Uzasadnienie
Sygn. akt II SAB/Lu [...]
Decyzją z dnia [...]. Wójt Gminy [...] po wznowieniu postępowania odmówił uchylenia swojej decyzji z dnia [...]. na podstawie której przyznano Z. W. specjalny zasiłek celowy w kwocie [...]złotych na zakup opału i żywności. [...]. do organu wpłynęło odwołanie strony, które przekazano do Samorządowego Kolegium Odwoławczego ([...]. wpłynęło do organu odwoławczego).
Pismem z dnia [...]. Kolegium poinformowało stronę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz składania dodatkowych uwag na piśmie w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma. [...]. strona złożyła swoje uwagi, w tym wniosła o wyłączenie z rozpoznania odwołania dwóch członków Kolegium.
Postanowieniem z [...]. Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego odmówił ich wyłączenia.
W piśmie z dnia 6 lipca Z. W. wezwał Kolegium do usunięcia naruszenia prawa, a następnie [...]. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność i przewlekłość Samorządowego Kolegium Odwoławczego w załatwieniu jego odwołania, domagając się stwierdzenia rażącego bezprawia i wymierzenia grzywny dyscyplinującej.
W dniu [...]. Kolegium wydało decyzję w sprawie, którą skarżącemu doręczono [...]. Z kolei postanowieniem z dnia [...]. Kolegium uznało wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z [...]. za nieuzasadnione, skoro [...]. została w sprawie wydana decyzja.
Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze opisało przebieg postępowania i wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga ma uzasadnione podstawy.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu prze sadami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2016r. poz. 718 ze zmianami) stano kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie z art. 149 ustawy sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§1). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl zaś § 2, Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 września 2016r. (I OSK 1101/16 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) stwierdził, że użycie w tych przepisach spójnika alternatywy łącznej "lub" przy wskazaniu środków obrony, jakie służą stronie w postępowaniu. Powyższe stanowisko odpowiada założeniu jaki legło u podstaw zmiany wspomnianego już przepisu art. 149 ustawy, jakim było rozszerzenie środków przeciwdziałania bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego oraz naruszaniu przez organ administracji terminów załatwienia spraw, a także umożliwienie efektywnego dochodzenia przez stronę postępowania odszkodowania za poniesioną szkodę od organu administracji z tytułu nie wydania orzeczenia lub decyzji z naruszeniem prawa oraz ponoszenia przez funkcjonariuszy publicznych odpowiedzialności majątkowej za zaniechania prowadzące do wyrządzenia szkody na skutek rażącego naruszenia prawa. W postanowieniu z dnia 26 lipca 2012r. (II OSK 1360/12 5 opubl. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny dokonując analizy wspomnianego przepisu doszedł do wniosku, że w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, to sąd administracyjny, na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza toku postępowania administracyjnego, ocenia, czy w sprawie wystąpiła bezczynność, czy przewlekłe prowadzenie postępowania oraz na podstawie tej oceny, stosownie do okoliczności sprawy, podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 ustawy (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2016r. (I OSK 1621/16 opubl. w CBOSA). Pojęcia bezczynności organu i przewlekłego prowadzenia postępowania częściowo bowiem się pokrywają. Mogą wystąpić sytuacje, w których organ administracji wykonuje czynności pozorujące prowadzenie postępowania – np. wzywa strony do przedstawienia dodatkowych, nie posiadających żadnego znaczenia dla sprawy dokumentów, zawiesza postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, mimo, że żadna kwestia prejudycjalna w istocie nie występuje, itd. Stany faktyczne poddawane ocenie mogą kwalifikować się zarówno do bezczynności, jak i przewlekłości postępowania, bowiem nie wydanie decyzji w terminie, co do zasady, jest następstwem owej przewlekłości. Instytucja procesowa "bezczynności organu" jest kwalifikowaną formą przewlekłego prowadzenia postępowania. Wniosek ten znajduje potwierdzenie w regulacji prawnej, która wiąże ze stwierdzeniem bezczynności organu obowiązek wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy (art. 37 § 2 kpa, art. 149 § 1 ppsa), która to sankcja nie może być zastosowana w przypadku przewlekłego prowadzenia postępowania, o ile nie przerodzi się ono w bezczynność organu, która nie przestanie istnieć w dacie orzekania przez organ wyższego stopnia lub sąd administracyjny (wyrok NSA z dnia 22 września 2016r. (II OSK 550/16 opubl.w CBOSA). W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, według którego o bezczynności organu można mówić wówczas, gdy pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy organ nie podjął żadnych czynności, jak i takiej, gdy czynności zostały wprawdzie podjęte, ale organ nie zakończył go stosownym aktem. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną, czy też niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności. Przewlekle prowadzenie postępowania ma natomiast miejsce wówczas, gdy organ działa w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że tylko formalnie organ nie jest bezczynny. Przewlekłością postępowania będzie również mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (wyrok NSA z dnia 3 września 2013r. II OSK 688/13 oraz podane tam orzecznictwo i literatura). W rozpoznawanej sprawie przychylić należy się do przekonania skarżącego o bezczynności organu. Ten bowiem po rozpoznaniu wniosku skarżącego o wyłączenie członków Kolegium postanowieniem z dnia 9 maja 2016r., do czasu wydania decyzji w dniu [...]. nie podjął już żadnej czynności zmierzającej do załatwienia sprawy, nie wyznaczył także nowego terminu rozpoznania sprawy w oparciu o art. 36 § 1 kpa. Przeszkodą dla powyższego stanowiska nie może być fakt rozstrzygnięcia odwołania decyzją z 15 [...]. Uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może bowiem mieć miejsce nie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Treść powołanego już art. 149 § 1 zdanie drugie ustawy zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz art. 149 § 2 według którego w przypadku uwzględnienia skargi, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny nie pozostawia wątpliwości, że uwzględnieniem skargi, w rozumieniu art. 149 jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny (tak też w wyroku NSA z dnia 5 lipca 2012r. sygn. akt II OSK [...] opubl. w CBOSA). Stąd też wydanie decyzji przez Kolegium skutkuje jedynie umorzeniem postępowania w zakresie zobowiązania organu do podjęcia czynności lub wydania aktu, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podziela natomiast pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażoną w powołanym już wyroku z dnia 22 września 2016r., stosownie do którego, pomimo wyodrębnienia w art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bezczynności i przewlekłości, przepis ten przyznaje sądowi taki sam zakres uprawnień w przypadku uwzględnienia skargi zarówno co do bezczynności, jak i na przewlekłe prowadzenie postępowania. Z punktu widzenia celu zmian spowodowanych wprowadzeniem instytucji przewlekłego prowadzenia postępowania i sankcji jakie sąd może nałożyć na organ, nieuzasadnione jest zatem, aby w tym samym stanie faktycznym, wobec tego samego organu stosować podwójnie środki przewidziane w omawianym przepisie. Stąd też należało oddalić skargę w tym zakresie.
Nie ma natomiast podstaw do uznania, aby bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. w orzecznictwie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przekonanie, ze naruszenie prawa jest oczywiste, bezsporne i niewątpliwe. Nie każde zatem naruszenie prawa wskutek bezczynności organu będzie naruszeniem rażącym, przy czym ocena bezczynności jako rażąco naruszającej prawo powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r. I OSK 675/12, z dnia 17 listopada 2015 r. II OSK 652/15 opubl. w CBOSA). W tym przypadku zwrócić należy uwagę, że Przewodniczący Kolegium już następnego dnia po wpływie sprawy wyznaczył skład orzekający, a 22 kwietnia 2016r. zawiadomił skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i zgłaszania uwag.
W bezczynności pozostawał natomiast od daty rozpoznania wniosku o wyłączeniu członków Kolegium, jednak okresu niewiele ponad 2 miesiące jaki upłynął od tej daty do wydania decyzji w dniu [...]. nie można uznać jako uzasadniającego tezę o rażącym naruszeniu prawa. Przedstawione powyżej uwagi przemawiają również za brakiem podstaw do nałożenia na Kolegium grzywny. Biorąc pod uwagę, że ma ona charakter dyscyplinujące organ, jak również restrykcyjny względem dotychczasowego postępowania oraz prewencyjny na przyszłość także kwalifikacja stopnia bezczynności winna być związana z oceną sposobu postępowania organu w sprawie i okresem bezczynności na gruncie konkretnej rozpoznawanej sprawy. Przedstawione wyżej okoliczności nie wskazują na konieczność zastosowania tego rodzaju sankcji. Skargę należało oddalić także w tym zakresie.
Z tych powodów na podstawie art. 149 § 1 pkt.3 w związku z art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. DZ. U z 2016r. poz. 718 ze zmianami) należało stwierdzić bezczynność organu, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 161 § 1 pkt 1tej ustawy umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania odwołania, natomiast o oddaleniu skargi w pozostałym zakresie orzeczono na podstawie art. 151 wspomnianej ustawy.