Uzasadnienie
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, z dnia [...] sierpnia 2017 r. A. S. zarzuciła Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w L. bezczynność polegającą na braku czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu skarżącej ze służby w Służbie Celno-Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej, zawartej w propozycji pracy złożonej w dniu [...] maja 2017 r., znak: [...].
Skarżąca podkreśliła, że Dyrektor twierdzi, że propozycja pracy nie jest decyzją administracyjną i odmawia zarówno przekazania odwołania do organu wyższego stopnia - Szefa KAS, jak też odmawia rozpoznania tego odwołania, jednocześnie uznaje, że Szef KAS nie jest organem II instancji, właściwym do rozstrzygnięcia tego środka odwoławczego, zgodnie z art. 127 § 2 k.p.a. W związku z tym skarżąca wniosła stwierdzenie bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w L. oraz o zobowiązanie Dyrektora przez Sąd do niezwłocznego podjęcia czynności procesowych zmierzających do rozpoznania wskazanego odwołania.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w L. wniósł o odrzucenie skargi. Dyrektor przedstawił przebieg postępowania w sprawie.
Jednocześnie wyjaśnił, że w sprawie zachodzi niedopuszczalność drogi sądowej, gdyż propozycja zatrudnienia, przedstawiona funkcjonariuszowi w trybie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm.; dalej także: u.p.w.k.a.s.) nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu k.p.a., a możliwość składania skarg na bezczynność istnieje jedynie w odniesieniu do tych aktów lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Również wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje wyłącznie w przypadku złożenia funkcjonariuszowi propozycji służby.
W ocenie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w L. w sprawie nie ma też podstaw do zastosowania art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947; dalej także: u.k.a.s.), albowiem skarżąca nie została zwolniona ze służby, lecz - wskutek przyjęcia propozycji zatrudnienia - jej stosunek służbowy przekształcił się w stosunek pracy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna.
W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4. Na podstawie tego przepisu skarga do Sądu przysługuje więc w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (pkt 1-3) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Niekwestionowane jest w sprawie, że skarżąca spełniła warunki formalne wniesienia skargi, albowiem przed złożeniem skargi, działając w trybie art. 37 § 1 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r.), złożyła zażalenie na niezałatwienia sprawy w terminie do organu wyższego stopnia - Szefa Krajowej Administracji Skarbowej.
Zauważyć należy, że zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Wyjaśnić należy, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109).
Zarzut skargi sprowadza się w istocie do podniesionej w niej bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w L., który zdaniem skarżącej miał obowiązek wynikający z przepisów prawa podjęcia czynności procesowych, zmierzających do rozpoznania złożonego przez skarżącą odwołania od przedstawionej jej propozycji zatrudnienia z [...] maja 2017 r. Jest przy tym bezsporne, że organ ten nie podjął żadnych działań w tym zakresie, a jak to wynika wprost z pisma z 19 czerwca 2017 r. (k. 206 akt osobowych skarżącej), Dyrektor stwierdził, że wobec nieprzewidzenia przez ustawę z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, formy decyzji dla propozycji pracy, odwołanie skarżącej z czerwca 2017 r. nie zostanie przekazane Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zaniechanie przez Dyrektora nadania biegu odwołaniu skarżącej, nie mieści się w granicach dopuszczalnego przez przepisy prawa działania organu administracji. Podkreślić należy, że w myśl art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przyjmuje się zarówno w nauce prawa, jak i orzecznictwie sądowym, że jakkolwiek art. 134 k.p.a. nie określa bliżej, jakie warunki decydują o dopuszczalności bądź niedopuszczalności odwołania, to wynikają one jednak z innych przepisów k.p.a., przy czym negatywna przesłanka niedopuszczalności odwołania obejmuje zróżnicowaną grupę przyczyn zarówno o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. W zakresie przyczyn przedmiotowych wyróżnia się w szczególności zaskarżenie aktu niebędącego decyzją administracyjną w rozumieniu k.p.a. (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 15, Warszawa 2017, art. 134; M. Wierzbowski, R. Hauser, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 4, Warszawa 2017, art. 134).
Wystąpienie przesłanki negatywnej niedopuszczalności odwołania nakłada na organ odwoławczy obowiązek jej stwierdzenia w formie postanowienia, bowiem art. 134 k.p.a. będący bezwzględnie obowiązującą normą prawną wskazuje na związany charakter rozstrzygnięcia i nie pozostawiono tu organowi odwoławczemu jakiejkolwiek sfery uznania (zob. G. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012; nb. 4.18.1).
W rozpoznawanej sprawie jest więc oczywiste, że obowiązkiem organu było podjęcie działań zmierzających do załatwienia sprawy zainicjowanej odwołaniem wniesionym przez skarżącą w czerwca 2017 r., w formie przewidzianej przez przepisy prawa, co wykluczało złożenie tego odwołania w aktach sprawy, bez nadania mu jakiegokolwiek biegu. Takie zaniechanie pozbawiło skarżącą możliwości poddania kontroli prawidłowości stanowiska organu w tym zakresie w postępowaniu odwoławczym. Gdyby bowiem nawet zaakceptować pogląd, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach - z uwagi na jej charakter - nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a., czego konsekwencją będzie niedopuszczalność odwołania się przez funkcjonariusza od pisemnej propozycji kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach (zob. np.: postanowienie NSA z 24 stycznia 2018 r., I OSK 2827/17), to w żadnym zakresie ów pogląd nie wyłącza obowiązku prawno-procesowego zakończenia postępowania związanego z wniesionym odwołaniem, co w tym przypadku wymagało wydania postanowienia, o którym mowa w art. 134 k.p.a. - przez organ odwoławczy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 10 maja 2011 r., II SA/Rz 246/11).
Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do rozpoznania odwołania skarżącej z [...] czerwca 2017 r., w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Oznacza to, że w tym terminie organ obowiązany będzie - zgodnie z żądaniem skarżącej - podjąć czynności zmierzające do rozpoznania odwołania przez organ odwoławczy, bądź wydania przez ten organ postanowienia o niedopuszczalności odwołania. W obu przypadkach niezbędne będzie umożliwienie skarżącej realizacji prawa do sądu. Jakkolwiek bowiem postanowienia wydane na podstawie art. 134 k.p.a. są ostateczne i nie służy od nich zażalenie, to z mocy art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. poddane są kontroli sądowoadministracyjnej.
Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestię, Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a zwłaszcza to, że zachowanie organu nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych nań z mocy ustawy, lecz wynikało z przyjęcia odmiennej interpretacji przepisów prawa.