Uzasadnienie
Pismem z dnia 27 grudnia 2022 r. M. W. (dalej także jako "skarżąca" lub "wnioskodawczyni") wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na bezczynność Wójta Gminy Mircze w sprawie wniosku z dnia 18 października 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej. W skardze skarżąca zarzuciła organowi, że wskutek bezczynności dopuścił się w przedmiotowej sprawie naruszenia:
- 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej, poprzez jego błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek;
- 2) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm., dalej jako "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak ich zastosowania polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej;
- 3) art. 14 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim z przepisu tego wynika, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, poprzez jego błędne zastosowanie polegające na nieuzasadnionym narzuceniu przez organ zmiany określonych we wniosku sposobu i formy udostępnienia informacji publicznej;
- 4) art. 2 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim z przepisu tego wynika, że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, poprzez brak jego zastosowania polegający na zastąpieniu zrealizowania wniosku o udostępnienie informacji publicznej "zaproszeniem" skarżącej do Urzędu Gminy Mircze w celu "wyjaśnienia wszelkich wątpliwości" oraz "udzielenia odpowiedzi na pytania".
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o zobowiązanie Wójta Gminy Mircze do załatwienia wniosku z dnia 18 październik 2022 r., zasądzenie od organu kosztów postępowania, a także przyznanie skarżącej od organu sumy pieniężnej – na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.").
W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, że powołanym wyżej wnioskiem z dnia 18 października 2022 r. zwróciła się do Wójta Gminy Mircze o udostępnienie informacji publicznej w postaci:
- 1) kopii umowy zawartej pomiędzy Gminą Mircze a S. K. lub podmiotem go reprezentującym, o przeprowadzenie audytu wewnętrznego w spółce Mir-Eko Sp. z o.o., rozpoczętego w dniu 5 maja 2022 r.;
- 2) kopii faktury lub innego dokumentu będącego podstawą wypłaty wynagrodzenia za wykonanie ww. audytu.
Określając sposób udostępnienia żądanych informacji, skarżąca wniosła o przesłanie ich na wskazany adres poczty elektronicznej.
W dniu 31 października 2022 r. skarżąca otrzymała za pośrednictwem poczty elektronicznej odpowiedź organu, w której zaproszono ją do Urzędu Gminy Mircze w celu "wyjaśnienia wszelkich, wątpliwości", jakie nurtują skarżącą oraz "udzielenia odpowiedzi na pytania". Jako przyczynę udzielenia takiej odpowiedzi na wniosek organ wskazał "dużą liczbę wniosków" kierowanych przez skarżącą do Urzędu Gminy Mircze oraz "czas, jaki pracownicy urzędu muszą poświęcać na odpowiadanie na te wnioski", a także szacunek organu do jej "czasu a także zdrowia (biorąc pod uwagę wysyłanie wniosków w porze nocnej, ten został wysłany o godzinie 02:21)".
W dniu 4 listopada 2022 r. skarżąca, za pośrednictwem poczty elektronicznej, wezwała organ do udostępnienia wnioskowanej informacji w formie wskazanej we wniosku. Skarżąca podkreśliła, że wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej prostej. Odnosząc się do zarzutu kierowania do organu dużej liczby wniosków wskazała, że znaczna część jej żądań dotyczyła informacji publicznej, która była lub powinna być udostępniona w BIP Gminy Mircze, a której nie udało jej się tam doszukać. Skarżąca nie zgodziła się z opinią, jakoby ilość jej wniosków była nadmierna oraz, by udzielenie odpowiedzi w formie wskazanej we wniosku nastręczało organowi zbyt wielkich trudności. Wyjaśniła, że w okresie od 5 października 2022 r. do 27 grudnia 2022 r. złożyła do Urzędu Gminy Mircze łącznie 15 wniosków, z których przeważająca większość dotyczyła informacji publicznej prostej. Wnioski te swym zakresem obejmowały głównie kwestie problemów finansowych spółki komunalnej Mir-Eko Sp. z o.o., której właścicielem jest Gmina Mircze, a także kwestie związane z nadzorem nad tą spółką oraz audytem wewnętrznym, który w niej przeprowadzono.
Skarżąca wskazała, że sprawy te są dla niej interesujące z uwagi na jej wykształcenie. Są one przy tym przedmiotem publikacji prasowych oraz debaty wśród społeczności lokalnej. Skarżąca zaznaczyła, że dla udogodnienia dołożyła starań, by rozbić poszczególne zagadnienia na oddzielne wnioski, na wypadek, gdyby odpowiedź na nie wymagała zaangażowania ze strony różnych działów lub pracowników organu, stąd taka ich liczba. W jej ocenie, wnioski były w swym zakresie precyzyjne, a ich liczba nie nastręczała trudności w udostępnieniu informacji bowiem wnioskowane informacje obejmowały jedynie kopie wymienionych dokumentów.
Zdaniem skarżącej, odpowiedź organu z dnia 31 października 2022 r. miała na celu niezrealizowanie jej wniosku lub przysporzenie jej nadmiernych trudności i kosztów uzyskania wnioskowanej informacji publicznej. Uzależnienie udostępnienia informacji publicznej prostej od osobistego stawienia się przez skarżącą w Urzędzie Gminy Mircze i przedstawienia swoich "wątpliwości", jest - zdaniem skarżącej - niedopuszczalne i niezgodne z zasadami demokratycznego państwa prawa.
Skarżąca podkreśliła, że termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., po 14 dniach od złożenia wniosku. Podmiot zobowiązany, do którego skierowano wniosek, nie udzielił dalszej odpowiedzi pomimo upływu tego terminu oraz nie udostępnił wnioskowanej informacji publicznej. Pomimo niewskazania przez organ na zastosowanie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., skarżąca oczekiwała odpowiedzi w okresie przekraczającym maksymalny, przewidziany tym przepisem termin 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Bezczynność organu i rażące opóźnienie przekraczające 2 miesiące, w ocenie skarżącej, czynią skargę zasadną i konieczną.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Mircze wniósł o jej odrzucenie w całości, ewentualnie o oddalenie skargi w całości i zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania. Jednocześnie organ zwrócił się o rozpoznanie sprawy na rozprawie z udziałem obu stron.
Organ w pierwszej kolejności podniósł, że skarga nie spełnia wymogu formalnego określonego w art. 46 § 2 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a., albowiem skarżąca nie wskazała w jej treści adresu zamieszkania, ani też nie wskazała w żaden sposób na brak miejsca zamieszkania. W ocenie organu, doświadczenie życiowe nie pozwala przyjąć, aby osoba stale przebywająca w Polsce (a na to wskazuje składanie szeregu wniosków o udostępnienie informacji publicznej) nie miała tu miejsca zamieszkania. Wobec tego określenie samego adresu do doręczeń w skardze nie jest wystarczające i stanowi brak formalny skargi.
Odnosząc się do sprawy merytorycznie Wójt Gminy Mircze stwierdził, że nie naruszył objętych zarzutami skargi przepisów Konstytucji RP i u.d.i.p. Organ wyjaśnił, że treść odpowiedzi na wniosek przesłanej wnioskodawczyni w dniu 31 października 2022 r. spowodowana była dużą liczbą wniosków o udzielenie informacji publicznych składanych w 2022 r. zarówno przez skarżącą, jak i inne podmioty, a także nadmiernym obłożeniem pracowników Urzędu Gminy innymi obowiązkami służbowymi. Biorąc pod uwagę liczbę i treść kierowanych przez skarżącą wniosków, Wójt zaprosił skarżącą do Urzędu Gminy.
Organ wyjaśnił, że w związku z tym, iż skarżąca tak dokładnie i skrupulatnie wypytywała w swoich wnioskach o funkcjonowanie Gminy i sytuację finansową spółki gminnej Mir-Eko Sp. z o.o., to założył, że jest to mieszkaniec Gminy Mircze, ewentualnie ktoś z rodziny pracowników spółki, któremu zależy na sprawach Gminy, bliskie są jej problemy, jak i zależy jej na dobru funkcjonowania samej spółki. Dlatego też Wójt Gminy chciał sam osobiście, czy też przy udziale pracowników Urzędu Gminy Mircze oraz zarządu Mir-Eko Sp. z o.o., wyjaśnić sprawy będące przedmiotem zainteresowania skarżącej. Nie brano pod uwagę, że miejscem pobytu wnioskodawczyni może być miasto W. lub okolice W. (tak jak adres skrytki pocztowej podany do korespondencji w złożonej skardze). Sama skarżąca, otrzymawszy odpowiedź na wniosek, w której została zaproszona do Urzędu Gminy, nie poinformowała Wójta o swoim miejscu pobytu czy też zamieszkania, co byłoby jednoznaczne z tym, że nie jest w stanie skorzystać z takiego zaproszenia.
W związku z kolejnymi wnioskami skarżącej, po stronie organu zaczęła się również kreować ocena jej działań jako możliwego nadużywania prawa do informacji publicznej. Skarżąca złożyła bowiem łącznie 15 wniosków o udzielenie informacji publicznej, w tym 5 w dniu 5 października 2022 r. oraz kolejne w dniach 16, 17, 18, 24 października 2022 r. oraz 2, 9 i 10 listopada 2022 r. W tym samym okresie skarżąca skierowała ok. 10 podobnych wniosków do spółki komunalnej Mir-Eko Sp. z o.o. Co istotne, wnioski skarżącej były kontynuacją podobnych zapytań kierowanych od początku 2022 r. do Gminy Mircze i jej jednostek organizacyjnych przez inne osoby (lub tę samą osobę, ponieważ autorzy nie podawali pełnych danych osobowych nawet na wezwanie organu). Nagłe zainteresowanie uzyskaniem informacji publicznych z Urzędu Gminy Mircze w roku 2022 przejawiała najpierw osoba określająca się w korespondencji mailowej jako "Stanisław" (nie wskazała nazwiska), która w lutym i marcu złożyła łącznie 10 wniosków o udzielenie informacji publicznej.
Następnie z podobnymi wnioskami do Urzędu Gminy Mircze zaczęła występować osoba podpisująca się jako "P. P.", która w okresie od lutego do października 2022 r. drogą mailową wystosowała łącznie 23 zapytania o udzielenie informacji publicznej.
Organ podkreślił, że cechą aktywności skarżącej, charakterystyczną również dla jej poprzedników, było skupianie się we wnioskach o udostępnienie informacji publicznej na sprawach związanych z rzekomymi nieprawidłowościami w działaniu obecnych władz Gminy Mircze, w szczególności Wójta Gminy Mircze oraz możliwej współpracy Gminy Mircze, jej jednostek organizacyjnych i spółki komunalnej, a nawet przedsiębiorców realizujących inwestycje na rzecz Gminy, z konkretnymi przedsiębiorcami (m.in. mężem Wójt Gminy Mircze). Wszyscy wnioskodawcy, łącznie ze skarżącą, formułowali również pytania dotyczące umów i faktur zawieranych z konkretnymi przedsiębiorcami powiązanymi prywatnie z Wójtem Gminy Mircze. W okresie aktywności skarżącej w pozyskiwaniu informacji o spółce Mir-Eko, informacje w tym zakresie znalazły się w prasie lokalnej, gdzie w krytycznym tonie informowano o sytuacji finansowej spółki komunalnej, działalności obecnej Wójt oraz rzekomych powiązaniach jej męża i znajomych ze spółką. Informacje te pokrywały się z tym, co w zakresie działalności spółki było przedmiotem zainteresowania skarżącej
W ocenie organu, wnioski skarżącej o udzielenie informacji publicznej, w tym będący przedmiotem skargi wniosek z dnia 18 października 2022 r., wpisują się w aktywność osób określających się jako "S. " oraz "P. P.". Na tej podstawie Wójt Gminy Mircze doszedł do przekonania, że wszystkie te zapytania pochodzą lub są inicjowane przez tę samą osobę (lub osoby). Tego rodzaju działania nie mogą być uznane za wykonywanie prawa do informacji publicznej, ponieważ są motywowane przesłankami innymi niż troska o dobro publiczne. Obywatelskie prawo do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego. Informacje wnioskowane na podstawie u.d.i.p. nie tylko muszą posiadać status informacji publicznej, ale również ich żądanie musi być podyktowane interesem publicznym. Zdaniem organu, złożony przez skarżącą w dniu 18 października 2022 r. wniosek nie został złożony w interesie publicznym, ale w interesie prywatnym i ma na celu wyłącznie zakłócenie pracy Urzędu Gminy Mircze oraz dyskredytowanie, czy wręcz szykanowanie władz Gminy przed zbliżającymi się wyborami samorządowymi.
Z tych względów powinien zostać uznany za przejaw nadużywania prawa do informacji publicznej. Działania skarżącej nie mogą bowiem dążyć do kompleksowej kontroli działalności Wójta Gminy Mircze, ponieważ do tego uprawnione są odpowiednie organy państwowe we właściwym dla nich trybie.
W piśmie procesowym z dnia 2 marca 2023 r. skarżąca podtrzymała skargę oraz zawarte w niej zarzuty. Odnosząc się do stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę, skarżąca w pierwszej kolejności zakwestionowała twierdzenie, jakoby jej skarga była obarczona brakiem formalnym. Podniosła, że art. 46 § 2 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. nie narzuca obowiązku składania wyjaśnień w kwestiach związanych z zamieszkaniem skarżącego i nie umożliwia stronie przeciwnej oceny, czy podanie adresu do doręczeń jest wystarczające. W ocenie skarżącej, organ narusza jej prywatność podejmując próby oceny jej sytuacji osobistej na podstawie swoich przypuszczeń, opierając się przy tym na jego "doświadczeniu życiowym", które jest kwestią indywidualną.
W ocenie wnioskodawczyni, niezrozumiały jest argument, że "zaproszenie do urzędu" zawarte w odpowiedzi z dnia 31 października 2022 r. wynikało z tego, że Wójt nie posiadał informacji o jej miejscu pobytu i zakładał, że jest ona mieszkańcem Gminy lub osobą z rodziny pracowników spółki Mir-Eko Sp. z o.o. Organ nie odniósł się do faktu, że po otrzymaniu "zaproszenia do urzędu" skarżąca ponowiła prośbę o udostępnienie przedmiotowej informacji publicznej w formie wskazanej we wniosku, tj. drogą elektroniczną, na którą nie otrzymała odpowiedzi.
Zdaniem skarżącej, organ zdaje się dążyć do powiązania jej z innymi wnioskodawcami oraz wykorzystania zbiorczego ujęcia, jako argumentu na poparcie tezy o rzekomym nadużywaniu przez skarżącą prawa do informacji. Wskazuje to na wprowadzanie elementów odpowiedzialności zbiorowej, co w oczywisty sposób jest niezgodne z regułami demokratycznego państwa prawa. Skarżąca podkreśliła, że wnioskodawcy przywołani w odpowiedzi na skargę nie są jej znani, złożone przez nich wnioski są niezwiązane ze sprawą i nie jest w stanie w żaden sposób odnieść się do przedstawionych informacji ani ich zweryfikować. W jej ocenie, wzrost zainteresowania sprawami związanymi z działalnością spółki Mir-Eko Sp. z o.o. może natomiast wynikać z doniesień prasowych o dochodzeniu wszczętym przez Prokuraturę Rejonową w H. w kierunku nierzetelnego prowadzenia przez tę spółkę ksiąg rachunkowych.
Jako całkowicie bezpodstawny skarżąca oceniła zarzut, że dąży do uzyskania informacji, które mają służyć dyskredytowaniu Wójta Gminy Mircze i miałyby "pomóc podczas zbliżających się wyborów samorządowych". Stwierdzenie takie, w ocenie skarżącej, oparte jest wyłącznie na domysłach i podejrzeniach oraz nie ma żadnego oparcia w faktach. Wskazuje ponadto na stosowanie przez organ dalece subiektywnych kryteriów oceny w kwestii tego, komu i jakie informacje publiczne jest skłonny udostępnić.
Skarżąca ponownie podkreśliła, że będący przedmiotem skargi wniosek dotyczył informacji publicznej prostej w postaci kopii zaledwie jednego dokumentu, a zatem był banalny w swym zakresie. Bezczynność organu doprowadziła jednak nie tylko do znacznego wydłużenia procedury jego udostępnienia, lecz również do nadmiernego zaangażowania i wysiłków po obu stronach, a w efekcie do konieczności złożenia skargi. W ocenie skarżącej, bezczynność organu w przedmiotowej sprawie miała zatem miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Na wstępie należy wskazać, że ze względu na przedmiot skargi w niniejszej sprawie, jakim jest bezczynność, Sąd skorzystał z uprawnienia przewidzianego w art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a i rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Podkreślenia wymaga, że w przypadku skargi na bezczynność, decyzja o rozpoznaniu sprawy w tym trybie pozostawiona jest sądowi i nie jest zależna ani od złożenia przez którąkolwiek ze stron wniosku w tym przedmiocie, ani też od ewentualnego żądania przez którąkolwiek ze stron przeprowadzenia rozprawy. Stąd też wniosek organu o przeprowadzenie w niniejszej sprawie rozprawy, nie był dla Sądu wiążący. Wprawdzie zgodnie z art. 122 p.p.s.a. sąd – również w przypadku spraw kwalifikujących się do rozpoznania w trybie uproszczonym - może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie, jednak w niniejszej sprawie Sąd uznał, że brak jest ku temu podstaw.
Istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności nie budzą bowiem wątpliwości, dla wyeliminowania których niezbędne byłoby przeprowadzenie rozprawy. Za rozpoznaniem sprawy w trybie uproszczonym przemawiały natomiast względy ekonomiki procesowej, mające tym większe znaczenie w sprawach z zakresu informacji publicznej, które z mocy art. 21 pkt 2 u.d.i.p. w zw. z § 32 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta rzeczypospolitej Polskiej z dnia 5 sierpnia 2015 r. Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1177 ze zm.), rozpoznawane są poza kolejnością.
Względy ekonomiki procesowej nie pozostawały ponadto bez wpływu na odstąpienie przez Sąd od wezwania skarżącej do uzupełnienia braku formalnego skargi poprzez wskazanie adresu zamieszkania skarżącej – aczkolwiek nie jest co do zasady pozbawione racji twierdzenie organu, że wskazanie adresu zamieszkania strony skarżącej będącej osobą fizyczną, jest wymogiem formalnym skargi - jako pierwszego pisma w sprawie. Zgodnie bowiem z art. 46 § 2 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. pismo strony powinno zawierać w przypadku, gdy jest pierwszym pismem w sprawie, oznaczenie miejsca zamieszkania, a w razie jego braku – adresu do doręczeń lub siedziby i adresów stron, ich przedstawicieli ustawowych i pełnomocników. W literaturze wskazuje się przy tym, że wskazanie w skardze adresu do doręczeń może mieć miejsce wyjątkowo, kiedy np. strona nie ma miejsca zamieszkania (por. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.
- 7. Wydanie, Warszawa 2018, str. 189).
W rozpoznawanej skardze skarżąca podała wyłącznie adres do doręczeń w postaci adresu skrytki pocztowej, natomiast nie podała swojego adresu zamieszkania. Nie wyjaśniła również, jakoby nie posiadała miejsca zamieszkania. Jednakowoż, wbrew stanowisku organu, wezwanie skarżącej do wskazania jej miejsca zamieszkania, było zbędne. Możliwość doręczania skarżącej pism przez Sąd została bowiem przez skarżącą zapewniona poprzez wskazanie w tym celu adresu skrytki pocztowej. Wymaga przy tym podkreślenia, że art. 69 § 2 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 26 lipca 2022 r. (nadanym ustawą z dnia 9 czerwca 2022 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2022 r. poz. 1457), dopuszcza możliwość doręczania pism w postępowaniu przed sądem administracyjnym na wskazany przez adresata adres skrytki pocztowej. O zbędności wezwania skarżącej do uzupełniania braku formalnego skargi poprzez wskazanie jej miejsca zamieszkania, zdecydowała również okoliczność, iż wraz z uiszczeniem przez skarżącą wpisu od skargi, w aktach sprawy ujawniony został widniejący na potwierdzeniu wpłaty adres skarżącej, który – jako adres przypisany do jej rachunku bankowego – mocą zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 7 lutego 2023 r. został odnotowany jako adres zamieszkania skarżącej.
Z powyższych względów, wobec ujawnienia w aktach sprawy adresu zamieszkania skarżącej, który - ze względu na wskazanie adresu skrytki pocztowej, jako adresu do doręczeń - i tak nie był niezbędny dla zapewnienia możliwości doręczania skarżącej pism przez Sąd, należało uznać, że brak oznaczenia w skardze adresu zamieszkania skarżącej nie stanowi braku formalnego uniemożliwiającego nadanie skardze dalszego biegu i tym samym uzasadniającego zastosowanie art. 49 § 1 p.p.s.a. poprzez wezwanie skarżącej do uzupełnienia tego braku pod rygorem odrzucenia skargi. Słuszność tego stanowiska znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wielokrotnie wskazywano na niezasadność wezwania do uzupełnienia braku formalnego skargi poprzez wskazanie przez skarżącego swojego numeru PESEL w sytuacji, gdy numer ten znajduje się w aktach sprawy (por. np. postanowienia NSA: z dnia 19 czerwca 2020 r., sygn. akt II OZ 343/20, LEX nr 3021691; dnia 19 maja 2020 r., sygn. akt II GZ 135/20, LEX nr 3007707; z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt I GZ 366/19, LEX nr 2745292).
Przechodząc do merytorycznej oceny skargi stwierdzić należy, że w zasadniczej części jest ona zasadna. Wójt Gminy Mircze pozostaje bowiem bezczynny w załatwieniu wniosku skarżącej z dnia 18 października 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i nast. wraz z powołanym orzecznictwem).
Dokonując oceny sprawy w powyższym zakresie, za oczywiste uznać trzeba, że Wójt Gminy Mircze – jako organ władzy publicznej – należy z mocy art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. do podmiotów obowiązanych do udostępniania informacji publicznej na zasadach określonych w tej ustawie. Wątpliwości Sądu nie budzi również publiczny charakter informacji objętych wnioskiem skarżącej z dnia 18 października 2022 r., przy czym ocena tej kwestii wydaje się także być bezsporna między stronami. Przypomnieć należy, że przedmiotem tego wniosku skarżąca uczyniła udostępnienie – w formie kopii, na wskazany adres poczty elektronicznej – umowy zawartej pomiędzy Gminą Mircze a S. K. lub podmiotem go reprezentującym, o przeprowadzenie audytu wewnętrznego w spółce Mir-Eko Sp. z o.o., rozpoczętego w dniu 5 maja 2022 r., a także faktury lub innego dokumentu będącego podstawą wypłaty wynagrodzenia za wykonanie ww. audytu.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Ogólne pojęcie informacji publicznej ustawodawca konkretyzuje w art. 6 u.d.i.p. W przepisie tym wskazuje, jakiego rodzaju informacje publiczne podlegają udostępnieniu, lecz nie tworzy ich zamkniętego katalogu. Wśród nich wymienia informacje o majątku jednostek samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. "c" u.d.i.p.). W art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ustawodawca stanowi natomiast, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
Wobec braku w treści art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. "c" u.d.i.p. ograniczeń w co do zakresu pojęcia "majątek", przyjmuje się, że pojęcie to należy odnosić nie tylko do nieruchomości, ale i zasobów pieniężnych, mienia ruchomego oraz innych składników majątku w szerokim rozumieniu. Oznacza to, że informacją publiczną o majątku jednostek samorządu terytorialnego będzie w konsekwencji treść każdej zawartej przez tę jednostkę umowy cywilnoprawnej, dotyczącej tak rozumianego majątku, w tym mającej wpływ na stan tego majątku czy sytuację prawną jego składników. Sposób zarządzania tym majątkiem oraz sposób gospodarowania środkami publicznymi powinien być bowiem transparentny (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2022 r., sygn. akt III OSK 2424/21, LEX nr 3447518).
W orzecznictwie wskazuje się ponadto, że ujawnieniu w trybie u.d.i.p. podlegają nie tylko postanowienia umowy cywilnoprawnej zawartej przez jednostkę samorządu terytorialnego, lecz również dane stron, z którymi taka umowa została zawarta. Ujawnienie imion i nazwisk osób zawierających umowy cywilnoprawne z jednostką samorządu terytorialnego nie narusza bowiem prawa do prywatności tych osób, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zawierając takie umowy i otrzymując z tego tytułu środki publiczne lub realizując zadania publiczne, osoby takie muszą liczyć się z tym, że ich personalia nie pozostaną anonimowe (por. wyrok SN z dnia 8 listopada 2012 r. o sygn. akt I CSK 190/12, opubl. OSNC 2013, Nr 5, poz. 67; wyroki NSA: z dnia 11 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 213/14, z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 531/14, z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1530/14, z dnia 5 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2685/17 – opubl. w CBOSA).
Stanowisko to jest uzasadnione funkcją kontrolną dostępu do informacji publicznej, ponieważ poprzez kontrolę, z jakimi osobami podpisywane są umowy oraz jakie są ich postanowienia, zainteresowani mogą sprawdzić, czy umowa na wykonanie określonej usługi lub produktu została zawarta z osobą posiadającą właściwe kompetencje - a więc czy środki publiczne są wydawane w sposób racjonalny i gospodarny oraz czy umowa nie stanowi swego rodzaju narzędzia "korupcji politycznej", co w oczywisty sposób niszczy zasady działania demokracji lokalnej, której odzwierciedleniem jest funkcjonowanie samorządu terytorialnego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 października 2019 r. sygn. akt II SAB/Wa 195/19, LEX nr 3043946).
W świetle powyższych uwag nie budzi wątpliwości, że żądana przez skarżącą umowa, zawarta przez Gminę Mircze i dotycząca przeprowadzenia audytu w spółce, w której – jak wyjaśniono w odpowiedzi na skargę – Gmina ta posiada 100% udziałów - stanowię informację publiczną podlegającą udostępnieniu w zakresie swej pełnej treści (w tym danych osobowych stron tej umowy). Oczywiste jest, że również dokument (faktura) potwierdzający wypłatę środków z tytułu realizacji przedmiotowej umowy – jako informacja o dysponowaniu środkami publicznymi – także stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p.
Publiczny charakter żądanych przez skarżącą informacji oraz fakt, że jej wniosek został skierowany do podmiotu objętego zakresem podmiotowym art. 4 ust. 1 u.d.i.p., przesądzał o obowiązku załatwienia przedmiotowego żądania w trybie określonym przepisami u.d.i.p. Bezczynność na gruncie tej ustawy zachodzi zaś co do zasady wówczas, gdy podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznych, pomimo dysponowania żądaną informacją publiczną, nie udostępnia jej zgodnie z art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 u.d.i.p., to jest bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (za wyjątkiem sytuacji opisanych w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), bądź też w tym terminie nie wydaje na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (co jest uzasadnione np. wobec stwierdzenia, że żądana informacja objęta jest jednym z ograniczeń opisanych w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., a także w przypadku żądania informacji publicznej przetworzonej przy jednoczesnym braku wykazania przez wnioskodawcę przesłanki szczególnego interesu publicznego, określonej w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.).
W świetle akt sprawy nie budzi wątpliwości, że wniosek skarżącej z dnia 18 października 2022 r., pomimo upływu terminów określonych w art. 13 u.d.i.p., nie został załatwiony w żaden z powyższych sposobów. O braku bezczynności w załatwieniu przedmiotowego żądania nie może natomiast świadczyć skierowanie do skarżącej pisma z dnia 31 października 2022 r., w którym organ zaprosił skarżącą do Urzędu Gminy Mircze celem – jak wskazał – "wyjaśnienia wszystkich wątpliwości, jakie Panią (skarżącą) nurtują oraz udzielenia odpowiedzi na pytania". Podkreślić należy, że charakter uprawnienia do uzyskania dostępu do informacji publicznych powoduje, że to wnioskodawca jest gospodarzem postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej, wyznaczając zakres swojego żądania poprzez wskazanie nie tylko tego, jakie informacje chce otrzymać, ale również poprzez określenie formy i sposobu jej otrzymania. Stosownie bowiem do art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku.
W świetle przytoczonego przepisu celem postępowania podmiotu zobowiązanego powinno być więc doręczenie odpowiedzi w formie i w sposób, jakie wybrał wnioskodawca. Sposób udzielenia informacji oznacza w tym wypadku tryb, w jakim wnioskodawca życzy sobie, aby informacji mu udzielono (np. wysłanie pocztą, odbiór osobisty, wgląd do dokumentów lub przesłanie pocztą elektroniczną), natomiast przez formę udzielenia informacji publicznej należy rozumieć postać, w jakiej wnioskodawca chce otrzymać informację (np. kopia dokumentu, scan, zapis na elektronicznym nośniku - por. M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, 3. Wydanie, Warszawa 2018, str. 187). W obu tych kwestiach, co do zasady, decydująca jest wola wnioskodawcy, który określa w jaki sposób i w jakiej formie chce otrzymać informację publiczną.
Natomiast organ nie może go w tym zakresie zastępować, a wyjątkowo, jeżeli nie może wydać informacji w formie lub w sposób wskazany przez wnioskodawcę - powinien wdrożyć odrębny tryb określony w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1732/17, LEX nr 2646070; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 marca 2020 r., sygn. akt II SAB/Ol 5/20, LEX nr 2917907). Podkreślić jednak w tym miejscu należy, że z treści ustępu 1 tego unormowania wynika jednoznacznie, iż obowiązek zachowania określonych we wniosku formy i sposobu udostępnienia informacji publicznej, wyłączony jest jedynie wówczas, gdy podmiot zobowiązany nie dysponuje niezbędnymi ku temu środkami technicznymi. Wyjątek ten nie może być interpretowany rozszerzająco, co oznacza, że w każdej innej sytuacji – jeżeli tylko podmiot zobowiązany posiada w swych zasobach środki techniczne umożliwiające przygotowanie żądanej informacji publicznej w formie wskazanej przez wnioskodawcę oraz jej udostępnienie w określony przez niego sposób – zobowiązany jest uwzględnić w tym zakresie wolę wnioskodawcy i nie może narzucać mu innej formy bądź innego sposobu udostępnienia informacji, a tym bardziej odmówić zachowania żądanego sposobu i żądanej formy udostępnienia.
Określając we wniosku z dnia 18 października 2022 r. sposób i formę udostępniania informacji, skarżąca precyzyjnie wskazała, że wnosi o przesłanie kopii żądanych dokumentów na podany adres poczty elektronicznej. Wyjaśnienia organu zawarte w skierowanej do skarżącej odpowiedzi na wniosek, w żaden sposób nie wskazują natomiast na brak środków technicznych jako przyczynę niemożliwości zachowania tak określonych formy i sposobu udostępnienia informacji. Organ powołał się bowiem jedynie na okoliczność złożenia przez skarżącą większej ilości wniosków oraz związany z tym czas, który pracownicy Urzędu Gminy musieliby poświęcić na ich realizację, a także na inne zadania nałożone na jednostki samorządu terytorialnego. Jak już wyżej wskazano, w świetle art. 14 ust. 1 u.d.i.p. okoliczności tego rodzaju nie usprawiedliwiają jednak niezachowania sposobu i formy udostępnienia informacji publicznej określonych przez wnioskodawcę.
Przyczyną niezastosowania się do woli wnioskodawcy w tym zakresie nie może być również miejsce zamieszkania wnioskodawcy oraz związana z tym ocena tego, czy jest on w stanie osobiście stawić się w siedzibie organu, do którego skierowano wniosek. Wobec odformalizowanego charakteru postępowania o udostępnienie informacji publicznej, wnioskodawca, na etapie składania wniosku, nie jest nawet zobowiązany do wskazania swojego adresu. Co więcej, nie jest konieczne również jego pełne zidentyfikowanie, albowiem żądając informacji nie musi się on wykazać jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08, opubl. ONSAiWSA 2010, nr 5, poz. 91). Okoliczności przywołane przez organ jako przyczyny niezachowania określonych we wniosku sposobu i formy udostepnienia informacji, nie mogą zatem chronić organu przed zarzutem bezczynności wynikającej z nieudostępnienia wnioskodawcy do tej pory żądanych informacji przy jednoczesnym niewydaniu w tym zakresie decyzji odmownej.
Wbrew twierdzeniom organu, Sąd nie dopatrzył się w działaniu skarżącej znamion nadużycia prawa do informacji publicznej, które miałoby usprawiedliwiać brak realizacji jej wniosku zgodnie z procedurą określoną przepisami u.d.i.p. Przede wszystkim organ w żaden sposób nie wykazał, jakoby pomiędzy skarżącą a Gminą Mircze, jej Wójtem, czy też spółką gminną Mir-Eko, której dotyczył wniosek, zachodziła relacja tego rodzaju, że pozwalałaby uznać sposób realizowania przez skarżąca jej prawa do informacji publicznej jako działanie we własnym, subiektywnym interesie (w tym ewentualnie politycznym), zmierzające do kwestionowania działalności tych podmiotów w indywidualnej sprawie skarżącej bądź do ich dyskredytowania lub szykanowania.
W świetle przedstawionego przez organ materiału dowodowego brak jest podstaw do powzięcia takiego założenia, a w takim wypadku interes skarżącej w uzyskaniu żądanych informacji nie może być badany i stanowić podstawy nieudostępnienia jej żądanych informacji publicznych. Jak już bowiem wyżej wskazano, a co wynika z treści art. 2 ust. 2 u.d.i.p., od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Jednocześnie o nadużywaniu prawa do informacji publicznej nie może świadczyć ewentualna możliwość wykorzystania uzyskanej przez skarżąca informacji w celach prasowych, skoro prasa – zgodnie z art. 3a ustawa z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1914) – ma również zapewniony dostęp do informacji publicznych na zasadach określonych przepisami u.d.i.p. Także ilość oraz treść wniosków skarżącej nie przemawia za uznaniem, że nadużywa ona prawa do informacji publicznej, skoro każdy z tych wniosków dotyczy udostępnienia konkretnych dokumentów i nie sposób doszukać się w nich pytań o charakterze dokuczliwym.
Żądanie udostepnienia kopii dokumentów wytworzonych przez Gminę, w szczególności zawieranych przez nią umów oraz dokumentów obrazujących sposób gospodarowania środkami publicznymi, w żaden sposób nie wykracza poza granice prawa do informacji publicznej. Wójt Gminy Mircze, piastując swój urząd, musi liczyć się z tym, że jego działalność w tym zakresie winna mieć charakter transparentny, zaś zawierane przez niego w imieniu Gminy umowy oraz podpisywane dokumenty urzędowe, są co do zasady jawne. Odnosząc się natomiast do twierdzenia organu, jakoby skarżąca była autorem nie tylko wniosków złożonych we własnym imieniu, lecz również wniosków, w których jako wnioskodawcę wskazano inne osoby, stwierdzić należy, że przekonanie to ma jedynie subiektywny charakter i nie sposób uznać je za udowodnione ani nawet uwiarygodnione.
Z tych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 18 października 2022 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku.
Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że bezczynność organu w niniejszej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśnić należy, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, opubl. w CBOSA). Rażące naruszenie prawa to zatem naruszenie wyraźne oraz bezsporne. W niniejszej sprawie bezczynność organu nie miała takiego charakteru, albowiem nie wynikła z zaniechania jakichkolwiek działań w sprawie wniosku skarżącej, lecz stanowiła konsekwencję błędnej oceny okoliczności sprawy i nieprawidłowego zastosowania przepisów u.d.i.p.
Nie można natomiast pominąć tego, że organ – choć w wadliwy sposób – na wniosek skarżącej odpowiedział, proponując udostępnienia żądanych informacji w inny sposób i w innej formie, niż określiła to skarżąca. W tej sytuacji zaistniałej w sprawie bezczynności nie można przypisać rażącego charakteru.
O zwrocie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, które w niniejszej sprawie ograniczają się do uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 100 złotych, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.
W pozostałej części, tj. w zakresie żądania przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, Sąd skargę oddalił w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Pomimo bowiem wykazania, że organ dopuścił się w niniejszej sprawie bezczynności, skarżąca nie przedstawiła żadnych okoliczności uzasadniających przyznanie jej żądanej sumy pieniężnej. Podkreślić należy, że w świetle art. 149 § 2 p.p.s.a. ocena, czy zachodzi konieczność przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, pozostawiona jest uznaniu sądu. Orzeczenie w tym zakresie nie jest przy tym zależne od stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przy czym w niniejszej sprawie do stwierdzenia takiej, kwalifikowanej formy bezczynności, i tak nie doszło. Przyznanie sumy pieniężnej pełni funkcję kompensacyjną wobec strony postępowania, ma na celu wyrównanie uszczerbku (krzywdy, straty) jakich doznał skarżący na skutek bezczynności organu administracji, które to okoliczności powinny zostać wyraźnie wskazane i uzasadnione przez skarżącego w treści wnoszonej skargi (por. wyroki NSA: z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1685/17 oraz z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2954/17, opubl. w CBOSA). W niniejszej sprawie skarżąca w żaden sposób nie wykazała, jakoby wskutek bezczynności organu doznała szkody, która winna zostać zrekompensowana sumą pieniężną przewidzianą w art. 149 § 2 p.p.s.a.
Z tych wszystkich względów orzeczono, jak w sentencji.