/21 (publ. CBOSA) "zasada szybkości postępowania określona w art. 12 k.p.a. oznacza także, że organ ma obowiązek podjęcia działań, które pozwolą mu na orzekanie w sprawie również w razie przekazania akt do innego podmiotu.(...). Ugruntowany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że praktycznie bierne oczekiwanie na zwrot akt stanowi bezczynność (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1471/11, z dnia 20 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 552/13 oraz z dnia 7 września 2016 r. sygn. akt I OSK 1345/16)", a w niniejszej sprawie okoliczność ta wskazuje na przewlekłe prowadzenie postępowania.

Powyższa analiza zdaniem Sądu potwierdza znamiona przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ I instancji – niedotrzymanie terminów ustawowych oraz wyznaczonego przez organ wyższego stopnia terminu załatwienia sprawy, uchylanie się od podjęcia czynności zmierzających do załatwienia sprawy w terminie, nadużywanie instytucji sygnalizacji z art. 36 § 1 k.p.a. poprzez bezzasadne przedłużanie terminu załatwienia sprawy, opieszałość, w szczególności brak odpowiedniego tempa czynności procesowych. Podkreślić należy, że wprawdzie obecnie w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. wprowadzone zostało pojęcie "przewlekłości" postępowania jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy, ale zaznaczyć należy, że definicja ta jest bardzo ogólna.

W związku z tym, w ocenie Sądu, dalej aktualne pozostaje rozumienie stanu przewlekłości prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny, gdy organowi można zarzucić niepodejmowanie żadnych czynności w toku załatwiania sprawy przy braku uzasadnienia dla takiej bierności albo występowanie pomiędzy poszczególnymi czynnościami nadmiernie dużych okresów bezczynności czy też podejmowanie działań pozornych, nie zmierzających do załatwienia sprawy w najkrótszym z możliwych terminów, wyznaczanie zbyt odległych terminów załatwienia sprawy z uwzględnieniem okoliczności, które nie powinny być brane pod uwagę. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić należy, że z taką sytuacją mamy do czynienie w niniejszej sprawie.

Z powyższych względów Sąd w punkcie II sentencji wyroku stwierdził że, Wójt Gminu Garbów dopuścił się w niniejszej sprawie przewlekłego postępowania. Postępowanie prowadzone przez Wójta trwało ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia, co uzasadnia wniosek, że organ naruszył zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 k.p.a. Wskazywana przez organ nieobecność pracownika nie może usprawiedliwiać opieszałego działania organu. Rzeczą organu jest bowiem adekwatne zorganizowanie pracy, umożliwiające jego prawidłowe, zgodne z prawem funkcjonowanie.

Na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku, gdyż przed wydaniem wyroku wniosek ten został już merytorycznie rozpatrzony i w dniu 20 czerwca 2023 r. została w sprawie wydana decyzja (pkt I wyroku).

Przedstawione okoliczności wskazują jednocześnie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało charakter rażący. Jak wskazuje się w utrwalonym już orzecznictwie, orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest zastrzeżone dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Naruszenie kwalifikowane jako rażące musi mieć pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12).

Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, a zachodzi w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach w danej sprawie ma być też oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok WSA w Poznaniu z 7 listopada 2018 r., II SAB/Po 74/18).

Opisane wyżej naruszanie przepisów odnoszących się do terminu załatwienia sprawy, uchylanie się od podjęcia czynności zmierzających do załatwienia sprawy w terminie, opieszałość, brak podejmowania jakichkolwiek czynności procesowych przez długie okresy czasu, pomimo wskazań organu wyższego stopnia, wskazują jednoznacznie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy Garbów miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt III sentencji wyroku).

W ocenie Sądu, z uwagi na rażący charakter przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wójta, uzasadnione było również wymierzenie organowi grzywny, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV wyroku). Wymierzając grzywnę w kwocie 500 zł, Sąd wziął pod uwagę fakt, że rażące przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta musi spotkać się z napiętnowaniem tego zaniechania, tak aby nie miało ono miejsca w przyszłości.

Niezależnie od wymierzenia grzywny, Sąd uznał za zasadne dodatkowo przyznanie skarżącej od Wójta sumy pieniężnej w kwocie 500 zł, również na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt V wyroku). W ocenie Sądu taka kwota, a nie wskazywana przez skarżącą w skardze, jest adekwatna w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Trzeba w tym miejscu zastrzec, że wniosek skarżącej nie jest wiążący dla sądu jeśli chodzi o określenie wysokości przyznawanej sumy, gdyż sąd decyduje w tym zakresie całkowicie samodzielnie. Jak wskazuje się w orzecznictwie, powołany przepis posługuje się spójnikiem "lub", a zatem alternatywą zwykłą. Wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy zatem do sądu. Wybór sądu powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność lub przewlekłość, którym jest zwalczenie bezczynności organów i przewlekłości postępowania oraz doprowadzenie do zakończenia postępowania w sprawie.

W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu określoną sumę pieniężną (por. wyrok NSA z 25 października 2018 r., I OSK 2681/16). Jak podkreśla się w orzecznictwie, art. 149 § 2 p.p.s.a. nie zawiera żadnych przesłanek, którymi miałby kierować się Sąd ustalając wysokość sumy pieniężnej (por. wyrok NSA z 1 sierpnia 2018 r., II OSK 916/18), tym niemniej jednak wskazuje się również, że określając wysokość sumy pieniężnej z tytułu przewlekłości postępowania, należy mieć na uwadze czas trwania postępowania, rodzaj sprawy, w której nastąpiła przewlekłość, jej znaczenie dla strony skarżącej (por. wyrok WSA w Krakowie z 12 października 2018 r., II SAB/Kr 135/18).

W ocenie Sądu w świetle przedstawionych wyżej okoliczności sprawy przyznana suma pieniężna spełni zarówno cel kompensacyjny (w jakimś stopniu zrekompensuje skarżącej szkodę, w ujęciu niematerialnym, wynikającą z niemożności doczekania się na rozstrzygnięcie sprawy), jak i cel represyjny (napiętnowując dodatkowo nieakceptowalny w świetle zasady szybkości postepowania sposób prowadzenia postępowania przez Wójta). Biorąc pod uwagę powyższe argumenty Sąd uznał, że odpowiednia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy jest suma 500 zł. W ocenie Sądu kwota ta spełni zarazem cel kompensacyjny, jak i represyjny.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Zwrot kosztów objął kwoty: 100 zł uiszczonego wpisu od skargi, 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz 480 zł wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego będącego radcą prawnym, którego wysokość ustalono zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).

Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. odmówił dopuszczenia dowodu z dokumentów wskazanych w piśmie pełnomocnika skarżącej z dnia 18 lipca 2023 r. (odwołania od decyzji Wójta Gminy Garbów z dnia 20 czerwca 2023 r., zawiadomienie o wszczęciu śledztwa, postanowienia o umorzeniu śledztwa, zażalenia na postanowienie o umorzeniu śledztwa). Stosownie do wskazanego przepisu sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd administracyjny jest dopuszczalne wówczas, gdy dowód pozostaje w związku z oceną legalności np. zaskarżonego aktu. Z przepisu tego wynika także, że dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Podstawą odmowy był brak przesłanek z art. 106 § 3 p.p.s.a. umożliwiający przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów niezbędnych do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. Przedstawione przez organ I instancji akta administracyjne prowadzonego postępowania (3 segregatory) obrazują chronologię przeprowadzonych czynności w sprawie.