Uzasadnienie
Sygn. akt II SAB/Lu [...]
M. S. (dalej jako "strona", skarżący") w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zarzucił bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego [...] w rozpatrzeniu wniosku z dnia 3 września 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Z akt sprawy wynika, że:
Wnioskiem z dnia 3 września 2022 r. M. S. zwrócił się do Dyrektora Aresztu Śledczego [...] o udostępnienie informacji publicznej: kopii pisma - dokumentu Dyrektora Generalnego Służby Więziennej, znak: BDG.070.40.2022.KS z dnia 26 kwietnia 2022 r.
W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 15 września 2022 r. Dyrektor Aresztu Śledczego [...] poinformował skarżącego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej z uwagi na fakt, iż jest dokumentem wewnętrznym.
W powołanej za wstępie skardze do tut. Sądu na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego [...] skarżący zarzucił naruszenie:
- - art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudzieleniu informacji publicznej na wniosek;
- - art. 1 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej: "u.i.d.p.") poprzez rażąco niezasadne uznanie, że przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej.
W skardze wniesiono o:
- 1) zobowiązanie organu, do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 3 września 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 3 dni od daty uprawomocnienia się wyroku;
- 2) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem przepisów prawa;
- 3) wymierzenie organowi grzywny w kwocie 500 zł;
- 4) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym;
- 5) przyznanie skarżącemu prawa pomocy.
Skarżący w uzasadnieniu skargi podniósł, że wbrew stanowisku organu wnioskowany dokument stanowi informację publiczną i w żadnym wypadku nie jest to dokument wewnętrzny, albowiem został wytworzony przez Dyrektora Generalnego Służby Więziennej i skierowany do wszystkich kierowników jednostek organizacyjnych SW i związany z wydatkowaniem środków publicznych oraz z realizacją zadań o charakterze publicznym, a organ jako m.in. jego adresat jest w jego posiadaniu. Skarżący wskazał, że zgodnie z poglądem ugruntowanym w orzecznictwie dokumenty wewnętrzne cechują się tym, że są wytworzone na potrzeby podmiotu, który je wytworzył, a nie przedstawiają jego stanowisko na zewnątrz (zapiski, notatni, korespondencja wewnętrzna) - wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 listopada 2013 r., P 25/12. W związku z powyższym skarżący stwierdził, że organ pozostaje w bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie oraz powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 18 maja 2022 r., sygn. akt III OSK 1218/21, a także zwrócił uwagę na liczne wnioski skarżącego o udostępnienie informacji publicznej kierowane do różnych jednostek organizacyjnych Służby Więziennej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem Dyrektor Aresztu Śledczego nie dopuścił się zarzucanej bezczynności.
Wyjaśnić na wstępie należy, że w świetle poglądów orzecznictwa i doktryny, ze stanem bezczynności mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie właściwy organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109).
Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, bezczynność ma miejsce w szczególności wówczas, gdy podmiot zobowiązany, w określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku, nie udostępnia żądanej informacji publicznej, ani też nie wydaje decyzji odmawiającej jej udostępnienia lub umarzającej postępowanie (art. 16). Podjęcie powyższych czynności uzależnione jest jednak od stwierdzenia w pierwszej kolejności, że wniosek dotyczy informacji mającej charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Jeżeli bowiem wniosek nie dotyczy informacji publicznej, adresat wniosku zobowiązany jest jedynie powiadomić wnioskodawcę o tej okoliczności, natomiast brak jest podstaw do wydania w takiej sytuacji decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Forma ta zastrzeżona jest wyłącznie dla informacji mających charakter informacji publicznej.
W konsekwencji, w sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej bezczynność może mieć miejsce nie tylko wtedy, gdy podmiot zobowiązany nie reaguje na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, lecz również, gdy powstaje spór co do charakteru żądanej informacji. W takim przypadku właściwym trybem dla zakwestionowania stanowiska podmiotu zobowiązanego jest skarga na jego bezczynność, przy rozpoznaniu której sąd administracyjny zobowiązany jest ocenić, czy podmiot taki prawidłowo uznał, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, czy też źle ocenił jej charakter, a przez to nie załatwił wniosku o udostępnieni informacji w sposób prawidłowy i tym samym pozostaje wobec niego bezczynny (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, 3. wydanie, Warszawa 2016, str. 106).
Okoliczność, że organ odpowiedział pisemnie na wniosek skarżącego, dokonując tej czynności z zachowaniem 14-dniowego terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., nie przesądza o braku bezczynności w przedmiotowej sprawie. Skoro bowiem w udzielonej odpowiedzi stwierdzono, że żądany przez skarżącego dokument nie spełnia kryteriów informacji publicznej, Sąd rozpoznając skargę na bezczynność organu, zobowiązany jest stanowisko to zweryfikować.
Przed przystąpieniem do oceny charakteru żądanych przez skarżącego informacji należy podkreślić, że w sprawie bezsporne jest, że Dyrektor Aresztu Śledczego należy do podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych, ponieważ zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 i 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej oraz podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Areszt śledczy i zakład karny są niewątpliwie podmiotami publicznym w rozumieniu ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej a zgodnie z art. 7 pkt 3 tej ustawy, dyrektor zakładu karnego i dyrektor aresztu śledczego są organami Służby Więziennej.
Z kolei, przepis art. 6 tej ustawy stanowi, że koszty związane z funkcjonowaniem Służby Więziennej są pokrywane z budżetu państwa. Dyrektor Aresztu Śledczego [...] jest więc podmiotem reprezentującym jednostkę realizującą zadania publiczne na zasadach określonych w ustawie Kodeks karny wykonawczy - zadania w zakresie wykonywania tymczasowego aresztowania oraz kar pozbawienia wolności i środków przymusu skutkujących pozbawieniem wolności, dysponuje też funduszami publicznymi, a tym samym jest podmiotem publicznym zobligowanym do udzielenia informacji, jakie są w jego posiadaniu, a mają charakter informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.).
Przechodząc do oceny aspektu niniejszej sprawy przypomnieć należy, że przedmiotem żądania skarżącego wyrażonego we wniosku z dnia 3 września 2022 r. było udostępnienie przez Dyrektora Aresztu Śledczego [...] kopii pisma - dokumentu Dyrektora Generalnego Służby Więziennej, znak: BDG.070.40.2022.KS z dnia 26 kwietnia 2022 r. skierowanego do Dyrektorów i Komendantów jednostek mu podległych.
W ocenie Sądu, stanowisko organu, że żądany dokument stanowi dokument wewnętrzny, co do zasady uznać należy za słuszne, gdyż o takiej kwalifikacji przesądza jego treść.
Wyjaśnić należy, że zakres prawa do informacji publicznej został określony w Konstytucji RP poprzez wskazanie przedmiotu informacji publicznej oraz form dostępu do tej informacji. Przedmiot informacji publicznej określa przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wskazujący czego dotyczy informacja publiczna, a formy dostępu do tej informacji wskazuje art. 61 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. Oznacza to tym samym, że informacja dotycząca tych podmiotów, lecz wykraczająca poza granice ich działalności nie jest informacją publiczną.
Natomiast art. 61 ust. 2 Konstytucji RP nie wskazuje czego dotyczy informacja publiczna, lecz określa formy dostępu do niej stanowiąc, że "Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu". Odniesienie przez prawodawcę konstytucyjnego pojęcia "działalności" użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP do działalności m.in. organów władzy publicznej, uzasadnia wniosek, że prawo do informacji, o jakiej mowa w tym przepisie, obejmuje informację o takiej aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Tego rodzaju aktywność jest niewątpliwie ściśle powiązana z organizacją pracy określonych podmiotów, a także organizacją pracy wewnątrz struktur danego podmiotu, planowaniem i przyjmowaniem strategii wypełniania zadań i realizacji celów publicznych, determinującymi często szybkość i efektywność ich wykonywania i osiągania (zob. wyrok NSA z 19 września 2019 r., I OSK 678/18, LEX nr 2734901).
Zgodzić należy się z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 lutego 2018 r., I OSK 1514/16, że gdyby intencją prawodawcy konstytucyjnego było objęcie prawem do informacji każdego przejawu aktywności wskazanych wyżej podmiotów, która w jakikolwiek sposób wiązałaby się z realizowaniem przez nie zadań i celów publicznych, w tym również aktywności o charakterze wewnętrznym, czy "technicznym", dałby temu wyraz w regulacji konstytucyjnej. Jak wskazał NSA w powyższym wyroku "prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych organów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją funkcjonowania tych podmiotów".
Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne) (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, komentarz do art. 1, teza 2, teza 4). Podnosi się też w orzecznictwie, że dokumenty wewnętrzne mogą określać zasady działania w określonych sytuacjach. (zob. wyrok NSA z 3 marca 2017 r., I OSK 1163/15, LEX nr 2260512). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się ponadto, że dokumentem wewnętrznym jest "dokument, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokument taki może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu" (wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10).
Założeniem ustawy o dostępie do informacji publicznej było zapewnienie w drodze dostępu do informacji publicznej społecznej kontroli nad działalnością m. in. organów administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r. I OSK 1645/14 LEX nr 1770329). Prawo do informacji publicznej to jednak prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych organów. I o ile ustawa o dostępie do informacji publicznej daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, to jednak nie przyznaje uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. Nie wszystkie bowiem działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej.
Oznacza to, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że jest związana z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega udostępnieniu, np. dokumenty wewnętrzne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 15 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 707/10, 27 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2130/11, 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2196/11, 25 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 2320/130, 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2914/19).
Co prawda żądany dokument został skierowany do Dyrektorów i Komendantów jednostek podległych Dyrektorowi Generalnemu Służby Więziennej, niemniej jednak jego treść wskazuje, że dotyczy on zapewnienia rozwiązań technicznych, logistycznych i organizacyjnych dotyczących zapewnienia bezpośredniego bezpieczeństwa funkcjonariuszy oraz pracowników Służby Więziennej w trakcie wykonywania swoich obowiązków służbowych. Na sporny dokument należy zatem spojrzeć nie przez pryzmat jego przedmiotu, którego dotyczy, a który nie obejmuje zagadnień natury publicznej w ścisłym tego słowa znaczeniu.
Nie wymaga szczególnego dowodzenia, że ujawnianie takiej wiedzy poza strukturę organizacyjną Służby Więziennej mogłoby grozić powstaniem istotnego niebezpieczeństwa dla funkcjonariuszy i pracowników jak również sposobu realizacji wykonywanych przez nich zadań służbowych. Potrzeba kontroli społecznej, nie może zatem usprawiedliwiać udostępnienia wskazanego dokumentu, albowiem w ocenie składu orzekającego WSA informacje dotyczące wdrażania zasad bezpieczeństwa funkcjonariuszy i pracowników Służby Więziennej mają charakter wyłącznie wewnętrzny, których ujawnienie nie leżałoby w interesie zarówno tej Służby i w interesie społecznym. Prawo do informacji publicznej nie oznacza bowiem automatycznego dostępu do wszelkiego rodzaju danych publicznych i z pewnością nie może być wykorzystywane do pozyskiwania wszelkich informacji, gdyż w pewnych okolicznościach prowadziłoby to do zaprzeczenia idei dostępu do danych o charakterze publicznym.
Podkreślić należy, że Służba Więzienna zobowiązana jest do zapewnienia ochrony społeczeństwa przed sprawcami przestępstw lub przestępstw skarbowych osadzonymi w zakładach karnych i aresztach śledczych (art. 2 ust.2 pkt 5 z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej – Dz.U. z 2022 r., poz. 2470 – dalej jako "u.S.W.) i do zapewnienia w zakładach karnych i aresztach śledczych porządku i bezpieczeństwa (art. 2 ust. 2 pkt 6 u.S.W.). Potencjalna wiedza na temat wytycznych co do wdrażania zasad bezpieczeństwa oraz konkretnych rozwiązań technicznych może mieć wpływ na bezpieczeństwo zarówno funkcjonariuszy podczas wykonywania ich obowiązków służbowych, jak i na ład i porządek w jednostce penitencjarnej. Szczególnie w przypadku funkcjonariuszy pełniących służbę w bezpośrednim kontakcie z osobami pozbawionymi wolności.
Z powyższego wynika, że żądany przez skarżącego dokument ma charakter dokumentu wewnętrznego zawierający zalecenia dotyczące zwiększenia bezpieczeństwa pracowników i funkcjonariuszy Służby Więziennej, a zatem dokument ten nie zawiera informacji publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i jako taki nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p.
Brak publicznego charakteru informacji objętej wnioskiem skarżącego powodował, że organ nie był zobowiązany do załatwienia przedmiotowego wniosku w trybie określonym przepisami u.d.i.p., a jedynie do poinformowania, że jego żądanie nie dotyczy informacji publicznej, co też uczynił w piśmie z dnia 15 września 2022 r. W tym stanie rzeczy organowi nie można skutecznie zarzucić w tej sprawie bezczynności.
Z tych względów i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2022 r. poz. 329, zwanej dalej: "p.p.s.a.") orzeczono, jak w sentencji wyroku.
Przedmiotowa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.