Uzasadnienie
A. Z. i N. Z. (dalej jako: "skarżący" lub "strona") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Lublinie (dalej jako: "organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Skarżący wskazali, że 7 października 2022 r. złożyli do organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie danych dotyczących szczepień ochronnych, na który to organ odpowiedział pismem z 21 października 2022 r. zawierającym w nikłym stopniu odpowiedź na zadane mu pytania. Również do dnia złożenia skargi organ nie udzielił żadnej dodatkowej odpowiedzi, co ich zdaniem stanowi naruszenie art. 4 ust.1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, dalej jako: "u.d.i.p."). Zawarte w piśmie stanowiącym odpowiedź organu informacje są bowiem niewystarczające, aby móc mówić o zrealizowaniu obowiązku udzielenia informacji publicznej. Ich zdaniem, organ winien był udostępnić informację publiczna na żądanie strony skarżącej, albo wydać decyzję o odmowie udostępnienia tej informacji, stosownie ją uzasadniając.
W oparciu o te zarzuty wnieśli o zobowiązanie organu do rozpoznania przedmiotowego wniosku i udzielenia objętej nim informacji publicznej. Jednocześnie wnieśli o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy. Ponadto zwrócili się o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie od skarżących zwrotu kosztów postępowania.
W ocenie organu, wbrew zarzutom skargi, brak jest podstaw do przyjęcia, że w sprawie doszło do bezczynności, tym bardziej bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Organ udzielił bowiem skarżącym jasnej, jednoznacznej i wyczerpującej odpowiedzi na każde z 12 zadanych pytań. Nawet w przypadku pytań nr 9, 11 i 12 organ nie pozostawił ich bez odpowiedzi mimo, iż nie mają one charakteru informacji publicznej. Tym samym zupełnie niezasadny jest zarzut, iż uczynił to w sposób niewystarczający, który to zarzut nie został w żaden sposób sprecyzowany, co czyni go gołosłownym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że skarżący domagali się udostępnienia informacji w trybie przepisów u.d.i.p. Ustawa ta reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, jak i procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej.
Należy zatem wskazać, że bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej będzie miała miejsce w sytuacji, w której podmiot ten w ustawowo określonym terminie nie podejmie w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji żadnej z czynności określonych w przepisach u.d.i.p., tj. nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1-2b i art. 3 ust. 1 u.d.i.p.), nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).
Wniesienie skargi na tak rozumianą bezczynność jest uzasadnione nie tylko w razie niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także i w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie ocenił, że załatwienie sprawy nie wymaga jego wydania.
W ocenie Sądu, żadna z przywołanych sytuacji nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie.
Mianowicie, w sprawie bezsporne jest, że skarżony organ jest podmiotem zobowiązanym co do zasady do udostepnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., w myśl którego obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy władzy publicznej. Organ zresztą swojego obowiązku nie kwestionował.
Dostrzec jednak należy, że jedynie część z żądanych danych stanowi informację publiczną, co słusznie dostrzegł również organ.
Mianowicie w orzecznictwie przyjęto, że co do zasady informację publiczną stanowią informacje zbierane i wytwarzane przez organy inspekcji sanitarnej, zgodnie z art. 2 w zw. z art. 5 pkt 1, 2, 3 i 5 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 195 ze zm., dalej jako: "u.p.i.s."), w ramach prowadzonego nadzoru sanitarnego, w tym sanitarnego zabezpieczania granic państwa, analiz i ocen epidemiologicznych, opracowywania programów i planów działalności zapobiegawczej i epidemiologicznej dla podmiotów leczniczych, ustalenia zakresu i terminów szczepień ochronnych oraz sprawowania nadzoru w tym zakresie (por. wyrok WSA w Poznaniu z 6 września 2017 r., II SAB/Po 96/17; wyrok WSA w Szczecinie z 21 listopada 2018 r., II SAB/Sz 119/18). Informację publiczną stanowią więc przede wszystkim informacje dotyczące niepożądanych odczynów poszczepiennych, wynikające z prowadzonych przez państwowych powiatowych inspektorów sanitarnych oraz wojewódzkich inspektorów sanitarnych rejestrów zgłoszeń niepożądanych odczynów poszczepiennych, o których mowa w art. 21 ust. 3 pkt 2 oraz ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2022 r., poz. 1657 ze zm. dalej jako: "u.z.z.ch.z.") oraz § 8 i nast. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie niepożądanych odczynów poszczepiennych oraz kryteriów ich rozpoznawania (Dz.U.
Nr 254, poz. 1711, dalej jako: "r.n.o.p."). Źródłami danych do wskazanych rejestrów są w tym zakresie obowiązkowo zgłaszane przez lekarzy lub felczerów rozpoznane odczyny poszczepienne (art. 21 ust. 1 u.z.z.ch.z. oraz § 5 r.n.o.p.).
Ponadto, zgodnie z art. 30 ust.1 u.z.z.ch.z., państwowi powiatowi inspektorzy sanitarni, państwowi wojewódzcy inspektorzy sanitarni lub wskazane przez nich specjalistyczne jednostki, właściwe ze względu na rodzaj zakażenia lub choroby zakaźnej, oraz Główny Inspektor Sanitarny lub wskazane przez niego krajowe specjalistyczne jednostki, właściwe ze względu na rodzaj zakażenia lub choroby zakaźnej, prowadzą też rejestr zakażeń i zachorowań na chorobę zakaźną, zgonów z powodu zakażenia lub choroby zakaźnej, ich podejrzeń oraz przypadków stwierdzenia dodatniego wyniku badania laboratoryjnego. Rejestr chorób zakaźnych zawiera wymienione enumeratywnie w ustawie dane osoby zakażonej, chorej lub zmarłej z powodu choroby zakaźnej, a także osób narażonych na chorobę zakaźną lub podejrzanych o zakażenie lub chorobę zakaźną (art. 30 ust. 2 u.z.z.ch.z.). Źródłami danych do rejestru są m.in. dane ze zgłoszeń, o których mowa w art. 27 ust. 1, art. 29 ust. 1 oraz art. 40a ust. 1 u.z.z.ch.z., dokonywane przez lekarzy lub felczerów, diagnostów laboratoryjnych oraz podmioty lecznicze. Powyższe dane również stanowią więc informację publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p.
Brak wywiązania się z obowiązku zgłoszenia przez wskazane podmioty niepożądanego odczynu poszczepiennego, zakażenia, zachorowania na chorobę zakaźną lub zgonu z powodu zakażenia lub choroby zakaźnej albo ich podejrzenia lub wyniku badania w kierunku biologicznych czynników chorobotwórczych, które wywołują zakażenie lub chorobę zakaźną, stosownie do art. 52 u.z.z.ch.z. podlega karze grzywny. Uprawnienie do orzeczenia grzywny w tym zakresie należy do organów inspekcji sanitarnej, a zatem informacja o ilości takich grzywien ma walor informacji publicznej, jako związana z działalnością wskazanych organów.
W zakresie obowiązkowych szczepień ochronnych, wskazać zaś należy, że z art. 17 u.z.z.ch.z. wynika, iż organy inspekcji sanitarnej nie przeprowadzają szczepień ochronnych, a jedynie sprawują nadzór w tym zakresie, co realizowane jest poprzez przekazywane im przez lekarzy sprawozdania z przeprowadzonych obowiązkowych szczepień ochronnych sporządzane na urzędowych formularzach, których wzory oraz tryb przekazywania określono w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 753 ze zm.).
Z kolei ze wzorów tego rodzaju sprawozdań określonych w załącznikach nr 4 i 5 wskazanego rozporządzenia, jedynie zbiorczo wskazano liczbę osób poddanych szczepieniom w danym kwartale (to jest bez przekazywania organom inspekcji sanitarnej szczegółowych personaliów i danych dotyczących osób zaszczepionych) oraz liczbę osób, które uchyliły się w danym kwartale od obowiązku szczepień. W tym zakresie wzór wskazuje na konieczność dołączania do sprawozdania imiennego wykazu osób uchylających się od obowiązku szczepień, a więc z pominięciem innego rodzaju danych dotyczących tej grupy osób. Spośród informacji dotyczących nadzoru sprawowanego nad wykonywaniem obowiązkowych szczepień ochronnych, charakter informacji publicznej może mieć więc tylko tego rodzaju informacja, jaką organy inspekcji sanitarnej posiadają na podstawie przekazanych im sprawozdań.
Nadzór organów inspekcji sanitarnej w zakresie realizacji obowiązku szczepień ochronnych nie obejmuje także kwestii odszkodowawczych. Zgodnie bowiem z art. 17a ust. 6 u.z.z.ch.z. właściwe w tym przypadku świadczenia kompensacyjne (w związku z wystąpieniem określonego rodzaju odczynów poszczepiennych) są przyznawane przez Rzecznika Praw Pacjenta, a nie przez organy inspekcji sanitarnej. Nie sposób zatem przyjąć, by informacje te pozostawały w dyspozycji organów inspekcji sanitarnej.
Mając powyższe na uwadze, uznać należało, że jedynie informacje objęte punktami: 5 (ilość grzywien nałożonych na lekarzy z uwagi na niezgłoszenie niepożądanego odczynu poszczepiennego), 6 (ilość niepożądanych odczynów poszczepiennych w postaci zgonu), 7 (ilość ciężkich niepożądanych odczynów poszczepiennych) i 8 (ilość wypłaconych odszkodowań za odczyny poszczepienne), dotyczyły informacji publicznych w rozumieniu u.d.i.p.
Natomiast w zakresie dotyczącym pytań 1, 2, 3, 4, 9, 10, 11 i 12, stwierdzić należy, że informacje objęte tymi pytaniami nie posiadają waloru informacji publicznej i już tylko z tego względu - niezależnie od treści odpowiedzi udzielonych przez organ - w zakresie tych pytań organowi nie można skutecznie zarzucić bezczynności.
Informacji publicznej nie stanowią bowiem dane dotyczące realizacji szczepień ochronnych, wykraczające poza nadzór sprawowany przez organy inspekcji sanitarnej, którego zakres określa art. 17 u.z.z.ch.z. w powiązaniu z przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. Informacji publicznej nie dotyczą także skierowane do organu zapytania o opinię, czy stanowisko co do konstytucyjności obowiązujących przepisów prawa, zwracanie się do organu o dokonywanie wykładni przepisów, w tym wnioski stanowiące w istocie prośbę o udzielenie porady prawnej. Informacji publicznej nie dotyczą też pytania z zakresu wiedzy medycznej.
Nadto wiedza organu o stanowisku Światowej Organizacji Zdrowia w zakresie szczepień ochronnych oraz zapisów prawa krajowego wykracza poza pojęcie informacji publicznej. Również obowiązujące powszechnie przepisy prawa krajowego nie są informacją publiczną. Co więcej, w trybie i na zasadach przewidzianych w u.d.i.p. organ nie jest obowiązany dokonywać ocen dotyczących zgodności prawa krajowego, jego wykładni, udzielać porad prawnych ani medycznych, czy też oceniać racjonalność czy celowości regulacji prawnych stanowiących podstawę działania tegoż organu. Innymi słowy, na zasadach określonych w u.d.i.p. nie można domagać się dokonywania przez organ oceny prawidłowości funkcjonowania tego, bądź innych organów władzy publicznej.
Podkreślenia wymaga to, że w sytuacji, w której organ w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, informuje wnioskodawcę, że nie dysponuje żądaną informacją, nie można mu skutecznie zarzucić bezczynności w załatwieniu wniosku. Jest to bowiem zgodna z prawem forma załatwieniu wniosku w przypadku nieposiadania przez jego adresata żądanej informacji publicznej.
Skoro zagadnienia objęte pytaniami 1, 2, 3, 4, 9, 10, 11 i 12, nie mieszczą się w pojęciu informacji publicznej, organ nie miał obowiązku udostępnienia tych informacji na zasadach określonych w art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.d.i.p., ani też nie miał podstaw do wydania w odniesieniu do tej części wniosku decyzji odmownej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., albowiem forma ta zastrzeżona jest wyłącznie dla informacji mających charakter informacji publicznej, posiadanych przez adresata wniosku, które jednak nie mogą zostać udostępnione na wniosek (np. ze względu na ograniczenia przewidziane w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.).
Uwzględniając powyższe, bezspornym w sprawie jest, że organ prawidłowo i w możliwie pełny sposób wywiązał się z obowiązku udostępnienia posiadanej informacji publicznej.
Sąd nie znalazł natomiast żadnego uzasadnienia potwierdzającego twierdzenie strony, że organ udzielił odpowiedzi "niewystarczającej". Takiego uzasadnienia trudno również doszukać się w samej argumentacji skargi. Słusznie natomiast wskazują skarżący, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że przedstawienie informacji innej, niż ta, której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej, wymijającej, czy wręcz nieadekwatnej do treści wniosku, stanowi o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co niewątpliwie narusza przepis art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W ocenie Sądu, tego typu sytuacja nie miała jednak miejsca w przedmiotowej sprawie
Wobec zatem bezzasadności zarzutów sformułowanych w skardze oraz wobec niestwierdzenia uchybień, które mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, a które Sąd miał obowiązek uwzględniać z urzędu, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę należało oddalić.
Sąd zaznacza, że sprawa zainicjowana analogiczną skargą była przedmiotem kontroli tutejszego Sądu, który wyrokiem z 28 grudnia 2022 r., II SAB/Lu 139/22 oddalił skargę. Wywody tego Sądu zostały w całości podzielone przez Sąd orzekający w sprawie niniejszej i wykorzystane przy formułowaniu uzasadnienia wyroku.
Wyjaśnienia jeszcze wymaga, że przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 P.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W związku z tym skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym jest niezależne od wniosków stron w tym zakresie. Z tego względu w myśl art. 120 P.p.s.a. sprawa rozpoznana została w tym trybie na posiedzeniu niejawnym, w składzie 3 sędziów.