Uzasadnienie
W dniu [...] marca 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. wpłynęła skarga K. G. na bezczynność P. D. S.A. w L. polegającą na nieudostępnieniu skarżącemu informacji publicznej żądanej we wniosku z dnia 14 września 2011 r.
Skarżący wskazał, że przedmiotowym wnioskiem wystąpił do P. D. S.A. w L. o udostępnienie kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych na działce nr [...], położonej w miejscowości M. Skarżący podniósł, że do dnia sporządzenia skargi nie otrzymał wnioskowanych przez niego dokumentów w żądanej formie ani rozstrzygnięcia o odmowie udostępnienia informacji publicznej czy też o umorzeniu postępowania w tym przedmiocie. W związku z powyższym skarżący wniósł o zobowiązanie spółki do udzielenia informacji zgodnie z wnioskiem.
W odpowiedzi na skargę P. D. S.A. w L. wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Wskazała, że w świetle art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, żądane przez skarżącego informacje nie stanowią informacji publicznej. Ponadto spółka nie jest podmiotem obowiązanym do udzielania informacji publicznej, gdyż prowadzona przez nią działalność ma charakter cywilnoprawny. Wykonywane przez spółkę zadania operatora systemu dystrybucyjnego, pomimo, iż podlegają nadzorowi Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, nie stanowią zadań publicznych.
Nadto dokumenty, których wydania domagała się skarżący, wiążą się z dochodzeniem przez niego od spółki roszczeń cywilnoprawnych, a takie działanie świadczy o prywatnym interesie skarżącego, nie mającym nic wspólnego z informacją publiczną. Skarżący faktycznie chce bowiem – w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej – uzyskać dowody potwierdzające zasadność tych roszczeń. W tym zakresie nie mają więc zastosowania przepisy wspomnianej ustawy, lecz Kodeksu postępowania cywilnego.
W ocenie spółki, nawet, gdyby uznać, że żądane informacje mają charakter informacji publicznej, a sama spółka jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji, to brak byłoby podstaw do uwzględnienia skargi. Po pierwsze, wymiana pism pomiędzy spółką a skarżącą nie została zakończona, a zatem skarga jest przedwczesna w rozumieniu art. 52 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Po drugie, ujawnienie żądanych informacji prowadziłoby do naruszenia chronionej ustawowo "tajemnicy przedsiębiorstwa".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Skarga na bezczynność P. D. S.A. z siedzibą w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej jest dopuszczalna, stąd zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek o jej odrzucenie jest bezzasadny.
Wniosek z dnia [...] września 2011 r. skierowany był bowiem do P. D. S.A. z siedzibą w L., został jedynie złożony na adres Oddziału tej Spółki w R. Niezasadne jest więc stanowisko Spółki, że skarżąca skierowała swój wniosek do niewłaściwego podmiotu, co skutkować winno odrzuceniem skargi.
W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109).
Organ administracji pozostaje w bezczynności w szczególności w przypadku, gdy nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej stosownie do przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej ustawa).
W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym ustawy. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.
W myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Zgodnie z art. 4 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. nr 50, poz. 331 ze zm.), pozycję dominującą ma podmiot, który posiada kontrolę nad przedsiębiorcą, wyrażającą się m.in. w dysponowaniu bezpośrednio lub pośrednio większością głosów na walnym zgromadzeniu.
Skarb Państwa jest akcjonariuszem posiadającym większość głosów na Walnym Zgromadzeniu P. S.A. w W. (61,89% – s. 36 sprawozdania Zarządu za okres zakończony [...] września 2012 r., opubl.: http://www.gkpge.pl/media/pdf/3_[...]_[...]_Q3_2012_Sprawozdanie_Zarzadu_z_dzialalnosci_GK_PGE.pdf). Spółka ta jest zaś jednym akcjonariuszem P. D. S.A. w L. Nie ulega zatem wątpliwości, że Skarb Państwa dysponuje większością głosów na walnym zgromadzeniu P. D. S.A. w L. Ponadto przedmiotowa spółka, będąc przedsiębiorstwem energetycznym, stanowi przedsiębiorstwo użyteczności publicznej, wykonujące zadania publiczne, które jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (tak m. in. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, niepubl.).
P. D. S.A. w L. należy zatem do grona podmiotów obowiązanych do udzielania informacji publicznych na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.
Bezczynność podmiotu obowiązanego do udostępniania informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy nie podejmuje on w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku o udzielenie tej informacji jednego z następujących działań:
- 1) nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialno – technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 ustawy), albo
- 2) nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej (art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy), albo
- 3) nie powiadamia pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 2 ustawy), albo
- 4) nie informuje pisemnie wnioskodawcy, że nie posiada żądanej informacji albo że żądana informacja nie jest informacją publiczną.
W niniejszej sprawie P. D. S.A. nie odniosła się do żądania udostępnienia informacji publicznej w żaden ze wskazanych sposobów. Za taki nie można bowiem uznać treści pism datowanych na [...] grudnia 2011 r., [...] lutego 2012 r. oraz [...] września 2012 r., w których spółka wskazała, że nie jest organem administracji publicznej, stąd w jej kompetencji nie leży wydawanie odpisów decyzji administracyjnych, a ponadto wyjaśniła, że infrastruktura elektroenergetyczna na działce skarżącego została wzniesiona w latach 60 – tych ubiegłego stulecia w oparciu o decyzję wydaną na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w związku z czym o dane identyfikacyjne tej decyzji skarżący może zwrócić się do właściwego organu administracji architektoniczno – budowlanej lub do właściwego archiwum państwowego.
Uznając zatem, że żadne z tych pism nie stanowi przewidzianego przez ustawę o dostępie do informacji publicznej sposobu załatwienia wniosku o udzielenie informacji publicznej, należy uznać, że spółka w przedmiotowej sprawie dopuściła się bezczynności.
Na marginesie wskazać należy, że wbrew stanowisku spółki wyrażonemu w odpowiedzi na skargę, treść wniosku skarżącego była na tyle precyzyjna, że umożliwiała ustalenie istoty żądanej informacji. Skarżący wskazał bowiem, że przedmiotem wniosku są decyzje dotyczące lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznej na konkretnie wskazanej nieruchomości, tj. należącej do skarżącego działce nr [...] położonej w M. W związku z powyższym, na podstawie art. 149 § 1 zd. 1 p.p.s.a., sąd zobowiązał P. D. S.A. w L. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] września 2011 r. w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych sprawy po uprawomocnieniu się wyroku.
Jednocześnie, w oparciu o treść art. 149 § 1 zdanie 2 p.p.s.a., sąd stwierdził, że bezczynność spółki w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę okoliczność, sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym fakt, iż zachowanie spółki nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na nią z mocy ustawy.
Orzeczenie o kosztach zostało wydane na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.
Mając na uwadze powyższe, sąd orzekł, jak w sentencji.
Zdanie Odrębne
Zdanie odrębne sędziego WSA Bogusława Wiśniewskiego do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 kwietnia 2013r. sygn. akt II SAB/Lu 122/13
Rację ma oczywiście sąd, dowodząc, że na tle ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) bezczynność ma miejsce wówczas, gdy w prawie określonym terminie podmiot zobowiązany do udzielenia informacji nie udzielił jej, nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia, nie wyjaśnia przyczyn braku możliwości udostępnienia informacji, nie informuje pisemnie wnioskodawcy, że nie posiada żądanej informacji lub jeśli objęta wnioskiem informacja nie ma charakteru informacji publicznej nie powiadamia pisemnie wnioskodawcy o tym fakcie. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że skargę na bezczynność organu w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej można złożyć nie tylko wobec "milczenia" organu, ale również w sytuacji, w której powstał spór między wnioskodawcą, a adresatem wniosku, co do charakteru żądanej informacji oraz co do zasad i trybu jej udostępnienia.
Rozpoznając skargę sąd jest zatem zobowiązany przede wszystkim do wyjaśnienia, czy informacja, o której udostępnienie wystąpił skarżący, stanowi informację publiczną do udostępnienia której mają zastosowanie zasady i tryb określone w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Według powszechnie akceptowanego poglądu właśnie ustalenie charakteru żądanej informacji jest niezbędne, aby stwierdzić, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt. I OSK 50/06, Lex 291197, wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 385/10 wszystkie opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W postanowieniu z dnia 16 marca 2010 r. (I OSK 394/10 opubl. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny trafnie wskazał, że w skardze na bezczynność sąd dokonuje kwalifikacji i oceny żądanych przez stronę informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie.
Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w zakresie informacji publicznej, sąd ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez ten organ kwalifikacji wniosków w tym przedmiocie. Z treści żądania wnosić należy, że w istocie skarżącemu chodzi o uzyskanie informacji, w postaci decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych na jego nieruchomości, niezbędnych w sprawie cywilnej o ustalenia wynagrodzenia z tytułu ustanowienia służebności przesyłu energii elektrycznej oraz bezumownego korzystania z nieruchomości. Jakkolwiek wspomniana ustawa nakazuje pojęcie informacji publicznej traktować szeroko, przyznając w art. 1 ust. 1 taki charakter każdej informacji o sprawach publicznych, w tym o danych publicznych obejmujących treść i postaci dokumentów urzędowych, a zwłaszcza aktów administracyjnych oraz innych rozstrzygnięć, a więc również decyzji (art. 6 ust.1 pkt. 4 lit. a) tiret pierwszy ustawy), to jednak zgodnie z utrwalonym już w orzecznictwie poglądem za żądanie udzielenia informacji publicznej na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie może zostać uznane żądanie realizacji określonych wniosków we własnych indywidualnych sprawach.
Uważa się, że konkretne indywidualne sprawy danej osoby, zwłaszcza o charakterze prywatnym, nie są bowiem sprawami publicznymi (por. wyroki NSA z dnia 21 czerwca 2012r. I OSK 769/12 i podane w nim orzecznictwo, 17 lipca 2012r. I OSK 846/12, 24 października 2012r. I OSK 1284/11, 10 października 2012r. I OSK 1500/12, 28 października 2009r. I OSK 545/09 wyrok NSA z dnia 18 listopada 2009 r., I OSK 947/09, postanowienie NSA z dnia 12 maja 2011 r., I OSK 771/11 opubl. w CBOSA, Irena Kamińska,.Miroslawa Rozbicka - Ostrowska, "Dostęp do informacji publicznej", Wydawnictwo Lexis Nexis, Warszawa 2007). Trafnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 października 2012r (sygn. akt I OSK 1696/12 opubl. w CBOSA) wskazał, że pisma składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem, czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa.
Przedmiotem takiego pisma jest realizacja lub ochrona indywidualnych interesów podmiotu, który pismo to składa. Wobec tego pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej i nie powinno być udostępniane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podobnie nie można przy pomocy ustawy o dostępie do informacji publicznej starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie. Skarga powinna zostać zatem oddalona. Nie ma przy tym znaczenia brak informacji ze strony spółki, iż żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą, która ograniczyła się jedynie do stwierdzenia braku kompetencji w zakresie udostępnienia stosownych odpisów lub kopii dokumentów. W orzecznictwie sądów administracyjnych rzeczywiście przyjmuje się jednolicie, iż w sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ zawiadamia jedynie, iż żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą (por. wyrok NSA dnia z 19 grudnia 2002r., sygn. akt II SA 3301/02, Monitor Prawniczy 2003, nr 3, s. 196).
Stosownie natomiast do art. 16 ust. 1 ustawy w sytuacji, gdy sprawa ma charakter informacji publicznej w rozumieniu powołanej ustawy, a podmiot zobowiązany do jej udzielenia odmawia jej udostępnienia ma obowiązek wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji (por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2008r., sygn. akt I OSK 807/08 Legalis). Przepis ten ma zatem zastosowanie jedynie wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenie postępowania i spełniony jest nadto warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) oraz podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji). Brak jednego z tych elementów oznacza zakaz załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej Komentarz, LexisNexis 2012 r., s. 206, uwaga 1.). Jeśli zatem wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną, załatwienie wniosku w drodze pisma, mimo braku wskazania, że żądane dane nie są objęte ustawą o dostępie do informacji publicznej, nie uzasadnia uwzględnienia skargi.