Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lubliniez 7 marca 2024 r., sygn. akt II SAB/Lu 21/24

Uzasadnienie

Fundacja [...] z siedzibą w [...] (dalej także jako "skarżąca" lub "Fundacja") wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na bezczynność Prezydenta Miasta Lublin (dalej także jako "organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek skarżącej z dnia 13 grudnia 2021 r. W skardze Fundacja zwróciła się o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wymierzenie organowi grzywny oraz stwierdzenie rażącego naruszenia prawa.

W uzasadnieniu skargi Fundacja wskazała, że w dniu 13 grudnia 2021 r. skierowała do organu wniosek o udostepnienie informacji publicznej w zakresie wyników kontroli prowadzonej przez Najwyższą Izbę Kontroli, dotyczącej zachowania i zwiększania terenów zielonych w miastach. Odpowiadając na wniosek organ w piśmie z dnia 23 grudnia 2021 r. poinformował skarżącą, że wnioskowane informacje są zawarte w wystąpieniu pokontrolnym NIK, które jest udostępniane na zasadach określonych w art. 10 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz. U. z 2020 r. poz. 1200 ze zm., aktualny t.j. - Dz. U. z 2022 r. poz. 623, dalej jako "ustawa o NIK"), co wyłącza zastosowanie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm., aktualny t.j. - Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm., dalej jako "u.d.i.p."), z uwagi na treść art. 1 ust. 2 tej ustawy.

W ocenie Fundacji, nie ma podstaw do uznania, że ustawa o NIK określa odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Ustawa nakazuje podanie wnioskowanych informacji do publicznej wiadomości, jednak nie określa żadnych zasad, trybu czy terminów. Przyjęta przez organ interpretacja jest niespójna z przepisami art. 61 Konstytucji RP. Przepisy ustawy nie odnoszą się wcale do Prezydenta Miasta, a jednocześnie nie zawierają regulacji ograniczających możliwość udostępniania wnioskowanych informacji przez podmioty inne niż NIK. Z ostrożności procesowej Fundacja wskazała, że nawet gdyby uznać, iż nie jest możliwie udostępnienie całego dokumentu, to żaden przepis nie stoi na przeszkodzie, by udostępnić syntetyczne ustalenia wyników kontroli.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Lublin wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu, odnosząc się do zarzutu dotyczącego możliwości udostępnienia syntetycznych wyników kontroli, organ wskazał, że z treści wniosku nie wynikało, aby skarżącej chodziło o bliżej niesprecyzowane wyniki kontroli. Przeciwnie, skarżąca, domagając się udostępnienia wyników kontroli NIK, wprost zażądała udostępnienia konkretnego dokumentu, wskazując, że wystąpienie pokontrolne ma być przesłane na adres poczty elektronicznej wnioskodawcy.

W ocenie organu, biorąc pod uwagę treść art. 10 ust. 1 ustawy o NIK, z którego wynika, że to Prezes NIK podaje do wiadomości publicznej m.in. wystąpienia pokontrolne, uznać należy, że kwestię upublicznienia wystąpienia pokontrolnego ustawodawca pozostawił w gestii Prezesa, jako organu kierującego Izbą i odpowiadającego przed Sejmem za jego działalność. Żaden inny organ, w tym kontrolowany, nie może natomiast ingerować w kompetencję Prezesa co do udostępnienia wystąpienia pokontrolnego. W świetle przepisów u.d.i.p. obowiązek udostępnienia wystąpienia pokontrolnego jest realizowany przez zamieszczenie go na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej. Wystąpienie będące przedmiotem wniosku skarżącej na dzień udzielania odpowiedzi na skargę nie zostało jeszcze podane do publicznej wiadomości przez Prezesa. Jednakowoż, zdaniem organu, zignorowanie zasad udostępniania wystąpienia kontrolnego przez organ byłoby naruszeniem zasady legalizmu i jawnym działaniem wbrew założeniu koncepcji racjonalności ustawodawcy.

W piśmie procesowym z dnia 28 stycznia 2022 r. Fundacja podtrzymała stanowisko, że art. 10 ustawy o NIK nie reguluje odmiennych trybów i zasad dostępu do informacji publicznej, w szczególności nie reguluje momentu, od którego informacje te mogą być dostępne. W ocenie Fundacji, lektura uzasadnienia projektu zmian ustawy o NIK wskazuje, że ustawodawca, wprowadzając nowe brzmienie analizowanego przepisu, wyraźnie wskazał na niezależność publikowania wystąpień pokontrolnych przez NIK i jednostki kontrolowane oraz na konieczność przyspieszenia publikowania tych danych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 24 lutego 2022 r. sygn. akt II SAB/Lu 3/22 oddalił skargę Fundacji.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii zakresu wniosku skarżącej, Sąd stwierdził, że organ zasadnie uznał, iż przedmiotem wniosku jest określony dokument w postaci wystąpienia pokontrolnego NIK, a nie bliżej niesprecyzowane "syntetyczne ustalenia wyników kontroli", wskazywane przez Fundację w skardze. Wniosek jednoznacznie bowiem odnosił się do konkretnego dokumentu, a zatem organ nie miał żadnych podstaw do tego, aby wywodzić z pisma Fundacji inny zakres żądań. Sąd podkreślił, że to wnioskodawca decyduje o zakresie informacji, jakich udostępnienia żąda, a organ bez uzasadnionych przyczyn nie może tych żądań weryfikować czy zmieniać. W ocenie Sądu, brak jest zatem podstaw by stawiać organowi zarzutu braku rozważenia możliwości udostępnienia informacji w innym, węższym zakresie.

Następnie Sąd wskazał, że charakter prawny żądanych informacji jako informacji publicznej jest całkowicie bezsporny między stronami. Organ nie kwestionując charakteru żądanej informacji, wykluczył jednak jej udostępnienie, powołując się na regułę kolizyjną zawartą w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którą przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.

Sąd podzielił stanowisko organu, że przepisem szczególnym, wykluczającym udostępnienie wystąpienia pokontrolnego przed jego upublicznieniem przez Prezesa NIK, zgodnie z żądaniem skarżącej, jest art. 10 ustawy o NIK.

W ocenie Sądu, kluczowym argumentem przemawiającym za traktowaniem art. 10 ustawy o NIK jako przepisu określającego odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi jest wzgląd na racjonalność ustawodawcy. Przyjęcie interpretacji forsowanej przez skarżącą prowadziłoby do konkluzji, że art. 10 ustawy o NIK jest w istocie przepisem zbędnym. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 3 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1-3, pkt 4 lit. "a" tiret drugie u.d.i.p. obligatoryjnemu udostępnieniu w Biuletynie Informacji Publicznej podlega m.in. dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Wystąpienie pokontrolne NIK niewątpliwie mieści się w tym zakresie przedmiotowym, podlega zatem udostępnieniu w BIP. Tym samym ustawowy zapis, zgodnie z którym to Prezes NIK podaje do wiadomości publicznej wystąpienia pokontrolne, byłby całkowicie zbędny.

W tej sytuacji, zdaniem Sądu, jedyną racjonalną drogą argumentacji jest przyjęcie, że art. 10 ustawy o NIK jest przepisem określającym odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, w stosunku do u.d.i.p. Sad podkreślił, że powyższą tezę wspiera dodatkowo wzgląd na wyniki wykładni celowościowej, odwołującej się do przebiegu procedury przygotowania wystąpienia pokontrolnego.

W ocenie WSA w Lublinie, wbrew augmentacji skarżącej, zastosowanie reguły kolizyjnej nie prowadzi do sprzeczności z konstytucyjnymi gwarancjami prawa dostępu do informacji publicznej. Ratio legis art. 61 Konstytucji tkwi w zapewnieniu transparentności, jawności życia publicznego, jako fundamentu funkcjonowania społeczeństwa demokratycznego. Regulacja zawarta w art. 10 ustawy o NIK w świetle powyższej interpretacji nie godzi w te wartości, nie zaprzecza jawności życia publicznego, nie godzi w prawo każdego obywatela do dostępu do informacji publicznej. Wszak wskazane w tym przepisie dokumenty, w tym wystąpienia pokontrolne, podlegają bezwzględnie udostępnieniu do wiadomości publicznej.

Fundacja wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od opisanego wyżej wyroku Sądu pierwszej instancji, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1. I. naruszenie przepisów postępowania, tj.:
2. 1) art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., aktualny tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, wydaje rozstrzygnięcie na podstawie akt sprawy, natomiast uzasadnienie wyroku zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego wskutek:
3. a. nieuzasadnionego przyjęcia, że "przedmiotem wniosku jest określony dokument, w postaci wystąpienia pokontrolnego NIK", podczas gdy złożony przez Fundację wniosek dotyczył udostępnienia "wyników kontroli prowadzonej przez NIK dot. zachowanie i zwiększenie terenów zielonych w miastach (np. w formie wystąpienia pokontrolnego)", zatem nie odnosił się do konkretnego dokumentu,
4. b. nieuzasadnionego przyjęcia, że wolę "uzyskanie (alternatywnie) jedynie pewnych informacji z dokumentu" (str. 4 uzasadnienia wyroku) Fundacja wyraziła dopiero w skardze do Sądu, podczas gdy treść wniosku ja: no wskazuje, że treścią żądania informacyjnego było udostępnienie informacji (tj. informacji o wynikach kontroli), zatem nie konkretnego dokumentu,
5. - wskazane uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem prawidłowe ustalenie treści żądania informacyjnego doprowadziłoby do wniosku, że organ w sposób błędny zrealizował wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 13 grudnia 2021 r., przez co dopuścił się bezczynności.
6. II. naruszanie prawa materialnego, tj.:
7. 1) art. 10 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że organ nie jest uprawniany do rozważenia możliwości udostępnienia informacji w węższym zakresie niż wynikający z wniosku, podczas gdy prawidłowa wykładnia, uwzględniająca konstytucyjne wymogi proporcjonalności i konieczności ograniczenia konstytucyjnie chronionego prawa podmiotowego, nakłada na organ obowiązek udostępnienia informacji publicznej w zakresie, który jest - w ocenie organu - dopuszczalny,
8. 2) art. 10 ust. 1 u.d.i.p., w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę udostępniania informacji publicznej na wniosek, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że "organ zadanie uznał, że przedmiotem wniosku jest określony dokument, w postaci wystąpienia pokontrolnego NIK, a nie bliżej niesprecyzowane «syntetyczne ustalenia wyników kontroli», wskazywane przez Fundację w skardze", podczas gdy przedmiotem wniosku było udostępnienie informacji o wynikach wskazanej we wniosku kontroli,
9. 3) art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 10 ustawy o NIK w zw. z art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którymi przepisy u.d.i.p. nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji publicznej, poprzez błędną wykładnię, polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że "przepisem szczególnym, wykluczającym udostępnienie wystąpienia pokontrolnego, przed jego upublicznieniem przez Prezesa NIK, zgodnie z żądaniem skarżącej, jest art. 10 ustawy o NIK", podczas gdy przepis art. 10 ustawy o NIK nie reguluje zasad i trybu dostępu do informacji publicznej, gdyż nakłada jedynie obowiązek na Prezesa NIK proaktywnego publikowania określonych informacji,
10. 4) art. 10 ustawy o NIK, w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że Prezes NIK podaje do wiadomości publicznej, z zachowaniem przepisów o tajemnicy ustawowo chronionej, dokumenty, o których mowa w art. 7 ust. 1 i 1 a, art. 8 i art. 9 ustawy o NIK, oraz wystąpienia pokontrolne, poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez WSA w Lublinie, że treścią tego przepisu jest przyznanie wyłącznej kompetencji Prezesowi NIK do podjęcia decyzji o momencie udostępnienia określonych dokumentów, podczas gdy, prawidłowo dokonana wykładnia doprowadza do wniosku, że przepis art. 10 ustawy o NIK formułuję normę prawną nakładającą obowiązek na Prezesa NIK do proaktywnego udostępnienia określonych informacji publicznej.

Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie Fundacja wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Lublinie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych, a także zrzekła się rozpatrzenia skargi na rozprawie.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 września 2023 r. sygn. akt III OSK 1367/22 uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, jednocześnie zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

NSA stwierdził, ze skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, choć nie wszystkie jej zarzuty ocenił jako zasadne.

Jako nieuzasadnione Sąd II instancji ocenił zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a to art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. NSA podniósł, że podstawą orzekania przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie był materiał przedstawiony przez organ w ramach przedmiotowego postępowania. Zdaniem NSA, nie można zatem zarzucić Sądowi I instancji, że orzekł w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym. Okoliczność, że ocena przedmiotu wniosku o udostępnienie informacji publicznej przedstawiona przez Sąd I instancji nie odpowiada oczekiwaniom skarżącego kasacyjnie, zdaniem NSA nie daje podstawy do uwzględnienia zarzutu naruszenia ww. przepisu

NSA uznał, że zamierzonego skutku nie może odnieść również zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. Wbrew bowiem stanowisku skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji nie wykroczył poza granice rozpoznawanej sprawy.

Nadto Sąd II instancji wskazał, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, NSA na wstępie wskazał, że to osoba żądająca udostępnienia informacji publicznej jest jedynym dysponentem wniosku. Ocena precyzyjności sformułowania żądania udzielenia informacji, o których mowa w przepisie art. 1 ust. 1 u.d.i.p., podlega kontroli w postępowaniu w przedmiocie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej. Organ nie jest natomiast władny samoistnie interpretować wniosku i zakresu żądania o udostępnienie informacji publicznej, a tym bardziej domyślania się o co chodziło wnioskodawcy.

W ocenie NSA, zasadnie zatem organ i Sąd I instancji przyjęły, że jedynym oczywistym elementem wniosku z dnia 13 grudnia 2021 r. jest żądanie udostępnienia wystąpienia pokontrolnego, a nie bliżej niesprecyzowanych wyników kontroli prowadzonej przez NIK, czy też syntetycznych ustaleń wyników kontroli jak wskazano to w treści skargi z dnia 29 grudnia 2021 r. W konsekwencji jako niezasadny oceniono zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 u.d.i.p.

Za bezpodstawny NSA uznał także zarzut naruszanie prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że organ nie jest uprawniany do rozważenia możliwości udostępnienia informacji w węższym zakresie niż wynikający z wniosku. W ocenie Sądu II instancji, zarzut ten jest błędny, gdyż organ (a Sąd I instancji to zaaprobował) dokonał oceny wniosku z dnia 13 grudnia 2021 r. i stwierdził, że zawiera on żądanie udzielenia informacji publicznej sprecyzowane co do udostępnienia dokumentu tj. wystąpienia pokontrolnego NIK, a więc w takim zakresie w jakim możliwa była realizacja wniosku o udostępnienie informacji publicznej. NSA podkreślił, że jest to jedyny dokument, w którym całościowo zawarte zostały wyniki kontroli prowadzonej przez NIK dot. zachowania i zwiększania terenów zielonych w miastach, a więc najlepiej odpowiada żądaniu zawartemu we wniosku o udostępnienie informacji.

Natomiast jako zasadny oceniono zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 10 ustawy o NIK w zw. z art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

NSA wyjaśnił, że unormowanie zawarte w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. należy rozumieć w ten sposób, że wyłącza on stosowanie u.d.i.p. w zakresie, w jakim inna szczególna ustawa reguluje ten dostęp, a pozwala na jej stosowanie tam, gdzie ustawa szczególna nie reguluje kwestii dostępu do informacji publicznych. Przepis ten ma więc zastosowanie wówczas, gdy istnieje zbieg reżimów prawnych. Sytuacja kolizji polega na tym, że organ zobowiązany do udzielenia informacji podlega obowiązywaniu każdego z tych reżimów, wobec czego konieczne staje się wybranie jednego z nich jako podstawy do działania. Przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. zawiera normatywną wskazówkę, który z porządków prawnych powinien mieć pierwszeństwo.

NSA zwrócił uwagę, że art. 10 ustawy o NIK statuuje obowiązek Prezesa NIK podania do publicznej wiadomości, z zachowaniem przepisów o tajemnicy ustawowo chronionej, dokumentów, o których mowa w art. 7 ust. 1 i 1 a, art. 8 i art. 9, oraz wystąpienia pokontrolne. Przepis ten nie określa więc odrębnych zasad i trybu dostępu do informacji publicznej, a jedynie ustanawia obowiązek organu do zamieszczenia określonych w nim dokumentów na stronach BIP prowadzonych przez NIK.

W tym kontekście, w ocenie Sadu II instancji, zasadny jest także zarzut nr 4 skargi kasacyjnej tj. naruszenia art. 10 ustawy o NIK poprzez błędną jego wykładnię. Zasadny jest bowiem pogląd wyrażony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że nałożenie na organ obowiązku upublicznienia dokumentów na stronach BIP, nie oznacza, że do informacji tam wymienionych nie stosuje się u.d.i.p. Obowiązek publikacji w BIP to po prostu jeden ze sposobów udostępniania informacji publicznej. Zatem tylko w przypadku, gdy obowiązek ten został zrealizowany, podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej może, powołując się na art. 10 ust. 1 u.d.i.p., ograniczyć się tylko do poinformowania o tym wnioskodawcy oraz do odesłania do właściwych stron BIP.

Natomiast, jeżeli obowiązek publikacji informacji na stronach BIP nie został dopełniony (niezależnie od przyczyn), to zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. każdy zainteresowany podmiot może złożyć wniosek o udostępnienie mu informacji publicznej, którą posiada zobowiązany organ, a rozpatrzenie z kolei takiego wniosku, podlega kontroli sądu administracyjnego.

Podsumowując NSA wskazał, że nie uzasadnia odmowy stosowania przepisów u.d.i.p. przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej i odsyłania wnioskodawcy do innego organu, dysponującego tą informacją ze względu na ciążący na tym organie nakaz opublikowania informacji na stronach BIP, jeżeli obowiązek ten nie został jeszcze wykonany.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpoznając ponownie skargę zważył, co następuje

Wskazać na wstępie należy, że ze względu na przedmiot skargi w niniejszej sprawie, jakim jest bezczynność, Wojewódzki Sad Administracyjny w Lublinie, orzekając w sprawie ponownie, skorzystał z uprawnienia przewidzianego w art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. i rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.

W wyniku ponownego rozpoznania skargi Sąd doszedł do wniosku, że jest ona zasadna. Prezydent Miasta Lublin dopuścił się bowiem bezczynności w sprawie wniosku skarżącej z dnia 13 grudnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Wymaga podkreślenia, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny

Z powołanego przepisu wypływa nakaz dla sądu pierwszej instancji przyjęcia określonego stanowiska przy ponownym rozpoznaniu sprawy, które to stanowisko nie może być odmienne od zaprezentowanego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego rozumienia przepisów będących podstawą orzekania w sprawie i przedmiotem wykładni in concreto. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną, o jakiej mowa w art. 190 p.p.s.a. oznacza więc, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z poglądem wyrażonym we wcześniejszym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania. Zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie przyjmuje się, że "związanie wykładnią prawa" oznacza wykładnię przepisów prawa materialnego, procesowego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania określonego aktu. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej (por. np. wyroki NSA: z dnia 9 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 1618/19; z dnia 12 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 18/23; z dnia 28 marca 2023 r., sygn. akt II FSK 2317/20; opubl. w CBOSA).

W okolicznościach niniejszej sprawy aktualna pozostaje ocena prawna wyrażona uprzednio przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 24 lutego 2022 r., w zakresie odnoszącym się do interpretacji przedmiotu wniosku skarżącej z dnia 13 grudnia 2021 r., a więc w zakresie zaaprobowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 września 2022 r. Powtórzyć zatem należy, że Prezydent Miasta Lublin prawidłowo w niniejszej sprawie przyjął, iż przedmiotem ww. wniosku jest określony dokument w postaci wystąpienia pokontrolnego NIK (w tym wypadku dotyczącego wskazanej we wniosku kontroli NIK pn. "Zachowanie i zwiększanie terenów zielonych w miastach", przeprowadzonej w Urzędzie Miasta Lublin), a nie bliżej niesprecyzowane "syntetyczne ustalenia wyników kontroli", wskazywane przez Fundację w skardze. Potwierdzenie prawidłowości powyższej oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny czyni zbędnymi dalsze rozważania w tym zakresie.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd podtrzymuje również stanowisko co do charakteru prawnego żądanego przez Fundację dokumentu. Zauważyć trzeba, że również ten zakres oceny prawnej wyrażonej w wyroku z dnia 27 lutego 2022 r. nie został zakwestionowany przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ocena tej kwestii pozostaje zresztą poza sporem między stronami. Dla porządku więc jedynie należy podkreślić, że żądane informacje w postaci wystąpienia pokontrolnego NIK, stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zaznaczyć nadto w tym miejscu wypada, ze Prezydent Miasta Lublin - jako organ władzy publicznej - oczywiście należy do kręgu podmiotów obowiązanych do udostępniania informacji publicznych będących w jego posiadaniu, stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 3 u.d.i.p.

Uchylając poprzednio wydany w niniejszej sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 lipca 2022 r., Naczelny Sąd Administracyjny zakwestionował natomiast przyjęte w tym wyroku stanowisko, iż organowi nie można zarzucić bezczynności w sprawie wniosku Fundacji z dnia 13 grudnia 2021 r., albowiem objęte tym wystąpienie pokontrolne nie może zostać udostępnione w trybie wnioskowym przewidzianym w u.d.i.p. ze względu na regułę kolizyjną zawarta w art. 1 ust. 2 tej ustawy, o czym organ poinformował Fundację w piśmie z dnia 23 grudnia 2021 r. NSA nie zgodził się w tym zakresie z uznaniem, że przepis art. 10 ustawy o NIK jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p., wykluczającym udostępnienie przedmiotowego wystąpienia pokontrolnego przed jego upublicznieniem przez Prezesa NIK, zgodnie z żądaniem skarżącej.

W ocenie NSA, art. 10 ustawy o NIK, który statuuje obowiązek Prezesa NIK podania do publicznej wiadomości, z zachowaniem przepisów o tajemnicy ustawowo chronionej, m.in. wystąpień pokontrolnych, nie określa odrębnych zasad i trybu dostępu do informacji publicznej, a jedynie ustanawia obowiązek organu do zamieszczenia określonych w nim dokumentów na stronach BIP prowadzonych przez NIK. W konsekwencji NSA przyjął, że tylko w przypadku, gdy obowiązek ten został zrealizowany, to podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej może, powołując się na art. 10 ust. 1 u.d.i.p., ograniczyć się tylko do poinformowania o tym wnioskodawcy oraz do odesłania do właściwych stron BIP.

Natomiast, jeżeli obowiązek publikacji informacji na stronach BIP nie został dopełniony (niezależnie od przyczyn), to zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. każdy zainteresowany podmiot może złożyć wniosek o udostępnienie mu informacji publicznej, którą posiada zobowiązany organ, a rozpatrzenie z kolei takiego wniosku, podlega kontroli sądu administracyjnego. Podsumowując NSA wskazał, że nie uzasadnia odmowy stosowania przepisów u.d.i.p. przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej i odsyłania wnioskodawcy do innego organu, dysponującego tą informacją ze względu na ciążący na tym organie nakaz opublikowania informacji na stronach BIP, jeżeli obowiązek ten nie został jeszcze wykonany.

Uwzględniając powyższą ocenę prawną przy ponownym rozpoznaniu skargi, stwierdzić należy, że wskazanie przez organ w odpowiedzi na wniosek Fundacji, że objęty tym wnioskiem dokument nie może zostać udostępniony w trybie u.d.i.p. ze względu na to, iż zasady i tryb dostępu do przedmiotowej informacji określa odmiennie art. 10 ustawy o NIK, co wypełnia normę kolizyjną zawartą w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., nie może zostać uznane za prawidłowe załatwienie wniosku. Art. 10 ustawy o NIK nie jest bowiem przepisem szczególnym, o którym mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Istotne znaczenie w sprawie ma natomiast treść art. 10 ust. 1 u.d.i.p., który to przepis stanowi, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek.

Z powyższego przepisu wynika, że tryb wnioskowy dostępu do informacji publicznej jest przewidziany dla informacji, których nie zamieszczono w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, o którym mowa w ustawie z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (art. 7 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.). A zatem art. 10 ust. 1 u.d.i.p. wprowadza tzw. negatywną klauzulę wnioskowego trybu udzielania informacji. Oznacza to, że adresat wniosku zwolniony jest z obowiązku udostępnienia informacji, jeżeli została ona ujawniona w BIP lub portalu danych (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wydanie 2, Warszawa 2012, s. 162; R. Stefanicki, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Wybrane zagadnienia w świetle orzecznictwa sądowego, PiP 2004, 3, s. 104; wyroki NSA: z dnia 1 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 631/22, LEX nr 3582825; z dnia 11 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 979/22, LEX nr 3591810).

W niniejszej sprawie bezsporne pozostaje, że w dacie złożenia przez Fundację do Prezydenta Miasta Lublin wniosku o udostępnienie przedmiotowego wystąpienia pokontrolnego, dokument ten nie był jeszcze opublikowany przez Prezesa NIK w Biuletynie Informacji Publicznej. Innymi słowy, w odniesieniu do tego dokumentu obowiązek określony w art. 10 ustawy o NIK. Nie był jeszcze wówczas wykonany. Co więcej, obowiązku tego nie zrealizowano również do momentu złożenia przez Fundację skargi w niniejszej sprawie. Oznacza to, że Prezydent Miasta Lublin, będąc - jako podmiot kontrolowany - dysponentem wskazanego dokumentu spełniającego kryteria informacji publicznej, powinien był załatwić wniosek Fundacji zgodnie z przepisami u.d.i.p. regulującymi wnioskowy tryb dostępu do informacji publicznej. Obowiązkiem Prezydenta było zatem udostępnienie skarżącej żądanej informacji bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku, (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie wydanie w tym terminie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).

Z akt sprawy wynika, że organ nie załatwił wniosku Fundacji w żaden z opisanych wyżej sposobów. W tej sytuacji zasadne jest stwierdzenie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. dopuścił się bezczynności w sprawie rozpatrzenia przedmiotowego wniosku.

Należy jednak jednocześnie zauważyć, że w świetle art. 10 ust. 1 u.d.i.p. oraz stanowiska wyrażonego w niniejszej sprawie przez Naczelny Sad Administracyjny, powyższy obowiązek powstały po stronie Prezydenta Miasta Lublin wraz z otrzymaniem wniosku z dnia 13 grudnia 2021 r., pozostawał aktualny jedynie do momentu wykonania przez Prezesa NIK obowiązku przewidzianego w art. 10 ustawy o NIK, tj. do momentu opublikowania żądanego wystąpienia pokontrolnego w Biuletynie Informacji Publicznej. Wraz bowiem z udostępnieniem przedmiotowego dokumentu w BIP, ustała możliwość skutecznego żądania jego udostępnienia na wniosek.

Mając to na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając ponownie sprawę, ustalił w oparciu o Biuletyn Informacji Publicznej Najwyższej Izby Kontroli, że żądane wystąpienie pokontrolne dotyczące przeprowadzonej w Urzędzie Miasta Lublin kontroli w zakresie: "Zachowanie i zwiększanie terenów zielonych w miastach" (P/21/074/LLU), zostało opublikowane w powyższym publikatorze w dniu 20 kwietnia 2022 r. Dokument ten jest dostępny pod adresem: "https://www.nik.gov.pl/kontrole/wyniki-kontroli-nik/pobierz,llu p_21_074_202112161555451639666545 id0 01,typ,k.pdf".

Wyjaśnić należy, że powyższą okoliczność Sąd wziął pod uwagę z urzędu, jako fakt powszechnie znany w rozumieniu art. 106 § 4 p.p.s.a. Przez fakty powszechnie znane, o których mowa w tym przepisie, rozumie się bowiem m.in. fakty, o których istnieniu każdy może się dowiedzieć ze źródeł powszechnie dostępnych (por. wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 2023 r., sygn. akt I FSK 736/19, LEX nr 3610547). Takim źródłem jest zaś niewątpliwie urzędowy publikator teleinformatyczny w postaci Biuletynu Informacji Publicznej.

W ocenie Sądu, skoro żądane przez skarżącą wystąpienie pokontrolne zostało - w trakcie toczącego się w niniejszej sprawie postępowania sądowego - opublikowane w BIP, co skutkowało ustaniem obowiązku jego udostępnienia na wniosek (bądź wydania decyzji odmownej), postępowanie sądowe w części dotyczącej zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącej należało umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., gdyż stało się bezprzedmiotowe.

Oceniając charakter zaistniałej w niniejszej sprawie bezczynności Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdził, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśnić należy, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, opubl. w CBOSA). Rażące naruszenie prawa to zatem naruszenie wyraźne oraz bezsporne. W niniejszej sprawie bezczynność organu nie miała takiego charakteru, albowiem nie wynikła z zaniechania jakichkolwiek działań w sprawie przedmiotowego wniosku skarżącej, lecz stanowiła konsekwencję błędnej wykładni art. 10 ustawy o NIK, skutkującej wadliwym uznaniem, że przepis ten wypełnia normę kolizyjną z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a przez to wyklucza możliwość udostępnienia Fundacji żądanego dokumentu we wnioskowym trybie dostępu do informacji publicznej.

Nie można jednak pominąć okoliczności, że organ – choć w wadliwy sposób – na ww. wniosek odpowiedział w terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W tej sytuacji zaistniałej w sprawie bezczynności nie można przypisać rażącego charakteru.

W konsekwencji takiej kwalifikacji zaistniałej w sprawie bezczynności Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę w zakresie zawartego w niej wniosku o wymierzenie Prezydentowi Miasta Lublin grzywny. Podkreślić należy, że z literalnej wykładni art. 149 § 2 p.p.s.a. wynika, że wymierzenie grzywny, które może nastąpić w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność, zależy od uznania sądu, a więc ma charakter fakultatywny. W niniejszej sprawie Sąd uznał, że skoro bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, albowiem była następstwem błędnej wykładni, to brak jest podstaw do zastosowania wobec organu – poza stwierdzeniem, że dopuścił się on bezczynności – dodatkowo środka o charakterze dyscyplinująco-represyjnymi, jakim jest wnioskowana grzywna z art. 149 § 2 p.p.s.a. Za takim stanowiskiem przemawia orzecznictwo sądowe, w którym podkreśla się, że środek ten powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w sytuacjach, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. np. wyroki NSA: z dnia 28 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 127/20; z dnia: 21 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1842/17; z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1769/17; z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 642/15; opubl. w CBOSA). Taka sytuacja nie wystąpiła natomiast w niniejszej sprawie.

O zwrocie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, które w niniejszej sprawie ograniczają się do uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 100 złotych, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.

Z tych wszystkich względów orzeczono, jak w sentencji wyroku.