Uzasadnienie
Sygn. akt II SAB/Lu 28/21
W dniu 3 lutego 2021 r. do Wojew�dzkiego S�du Administracyjnego w Lublinie wp�yn�a skarga T. K. na bezczynno�� prowadzenia post�powania przez Wojew�dzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L..
W skardze zarzucono Wojew�dzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanemu w L. (dalej tak�e jako: "organ" lub "WINB") naruszenie art. 35 � 1 i 3 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeksu post�powania administracyjnego przez ra��ce przekroczenie termin�w do za�atwienia sprawy w post�powaniu administracyjnym w przedmiocie rozpatrzenia odwo�ania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] listopada 2020 r., znak: [...] odmawiaj�cej uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] listopada 2018 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na u�ytkowanie pomieszcze� U1, U2, U3, U4, U5, U6, U7 usytuowanych w budynku handlowym zlokalizowanym na dzia�kach numer ewidencyjny [...], [...], [...], [...] po�o�onych przy Al. [...] w B., wykonanych na podstawie pozwolenia na budow� udzielonego decyzj� znak: [...] z [...] lipca 2017 r. oraz decyzji zmieniaj�cych z [...] stycznia 2018 r. oraz z [...] marca 2018 r. wydanych przez Starost� B. W skardze wniesiono o:
- 1) zobowi�zanie Wojew�dzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty dor�czenia akt organowi,
- 2) stwierdzenie, �e Wojew�dzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. dopu�ci� si� bezczynno�ci z ra��cym naruszeniem prawa,
- 3) wymierzenie Wojew�dzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w L. grzywny w wysoko�ci dwukrotnego przeci�tnego wynagrodzenia miesi�cznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, og�aszanego przez Prezesa G��wnego Urz�du Statystycznego na podstawie odr�bnych przepis�w na podstawie art. 149 � 2 p.p.s.a.,
- 4) przyznanie od organu na rzecz skar��cego sumy pieni�nej w wysoko�ci jednokrotno�ci kwoty okre�lonej w art. 154 � 6 p.p.s.a., na podstawie art. 149 � 2 p.p.s.a.,
- 5) zas�dzenie koszt�w post�powania.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, �e Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzj� z dnia [...] listopada 2020 roku odm�wi� uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2018r. znak, [...] udzielaj�cej pozwolenia na u�ytkowanie pomieszcze� U1, U2, U3, U4, U5, U6, U7 usytuowanych na dzia�ce nr ewid.[...], [...], [...], [...] ark. mapy [...] po�o�onych przy Al. [...] w B., wykonanych na podstawie pozwolenia na budow� udzielonego decyzj� znak: [...] z dnia [...]. wydan� przez Starost� B..
Wnioskodawca z�o�y� wniosek o dor�czanie pism za po�rednictwem epuap.
PINB w B. dwukrotnie za po�rednictwem epuap dor�cza� plik pdf nie zawieraj�cy popisu elektronicznego. Z ostro�no�ci procesowej strona po ka�dym dor�czeniu pliku pdf niezawieraj�cego podpisu kwalifikowanego sk�ada�a odwo�anie.
Dnia [...] grudnia 2020 r. dor�czono stronie listem poleconym decyzj� w wersji papierowej. W dniu [...] grudnia 2020 r. za po�rednictwem epuap strona z�o�y�a odwo�anie od decyzji z dnia [...] listopada 2020 r. Pismem z dnia [...] grudnia 2020r. PINB w B. przekaza� do LWINB odwo�anie strony.
Jak stwierdzono, zgodnie z art. 35 k.p.a., podstawowym terminem za�atwienia sprawy w post�powaniu administracyjnym jest uczynienie tego "niezw�ocznie", a w przypadku gdy konieczne jest przeprowadzenie post�powania odwo�awczego w terminie jednego miesi�ca.
Zauwa�ono przy tym, �e obecnie, pod rz�dem art. 37 � 1 pkt 1 k.p.a., poj�cie "bezczynno�ci" - inaczej ni� poj�cie "przewlek�o�ci" (art. 37 � 1 pkt 2 k.p.a.) - jest rozumiane formalnie: jako nieza�atwienie sprawy w terminie okre�lonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczeg�lnych, wzgl�dnie w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 � 1 k.p.a. Innymi s�owy, chodzi w tym przypadku wy��cznie o przekroczenie terminu okre�lonego na podstawie art. 35 k.p.a., albo na podstawie przepisu szczeg�lnego, wzgl�dnie terminu przed�u�onego przez organ zgodnie z art. 36 k.p.a.
W tym kontek�cie w skardze stwierdzono, �e na skutek zaniechania organu, ra��cej bezczynno�ci i przewlek�o�ci strona nie mo�e uzyska� decyzji organu odwo�awczego we wznowionym post�powaniu.
W odpowiedzi na skarg� Wojew�dzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. wni�s� o jej oddalenie jako niezasadnej. WINB przedstawi� przebieg post�powania w sprawie i wyja�ni�, �e pismem z [...] stycznia 2021 r., znak: [...] zawiadomi� strony post�powania o przed�u�eniu terminu rozpatrzenia odwo�ania T. K. do [...] lutego 2021 r. Organ wskaza�, �e zleci� wys�anie wskazanego pisma w programie elektronicznego zarz�dzania dokumentacj�, kt�ry wskutek b��du nie wykona� zleconego polecenia. Wobec powy�szego organ skutecznie wys�a� wy�ej wymienione pismo [...] lutego 2021 r. na elektroniczn� skrzynk� podawcz� T. K.. Organ dokona� za�atwienia sprawy [...] lutego 2021 r. wydaj�c ostateczn� decyzj� znak: [...] utrzymuj�c� w mocy decyzj� PINB w B. z [...] listopada 2020 r.
Wojew�dzki S�d Administracyjny w Lublinie zwa�y�, co nast�puje:
Skarga nie jest uzasadniona.
Z�o�ona w niniejszej sprawie skarga zosta�a rozpoznana przez S�d na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. � Prawo o post�powaniu przed s�dami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem, sprawa mo�e by� rozpoznana w trybie uproszczonym, je�eli przedmiotem skargi jest bezczynno�� lub przewlek�e prowadzenie post�powania.
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. � Prawo o ustroju s�d�w administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.), s�dy administracyjne sprawuj� wymiar sprawiedliwo�ci poprzez kontrol� dzia�alno�ci administracji publicznej pod wzgl�dem zgodno�ci z prawem. Kontrola ta � w my�l art. 3 � 2 pkt 8 p.p.s.a. � obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynno�� lub przewlek�e prowadzenie post�powania w przypadkach okre�lonych w pkt 1-4 tego artyku�u. Stosownie za� do art. 149 � 1 p.p.s.a. s�d, uwzgl�dniaj�c skarg� na bezczynno�� lub przewlek�e prowadzenie post�powania przez organy w sprawach okre�lonych w art. 3 � 2 pkt 1-4 p.p.s.a.:
- 1) zobowi�zuje organ do wydania w okre�lonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynno�ci;
- 2) zobowi�zuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowi�zku wynikaj�cych z przepis�w prawa;
- 3) stwierdza, �e organ dopu�ci� si� bezczynno�ci lub przewlek�ego prowadzenia post�powania.
Jednocze�nie s�d stwierdza, czy bezczynno�� organu lub przewlek�e prowadzenie post�powania przez organ mia�y miejsce z ra��cym naruszeniem prawa (� 1a).
Jakkolwiek przepisy prawa o post�powaniu przed s�dami administracyjnymi nie okre�laj� na czym polega stan bezczynno�ci to w orzecznictwie s�dowym oraz w doktrynie zgodnie przyjmuje si�, �e ze stanem tym mamy do czynienia w�wczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podj�� �adnych czynno�ci w sprawie lub wprawdzie prowadzi� post�powanie w sprawie, ale � mimo istnienia ustawowego obowi�zku � nie zako�czy� go wydaniem decyzji, postanowienia lub te� innego aktu lub nie podj�� stosownej czynno�ci przed up�ywem terminu do za�atwienia sprawy. Przedmiotem s�dowej kontroli w sprawie ze skargi na bezczynno�� nie jest zatem okre�lony akt lub czynno�� organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ mia� obowi�zek podj�� dzia�anie w danej formie i w okre�lonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynno�� organu ma na celu ochron� praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygni�cia lub podj�cia innej czynno�ci dotycz�cej uprawnie� lub obowi�zk�w wynikaj�cych z przepis�w prawa (zob. T. Wo�, H. Knysiak-Molczyk, M. Roma�ska, Prawo o post�powaniu przed s�dami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109 oraz wyrok Naczelnego S�du Administracyjnego z dnia 7 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 891/18, Centralna Baza Orzecze� i Informacji o Sprawach).
Stosownie wi�c do art. 37 ust. 1 k.p.a. bezczynno�� zachodzi, gdy nie za�atwiono sprawy w terminie okre�lonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczeg�lnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 � 1 k.p.a.
Trafnie zauwa�y� to tak�e sam skar��cy podnosz�c w uzasadnieniu skargi, �e obecnie, pod rz�dem art. 37 � 1 pkt 1 k.p.a., poj�cie "bezczynno�ci" - inaczej ni� poj�cie "przewlek�o�ci" (art. 37 � 1 pkt 2 k.p.a.) - jest rozumiane formalnie: jako nieza�atwienie sprawy w terminie okre�lonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczeg�lnych, wzgl�dnie w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 � 1 k.p.a. Innymi s�owy, chodzi w tym przypadku wy��cznie o przekroczenie terminu okre�lonego na podstawie art. 35 k.p.a. albo na podstawie przepisu szczeg�lnego, wzgl�dnie terminu przed�u�onego przez organ zgodnie z art. 36 k.p.a.
Skar��cy trafnie interpretuj�c poj�cie bezczynno�ci nie dostrzega jednak�e, �e organ II instancji rozpozna� odwo�anie, tj. za�atwi� spraw� w terminie przed�u�onym zgodnie z art. 36 � 1 k.p.a. co oznacza, �e tym samym nie dopu�ci� si� bezczynno�ci.
Sprawa, w kt�rej wniesiono odwo�anie toczy si� na skutek z�o�onego przez T. K. wniosku o wznowienie post�powania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2018 r. udzielaj�cej pozwolenia na u�ytkowanie pomieszcze� usytuowanych w budynku handlowym, zlokalizowanym przy ul. [...] w B..
Post�powanie to w pierwszej instancji zako�czono zosta�o decyzj� Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2020 r., znak: [...], kt�r� odm�wiono uchylenia decyzji z dnia [...] listopada 2018 r. udzielaj�cej pozwolenia na u�ytkowanie.
Od powy�szej decyzji T. K. wni�s� odwo�anie, kt�re w ocenie skar��cego nie zosta�o rozpoznane w terminie w skutek bezczynno�ci organu II instancji.
Twierdzenie takie nie jest trafne albowiem - jak ju� wskazywano wy�ej - organ odwo�awczy rozpozna� odwo�anie w terminie przed�u�onym zgodnie z art. 36 � 1 k.p.a.
Zgodnie z art. 35 � 3 k.p.a. za�atwienie sprawy wymagaj�cej post�powania wyja�niaj�cego powinno nast�pi� nie p�niej ni� w ci�gu miesi�ca, a sprawy szczeg�lnie skomplikowanej - nie p�niej ni� w ci�gu dw�ch miesi�cy od dnia wszcz�cia post�powania, za� w post�powaniu odwo�awczym - w ci�gu miesi�ca od dnia otrzymania odwo�ania.
Z powy�szego wynika, �e co do zasady odwo�anie nale�y rozpozna� w terminie 1 miesi�ca, przy czym termin ten liczy si� od dnia otrzymania odwo�ania przez organ II instancji.
W sprawie odwo�anie skar��cego od decyzji z dnia [...] listopada 2020 r. zosta�o przekazane Wojew�dzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanemu w L. w dniu [...] grudnia 2020 r. (k.20 akt administracyjnych organu II instancji), co oznacza�o, �e organ powinien rozpozna� je do dnia [...] stycznia 2021 r.
Wprawdzie organ II instancji w tym terminie nie wyda� decyzji rozstrzygaj�cej spraw� co do jej istoty jednak�e w dniu [...] stycznia 2021 r., a wi�c z zachowaniem powy�szego terminu, dokona� przed�u�enia terminu za�atwienia sprawy do dnia [...] lutego 2021 r. (k.67 akt administracyjnych organu II instancji).
Jak wskazano za� ju� wy�ej w przypadku bezczynno�ci post�powania chodzi wy��cznie o przekroczenie terminu okre�lonego na podstawie art. 35 k.p.a. lub przepisu szczeg�lnego, wzgl�dnie terminu przed�u�onego przez organ zgodnie z art. 36 k.p.a.
Skoro wi�c w dalszej kolejno�ci organ odwo�awczy w dniu [...] lutego 2021 r. rozpozna� odwo�anie i wyda� decyzj� utrzymuj�c� w mocy rozstrzygni�cie organu I instancji (k.74-75 akt administracyjnych organu II instancji) to tym samym nie uchybi� on terminowi wskazanemu zgodnie z art. 36 � 1 k.p.a.
Powy�sze oznacza, �e organ II instancji nie dopu�ci� si� bezczynno�ci albowiem rozpozna� odwo�anie w terminie ustawowym, okre�lonym zgodnie z art. 36 � 1 k.p.a.
Jeszcze raz nale�y wi�c podkre�li�, �e wprawdzie WINB w L. nie wyda� decyzji w sprawie w miesi�cznym terminie z art. 35 � 3 k.p.a. to jednak pismem z [...] stycznia 2021 r. zawiadomi� skar��cego o przed�u�eniu terminu za�atwienia sprawy i wskaza� jako przewidywany termin za�atwienia sprawy [...] lutego 2021 r. Organ zleci� wys�anie wskazanego pisma w programie elektronicznego zarz�dzania dokumentacj�, kt�ry wskutek b��du nie wykona� zleconego polecenia. Wobec powy�szego organ skutecznie wys�a� wy�ej wymienione pismo [...] lutego 2021 r. na elektroniczn� skrzynk� podawcz� T. K.. Organ dokona� za�atwienia sprawy [...] lutego 2021 r. wydaj�c ostateczn� decyzj� znak: [...] utrzymuj�c� w mocy decyzj� PINB w B. z [...] listopada 2020 r., a wi�c w terminie przewidzianym w zawiadomieniu o przed�u�eniu terminu za�atwienia sprawy.
Mimo, �e zawiadomienie do skar��cego dotar�o z op�nieniem, ju� po wniesieniu przez niego skargi na bezczynno�� nie budzi w�tpliwo�ci S�du, i� dosz�o do skutecznego wyd�u�enia terminu za�atwienia sprawy. Zauwa�y� nale�y bowiem, i� wej�cie decyzji do obrotu prawnego nie jest zwi�zane z prawid�owym, tj. zgodnym z przepisami prawa dor�czeniem decyzji, lecz z dokonaniem czynno�ci dor�czenia polegaj�cej na uzewn�trznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji i to niekoniecznie nawet wobec jej adresata. Wydanie decyzji i jej dor�czenie powoduje zwi�zanie organu, o kt�rym mowa w art. 110 k.p.a. Wchodzi do obrotu i wywo�uje skutki prawne r�wnie� decyzja dor�czona wadliwie (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2019 r., sygn. VII SA/Wa 2151/18, Centralna Baza Orzecze� i Informacji o Sprawach). Czym innym pozostaje kwestia zwi�zania organu administracji publicznej wydan� przez siebie decyzj�, o kt�rym mowa w art. 110 k.p.a., a czym innym istnienie decyzji w znaczeniu prawnym od chwili jej wydania.
Oceny takie nale�y odnie�� tak�e do nie maj�cej charakteru decyzji czynno�ci przed�u�enia terminu za�atwienia sprawy w trybie art. 36 � 1 k.p.a. Organ dokona� skutecznie takiej czynno�ci, natomiast fakt zawiadomienie o tym strony z op�nieniem, w skutek problem�w technicznych, pozostaje bez znaczenia dla istnienia tej czynno�ci w sensie prawnym od dnia jej podpisania przez upowa�nion� osob�.
W tych okoliczno�ciach brak by�o podstaw do uwzgl�dnienia skargi.
Z tych wszystkich wzgl�d�w Wojew�dzki S�d Administracyjny w Lublinie oddali� skarg� na podstawie art. 151 p.p.s.a.