Uzasadnienie
W skardze złożonej [...] r. J. P. (dalej także: "skarżący") zarzucił Staroście (dalej także: "Starosta") bezczynność polegającą na nierozpoznaniu wniosku z [...] r. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Skarżący opisał przebieg postępowania w sprawie i podkreślił, że do chwili wniesienia skargi nie została wydana decyzja administracyjna w pierwszej instancji. W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o: zobowiązanie Starosty do rozpoznania wniosku, stwierdzenie, że dopuścił się on bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Starosta podkreślił, że pomimo wielokrotnych próśb skierowanych do Prezydenta Miasta B. P., dopiero [...] r. organ ten przekazał Staroście akta administracyjne sprawy. W tych okolicznościach nie można więc mówić o bezczynności organu w niniejszej sprawie.
W piśmie procesowym z [...] r. skarżący poinformował, że opisany na wstępie wniosek nie został dotychczas rozpoznany, mimo że Wojewoda L. postanowieniem z [...] r., znak: [...], stwierdził, że postępowanie w tej sprawie prowadzone jest przez Starostę przewlekle oraz wyznaczył mu termin 45 dni do załatwienia sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
W świetle art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a.:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).
Jakkolwiek przepisy p.p.s.a. nie określają, na czym polega stan bezczynności, to w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie zgodnie przyjmuje się, że ze stanem tym mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109 wraz z powołanym orzecznictwem).
Z akt administracyjnych sprawy wynika, że pismem z [...] r. skarżący wystąpił do Prezydenta Miasta B. P. (dalej także: Prezydent) o zwrot nieruchomości przejętej na własność Gminy Miejskiej B. P. w [...] na podstawie ówcześnie obowiązujących przepisów o skoncentrowanym budownictwie jednorodzinnym.
Mając na uwadze, że powyższy wniosek dotyczy zwrotu działek będących własnością Miasta B. P., Prezydent uznał się za organ niewłaściwy do rozpatrzenia wniosku i pismem z [...] r. przekazał sprawę według właściwości do Wojewody L. (dalej także: Wojewoda).
Wojewoda postanowieniem z [...] r. wyznaczył do załatwienia niniejszej sprawy Starostę. Postanowienie to wpłynęło do Starostwa Powiatowego [...] r.
Pismem z [...] r. Starosta wystąpił do Prezydenta o przekazanie akt sprawy dotyczących przejęcia nieruchomości na własność Miasta.
Wysłane przez Prezydenta przy piśmie z [...] r. akta wpłynęły do Starosty [...] r.
Pismem z [...] r. skarżący wystąpił do Wojewody z ponagleniem podnosząc, iż sprawa jest przez Starostę załatwiana opieszale, przewlekle i bezczynnie.
Starosta pismem z [...] r. zwrócił się ponownie do Prezydenta [...] o przekazanie dokumentów dotyczących sprawy, wskazując, że przesłane uprzednio dokumenty nie stanowią całości akt niezbędnych do rozstrzygnięcia wniosku skarżącego.
Postanowieniem z [...] r. Wojewoda:
- - stwierdził, że postępowanie w sprawie prowadzone jest przewlekle, przy czym przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;
- - zobowiązał Starostę do załatwienia sprawy w terminie 45 dni od dnia doręczenia tego postanowienia oraz do wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych przewlekłości, a w razie potrzeby także do podjęcia środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości.
Powyższe postanowienie wpłynęło do Starostwa Powiatowego [...] r.. Tym samym, mając na uwadze, że termin 45 dni zakreślony w postanowieniu Wojewody upływał [...] r. (w sobotę), należało przyjąć, że termin ten ekspiruje [...] r. (w poniedziałek).
Istotne jest przy tym, że Starosta, wiedząc, że ma 45 dni na załatwienie sprawy, dopiero pismem z [...] r. ponaglił Prezydenta do złożenia żądanych dokumentów i wyjaśnień.
Żądane akta wpłynęły do Starostwa [...] r., po czym Starosta pismem z [...] r. zawiadomił strony o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie (z uwagi na jej skomplikowany charakter) i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na [...] r.
Następnie pismem z [...] r. Starosta wystąpił do Wojewody z prośbą o wydłużenie określonego w postanowieniu z [...] r. terminu rozpoznania sprawy do [...] r., z powodu konieczności zapoznania się z obszernymi aktami sprawy oraz braku akt administracyjnych, które zostały przekazane Sądowi.
Postanowieniem z [...] r. Wojewoda orzekł o zmianie własnego postanowienia z [...] r. w ten sposób, że wyznaczył Staroście nowy termin załatwienia sprawy – [...] r.
Niezależnie od tego Starosta, uwzględniając prośbę skarżącego, zwrócił się pismem z [...] r. do Prezydenta o udostępnienie dodatkowej dokumentacji, celem dołączenia do akt sprawy.
[...] r. skarżący złożył kolejne ponaglenie w tej sprawie, które Starosta przekazał Wojewodzie pismem z [...]
Mając na względzie opisane wyżej okoliczności, Sąd uznał, że wyjaśnienia Starosty przedstawione w odpowiedzi na skargę nie dawały podstaw do oddalenia skargi. Zdaniem Sądu, Starosta dopuścił się bezczynności w niniejszej sprawie, albowiem wniosek skarżącego z [...] r. nie został załatwiony w terminie przewidzianym w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego.
Z art. 12 § 1 i 2 oraz art. 35 § 1-3 k.p.a. wynika, że organy mają zasadniczo załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie należy załatwiać sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Przy tym do terminów tych nie wlicza się okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.).
W świetle tych przepisów obowiązkiem Starosty było takie pokierowanie swoim działaniem, by rozpoznać sprawę w opisanym wyżej maksymalnym dwumiesięcznym terminie, nawet, gdyby okazało się, że sprawa – ze względu na swój skomplikowany charakter – wymaga prowadzenia w szerokim zakresie postępowania wyjaśniającego. Obowiązku tego Starosta nie dochował, gdyż nie wydał dotychczas decyzji administracyjnej w tej sprawie, pomimo upływu dwumiesięcznego terminu określonego w art. 35 § 3 k.p.a.
Podkreślenia wymaga przede wszystkim, że braku rozstrzygnięcia sprawy niniejszej nie uzasadniał akcentowany przez Starostę fakt, iż akta administracyjne spawy znajdowały się w innym organie. Ocena bezczynności Starosty w tej sprawie nie może abstrahować od specyficznych okoliczności sprawy, w której zarówno organ prowadzący postępowanie – Starosta, jak i organ, do którego Starosta przez kilka miesięcy zwracał się bezskutecznie o udostępnienie akt sprawy – Prezydent Miasta B. P., mają siedzibę w tym samym mieście na prawach powiatu. Zauważyć przy tym należy, że ten ostatni organ jest zarazem organem wykonawczym gminy będącej właścicielem nieruchomości, których zwrotu domaga się skarżący. Oczywiste jest więc, że Prezydent reprezentuje stronę postępowania mającą sprzeczny interes prawny ze skarżącym.
W tej sytuacji, zdaniem Sądu, nie sposób wytłumaczyć racjonalnie braku efektywności Starosty w podejmowaniu skutecznych czynności zmierzających do niezwłocznego wyegzekwowania obowiązku przekazania przez Prezydenta całości akt administracyjnych sprawy. Prawidłowość i transparentność tych czynności powinna być w niniejszej sprawie wyjątkowo dokładnie przestrzegana przez Starostę, skoro opieszałość Prezydenta Miasta B. P. może – co zrozumiałe – rodzić w opisanych wyżej okolicznościach podejrzenie celowego działania służącego opóźnieniu rozpoznania sprawy, której wynik może mieć negatywne następstwa dla gminy, polegające na konieczności zwrotu nieruchomości objętych wnioskiem skarżącego.
O ile więc Starosta stał na stanowisku, że akta administracyjne znajdujące się w dyspozycji Prezydenta, były mu rzeczywiście niezbędne do merytorycznego zakończenia postępowania, to obowiązany był wyczerpać wszelkie możliwe środki do uzyskania wglądu w te akta. W szczególności skoro faktycznie udostępnienie tych akt napotykało przeszkody ze strony Prezydenta, które – co należy zauważyć ubocznie – nie zostały w jakikolwiek sposób wyjaśnione, należało podjąć inne czynności umożliwiające niezwłoczne rozpoznanie sprawy, choćby poprzez podjęcie próby wypożyczenia tych akt czy też zapoznania się z nimi w siedzibie Urzędu Miasta B. P. przez upoważnionego pracownika Starostwa celem sporządzenia kopii tych dokumentów. Czynności te, zdaniem Sądu, nie powinny nastręczać Staroście znacznych trudności, w sytuacji, gdy – jak wskazano wyżej – siedziby obu tych organów znajdują się w tym samym mieście. Dlatego brak akt sprawy i brak możliwości skompletowania materiału dowodowego nie mogły tłumaczyć niedochowania terminu jej załatwienia. Nie były to bowiem niezależne od organu przyczyny opóźnienia załatwienia sprawy, wskazane w art. 35 § 5 k.p.a.
Zdaniem Sądu, takiej przyczyny, niezależnej od organu, nie stanowi również brak akt sprawy wskutek ich przesłania Sądowi. Nie ulega wątpliwości, że w przypadku przekazania akt sprawy, w związku z innym toczącym się postępowaniem, organ administracji publicznej powinien wykazać aktywność zmierzającą do odzyskania tych akt. Sądowi z urzędu jest wiadome, że Starosta nie zwrócił się do Sądu w trakcie postępowania sądowego o wypożyczenie akt tej sprawy, w związku z koniecznością sporządzenia kopii tych akt, niezbędnych do niezwłocznego rozpoznania sprawy.
Zauważyć jednocześnie należy, że pośrednio z wyjaśnień organu zawartych w piśmie kierowanym do organu nadzorczego, a przesłanych do wiadomości skarżącemu, wynika, że Starosta dysponował kopiami akt administracyjnych przesłanych do Sądu, gdyż przekazał je Wojewodzie wraz z ponagleniem skarżącego z [...] r., co nastąpiło pismem z [...] r. (zob. ostatni akapit pisma Starosty z [...] r. – k. 40v akt sąd.). Jeśli sytuacja taka rzeczywiście miała miejsce, to nic nie stało na przeszkodzie, by w oparciu o kopie akt administracyjnych sprawy Starosta rozpoznał wniosek skarżącego i wydał w tym przedmiocie stosowne rozstrzygnięcie, nie czekając na zwrot oryginałów akt sprawy z Sądu.
Powyższe okoliczności świadczą o tym, że Starosta pozostawał bezczynny w niniejszej sprawie. Ponownie należy podkreślić, że za niezależne od Starosty przyczyny, o jakich mowa w art. 35 § 5 k.p.a., nie można uznać przekazania oryginałów akt sprawy Sądowi czy też biernego oczekiwania na przekazanie dokumentacji związanej ze sprawą przez Prezydenta Miasta B. P.. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że okoliczności zwalniające organ z zarzutu bezczynności muszą mieć charakter prawny i proceduralny, a nie jedynie faktyczny. Brak akt sprawy czy też przesłanie tych akt innemu organowi albo sądowi, nie jest przyczyną niezależną od organu i nie stoi na przeszkodzie rozpoznaniu sprawy (zob. przykładowo jedynie wyroki NSA z 26 maja 1999 r., III SAB 83/98 oraz z 14 listopada 2014 r., II OSK 1257/14).
Nie może być również mowy o tym, by – poza absolutnie wyjątkowymi sytuacjami, przykładowo, gdy akta obejmują ogromną ilość dokumentacji – za przyczynę niezależną od organu, o której mowa w art. 35 § 5 k.p.a., uznać konieczność zapoznania się organu prowadzącego postępowania z aktami sprawy. Taka wyjątkowa sytuacja bezsprzecznie nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie, gdyż akt administracyjne liczą kilka tomów. Rzeczą organu było więc takie zorganizowanie pracy podległych mu pracowników, by w terminie ustawowym zapoznać się należycie z całością akt administracyjnych oraz zakończyć postępowanie stosownym do okoliczności rozstrzygnięciem.
Poza sporem pozostaje przy tym, że do chwili wydania wyroku w niniejszej sprawie Starosta nie poinformował Sądu o rozpoznaniu wniosku skarżącego z [...] r. Przeciwnie organ ten podnosił w pismach kierowanych do Sądu oraz do Wojewody, że nie jest w stanie rozpoznać tej sprawy, z uwagi na brak akt administracyjnych sprawy przekazanych do Sądu wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę. Zasadne było zatem zobowiązanie Starosty do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (punkt I sentencji).
W tym miejscu trzeba zauważyć, że Sąd nie może skontrolować legalności postanowienia Wojewody z [...] r. orzekającego o zmianie własnego postanowienia z [...] r. poprzez wyznaczenie Staroście nowego terminu załatwienia sprawy – [...] r. Podniesione więc przez skarżącego zarzuty co do prawnej wadliwości tego postanowienia nie mogą mieć wpływu na wynik sprawy.
Jednocześnie wskazać należy, że choć od daty złożenia wniosku ([...] r.) do daty rozpoznania skargi ([...] r.) upłynęło ponad dziewięć miesięcy, bezczynność Starosty – w ocenie Sądu – nie nosiła znamion rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. (punkt II sentencji).
Podkreślenia wymaga, że uznanie naruszenia prawa za rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie prawa. Rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w tym przepisie, oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, która ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli organu w załatwieniu sprawy. Dlatego dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminu załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być dodatkowo ocenione jako oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12).
Z całą pewnością takiego charakteru nie miała bezczynność organu w tej sprawie. Nie można bowiem przypisać Staroście oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy bądź ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Pomimo zaistniałej bezczynności nie ulega wątpliwości, że organ informował stronę o podejmowanych czynnościach, kierował korespondencję do Prezydenta celem zgromadzenia niezbędnej do rozpoznania sprawy dokumentacji oraz podejmował w sprawie inne czynności, zmierzające do jej rozstrzygnięcia.
W tych okolicznościach brak było podstaw do wymierzenia organowi grzywny. Trzeba pamiętać, że grzywna wskazana w art. 149 § 2 p.p.s.a. to środek dyscyplinująco-represyjny, który należy stosować z należytą rozwagą, w nadzwyczaj drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Potrzeba wymierzenia grzywny zachodzi więc w sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, sąd dojdzie do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zdaniem Sądu, nie ma jakichkolwiek podstaw, by uznać, że w sprawie zachodziły takie przesłanki. Ze względu na to skarga w tej części podlegała oddaleniu jako nieuzasadniona, na podstawie art. 151 p.p.s.a. (punkt III sentencji).
Z uwagi na uwzględnienie jednak skargi w zasadniczej jej części, zasadne było uwzględnienie wniosku skarżącego o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, niezbędnych do celowego dochodzenia praw, o czym orzeczono na podstawie art. 200, art. 201 § 1 i art. 205 § 1 p.p.s.a. W ramach zasądzonych na rzecz skarżącego kosztów postępowania uwzględniono uiszczony wpis od skargi w wysokości [...] zł (punkt IV sentencji).
Z tych wszystkich względów, Sąd orzekł jak w sentencji.