Uzasadnienie
K. Z. (dalej jako: "skarżący") w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zarzucił bezczynność Burmistrzowi Miasta Dęblin (dalej jako: "organ") w rozpatrzeniu wniosku z 24 listopada 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Z akt sprawy wynika, że:
Wnioskiem z 24 listopada 2022 r. skarżący zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznych w postaci kserokopii lub skanów:
- 1. dokumentów dotyczących opłacania podatku od nieruchomości – działka nr [...];
- 2. umów dzierżawy części działki nr [...] w okresie od 01.01.2000 r. do 31.10.2021 r.;
- 3. dokumentów rozwiązujących lub nieprzedłużających dzierżawy części działki nr [...] w okresie od 01.01.2000 r. do 31.10.2021 r;
- 4. dokumentów opłacania czynszu dzierżawnego za część działki nr [...] w okresie od 01.01.2000 r. do 31.10.2021 r. oraz udzielenia odpowiedzi:
- 1. Kto opłaca podatek od nieruchomości za działkę nr [...] i na jakiej podstawie?
- 2. Czy, a jeśli tak, to kto, opłaca czynsz dzierżawny za część działki nr [...] na której wystawiony jest tymczasowy garaż? Jeśli tak, to na jakiej podstawie?
- 3. Czy został wydany nakaz rozbiórki tymczasowego garażu postawionego na części działki [...], której dotyczyła dzierżawa tej części działki? Jeśli nie, to dlaczego?
- 4. Czy Urząd Miasta dysponuje dokumentem w których zawarta jest informacja, kto posiada prawo własności lub jest posiadaczem całości lub części działki nr [...]?
W odpowiedzi na powyższe, pismem z 19 grudnia 2022 r. organ poinformował skarżącego, że z wnioskowanego okresu czasu, w odniesieniu do działki nr [...] zachowane zostały umowy dzierżawy zawarte z Burmistrzem Miasta:
- - Nr [...] z [...] K. P. na okres od 15 sierpnia 2004 r. do 15 sierpnia 2007 r. celem wydzierżawienia w/w działki gruntu o pow. 50 m2 z przeznaczeniem pod tymczasową lokalizację garażu;
- - Nr GP [...]/2005 z Państwem M. i K. małż. Z. na okres od 18 lutego 2005 r. do 31 grudnia 2007 r. celem wydzierżawienia w/w działki gruntu o pow. 33 m2 z przeznaczeniem pod tymczasową lokalizację zaplecza schodowego dla lokalu użytkowego znajdującego się na parterze oraz zewnętrznej klatki schodowej do lokali mieszkalnych na piętrze w budynku na działkach nr [...] i [...].
Jednocześnie poinformował, że Miasto Dęblin nie uzyskało prawa własności na podstawie decyzji komunalizacyjnej do działki nr [...], z uwagi na brak wykazania tytułu własności Skarbu Państwa, co wpisane zostało do rejestru ewidencji gruntów m. Dęblin.
W sprawach dotyczących rozbiórki garażu, wskazał, iż organem właściwym jest Starosta [...]. Wnioski w tym zakresie należy kierować do Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w R..
W odniesieniu do prośby o udostępnienie kserokopii/skanów dokumentów dotyczących opłacania podatku od nieruchomości - działka nr [...], a także informacji: kto opłaca podatek od nieruchomości za działkę ewidencyjną numer [...], organ wskazał, że dane te stanowią tajemnicę ustawowo chronioną i odmówił udostępnienia żądanych dokumentów.
W powołanej za wstępie skardze do tut. Sądu na bezczynność organu skarżący zarzucił naruszenie:
- - art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: "u.i.d.p.") poprzez ich niezastosowanie i udzielenie jedynie wymijającej, informacji na wnioskowane pytania, w sytuacji gdy wszystkie żądane dane i dokumenty stanowiły informację publiczną;
- - art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez jego niezastosowanie i nieudzielenie wnioskowanych informacji publicznych w terminie 14 dni;
- - art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt. 1 i 2 oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.i.p., a także art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP polegające na ich błędnej wykładni i w konsekwencji uznanie, iż dokumenty dotyczące opłacania podatku od nieruchomości - działka nr [...], a także informacje: kto opłaca podatek od nieruchomości za działkę nr [...] nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., a przez to ich nieudostępnienie.
Z uwagi na powyższe wniósł o:
- 1) nakazanie organowi udostępnienia dokumentów i danych zgodnie z wnioskiem z 24 listopada 2022 r. w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności,
- 2) stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa,
- 3) zasądzenie od organu na jego rzecz wszelkich kosztów postępowania.
W jej uzasadnieniu skarżący wskazał, że 21 grudnia 2022 r., po dwukrotnej interwencji telefonicznej, otrzymał odpowiedź w której nie zostały mu udostępnione żadne dokumenty. Nie odpowiedziano również na zadane przeze niego pytania. Doszło tylko do wymijającej odpowiedzi. Tak więc, pomimo upływu określonego w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. terminu, zobowiązującego organ do udostępnienia informacji publicznej, organ nie udzielił mu wnioskowanych informacji. W tej sytuacji - jego zdaniem - oczywiste jest, że organ dopuścił się rażącego naruszenia wskazanych w petitum skargi przepisów u.d.i.p.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podnosząc, że pismem z 19 grudnia 2022 r. udzielił pierwszej odpowiedzi na wniosek, a następnie w wyniku ponownie przeprowadzonej kwerendę w archiwum Urzędu Miasta Dęblin za pismem z 12 stycznia 2023 r. przekazał kopie odnalezionych umów dzierżawy części działki nr [...] oraz kopie pism dotyczących zawarcia umowy dzierżawy z Państwem M. i K. małż. Z. na okres od 18 lutego 2005 r. do 31 grudnia 2007 r. oraz kopię pism dotyczących zamiaru przedłużenia dzierżawy na okres po 31 grudnia 2007 r.
Pismem tym poinformowano również, że w posiadanej przez Urząd Miasta Dęblin dokumentacji brak jest dokumentów rozwiązujących w/w umowy. Umowy te były zawierane na czas określony i obowiązywały do dnia wskazanego w umowie.
Wskazał również, że Urząd Miasta Dęblin nie posiada dokumentów zawierających informację o osobie lub osobach posiadających prawo własności lub będących posiadaczem całości lub też części działki nr [...]. Urząd Miasta Dęblin nie posiada dokumentacji opłacania czynszu dzierżawnego za część działki obejmującej okres obowiązywania w/w umów dzierżawy. Nie dysponuje nakazem rozbiórki tymczasowego garażu postawionego na części działki nr [...]. W sprawach dotyczących rozbiórki garażu, w kwestii dokumentacji, organem właściwym do udzielenia informacji jest Starosta Rycki.
Jednocześnie organ wskazał, że nie jest możliwe udostępnienie wszystkich wymaganych dokumentów i informacji (np. dokumentacji opłacania czynszu dzierżawnego za część działki obejmującej okres obowiązywania w/w umów dzierżawy), z uwagi na fakt, iż dokumenty dotyczące opłacania czynszu dzierżawnego z okresu obowiązywania wskazanych umów dzierżawy (lata 2003 - 2007), zgodnie z obowiązującymi przepisami dotyczącymi archiwizacji dokumentów, podlegały brakowaniu.
Odnośnie zaś kserokopii/skanów dokumentów dotyczących opłacania podatku od nieruchomości - działki nr [...] oraz informacji, kto opłaca podatek od nieruchomości za w/w działkę, organ wyjaśnił, że 12 stycznia 2023 r, wydał decyzję odmawiającą udostępnienia posiadanych dokumentów i informacji.
Jednocześnie wyjaśnił, że opóźnienie w udzieleniu informacji wynikało z zakresu wymaganych informacji oraz przedziału czasowego wniosku (okres od 01.01.2000 r. do 31.10.2021 r.). Pomimo przeprowadzenia szczegółowej kwerendy dokumentacji archiwalnej, nie było możliwe w ustawowym terminie 14 dni udzielenie wyczerpujących informacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
W pierwszej kolejności należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.". Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest między innymi bezczynność organu. Pojęcie bezczynności wiąże się z sytuacją, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa.
W kontrolowanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji w trybie przepisów u.d.i.p. Ustawa ta reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, jak i procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej.
W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że Burmistrz Miasta Dęblin jest - co do zasady - podmiotem zobowiązanym, na gruncie przywołanej ustawy, do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Nie jest również kwestią sporną to, czy żądane informacje mają charakter informacji publicznej.
Skoro zatem obie przesłanki udostępnienia informacji publicznej zostały spełnione, oczywistym jest, że organ, do którego skierowano przedmiotowy wniosek, winien był podjąć działania prawem przewidziane w celu jego załatwienia.
Ustawodawca przewidział, że jeżeli adresat wniosku dysponował żądaną informacją, winien on - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - udostępnić tę informację bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie mogła być udostępniona w tak ustalonym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie określonych we wniosku, i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona, bądź też postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).
Natomiast w formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też, że zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują.
Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej, oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji.
Przechodząc do analizy niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, co bezspornie wynika z akt, że organ nie podjął, w reakcji na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, przepisanego regulacjami u.d.i.p. skutecznego działania, pozostawał zatem wobec tego wniosku w bezczynności i bezczynność ta trwała również w momencie wniesienia skargi do Sądu. Powyższe obligowało Sąd do stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżącego z 24 listopada 2022 r. o udostepnienie informacji publicznej (pkt I wyroku).
Sytuacja procesowa w niniejszej sprawie ukształtowała się jednak w ten sposób, że po wniesieniu skargi na bezczynność, organ w części udostępnił wnioskowaną informację, a w pozostałej odmówił jej udostępnienia wydając w tym zakresie decyzję administracyjną na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.
Skoro zatem organ przed rozpoznaniem skargi załatwił wniosek skarżącego w przewidzianej przepisami u.d.i.p. formie (udostępnił wnioskowaną informację w części, a w pozostałej wydał decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej), postępowanie sądowe dotyczące nakazania organowi rozpatrzenie wniosku podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Celem skargi na bezczynność jest bowiem doprowadzenie do podjęcia czynności lub aktu przez pozostający w bezczynności podmiot. Zatem mimo tego, że w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, wobec rozpatrzenia wniosku przed rozpoznaniem skargi, odpadła przesłanka wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. nakazania organowi załatwienia wniosku.
Wobec powyższego należało - na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - orzec o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego z 24 listopada 2022 r. (pkt III wyroku).
O ile zatem zarzuty skargi na dzień jej wniesienia były trafne, to na dzień jej rozstrzygania z uwagi na podjęte przez organ działania straciły na aktualności. Bezspornym bowiem w sprawie jest, że organ prawidłowo i w możliwie pełny sposób wywiązał się z obowiązku udostępnienia posiadanej informacji publicznej. Pismem z 12 stycznia 2023 r. udostępnił wszystkie posiadane przez niego dokumenty i udzieli odpowiedzi na wszystkie zadane przez skarżącego pytania, odnosząc się merytorycznie kolejno do wszystkich podniesionych kwestii, nie pozostawiając żadnej z nich bez odpowiedzi.
W zakresie natomiast informacji publicznej chronionej i nie podlegającej udostępnieniu wydał decyzję administracyjną, która nie podlega ocenie w niniejszym postępowaniu sądowym. Okoliczność, że skarżący nie jest zadowolony z treści decyzji nie ma bowiem żadnego znaczenia dla oceny, czy organ pozostaje w bezczynności. Osoba nie zgadzającą się z decyzją określonej treści powinna ją kwestionować w postępowaniu odwoławczym, a następnie sądowoadministracyjnym w trybie skargi na decyzję, nie zaś skargi na bezczynność organu. Sąd administracyjny nie może bowiem zobowiązać organu do wydania stosownego aktu lub czynności, skoro, tak jak w niniejszej sprawie, określony prawem akt (decyzja) został wydany.
Konkludując, bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce w sytuacji, w której podmiot ten w ustawowo określonym terminie nie podejmie w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji żadnej z czynności określonych w przepisach u.d.i.p., tj. nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1-2b i art. 3 ust. 1 u.d.i.p.), nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).
W przedmiotowej sprawie organ pozostawał w bezczynności, która jednak ustała po wniesieniu skargi. W sytuacji ustania bezczynności Sąd orzeka bowiem biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy z dnia orzekania. Nie można zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte (por.m.in. wyrok NSA z 18 stycznia 2017 r., I OSK 1789/16).
Udostępnienie informacji publicznej po wniesieniu skargi, a przed jej rozpoznaniem, nie zwalnia jednak Sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi. W związku z powyższym Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i zgodnie z tym, co wyżej podniesiono - ustalił, iż organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Okoliczności sprawy nie wskazują bowiem, by organ uchylał się od odpowiedzi. Już 19 grudnia 2022 r. podjął próbę załatwienia sprawy, która okazała się niewystarczająca, co zostało naprawione natychmiast po wniesieniu skargi na jego bezczynność. Nie bez znaczenia jest również zakres wymaganych informacji, a w szczególności ich rozpiętość czasowa (okres od 1 stycznia 2000 r. do 31 października 2021 r.), co wiązało się z koniecznością poszukiwania dokumentów historycznych, w tym dokonania kwerendy dokumentacji archiwalnej, co z istoty jest czynnością zazwyczaj czasochłonna.
Jednoczęści w pkt IV wyroku Sąd na podstawie art. 200 p.p.s.a. orzekł o kosztach postępowania obejmujących uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w wysokości 100 zł.