Uzasadnienie
Pismem z 15 marca 2020 r. S. S. (dalej jako: skarżący) wniósł skargę na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Skarga została wniesiona w następującym stanie sprawy:
W dniu 8 stycznia 2020 r., skarżący zwrócił się do Wójta Gminy o udostępnienie kopii aktu oskarżenia przeciwko Wójtowi Gminy i Sekretarzowi Urzędu Gminy w T. (sygn. akt [...]) oraz kopii wszystkich aktów oskarżenia przeciwko Wójtowi i Sekretarzowi. Skarżący wniósł o udzielenie odpowiedzi drogą elektroniczną na podany adres poczty elektronicznej.
W odpowiedzi udzielonej pismem z 20 stycznia 2020 r. poinformowano skarżącego, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej, ponadto Urząd Gminy nie jest w posiadaniu dokumentów objętych wnioskiem.
W skardze do sądu administracyjnego S. S. zarzucił Wójtowi naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1, art. 3, art. 6, art. 12 i art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429, ze zm.; dalej jako: u.d.i.p.).
Uzasadniając zarzut bezczynności organu, skarżący powołał się na pismo otrzymane (w trybie dostępu do informacji publicznej) z Prokuratury Rejonowej w H., z którego wynika, że strony postępowania przygotowawczego, tj. oskarżeni, obrońca, a także Rada Gminy T. zostali zawiadomieni o wniesieniu w ww. sprawie aktu oskarżenia do sądu pismem z 28 czerwca 2019 r. Z kolei pismem z 4 lutego 2020 r. Prezes Sądu Rejonowego w H. poinformował, że stroną w ww. postępowaniu karnym są osoby fizyczne, korespondencja jest doręczana przez operatora pocztowego. Stosownie do przepisów Kodeksu postępowania karnego istnieje obowiązek poinformowania przełożonych funkcjonariuszy publicznych o wszczęciu przeciwko nim postępowania karnego toczącego się z urzędu. Prokurator wywiązał się z ustawowego obowiązku.
Skarżący wskazał również, że potwierdzeniem otrzymania przez Radę Gminy pisma z Prokuratury jest informacja udzielona przez Przewodniczącego Rady na sesji w dniu 29 października 2019 r., gdzie padło stwierdzenie o zapoznaniu się z ww. pismem. W tej sytuacji zdaniem skarżącego odpowiedź Wójta jest nieprawdziwa, gdyż zarówno Wójt, jak i Rada Gminy musieli fizycznie dysponować wnioskowanymi dokumentami, co wynika z informacji udzielanych przez Prokuraturę i Przewodniczącego Rady. Na Wójcie ciąży obowiązek udostępnienia dokumentu, którym dysponuje Rada Gminy. Wójt i Sekretarz Gminy są osobami łatwo identyfikowalnymi, nie ma zatem wątpliwości kogo i czego dotyczy wniosek o udostępnienie informacji.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej odrzucenie. Uzasadniając swoje stanowisko organ stwierdził, że skarżący otrzymał odpowiedź na wniosek – pismem z 20 stycznia 2020 r., co sam przyznaje w skardze. Nie można mówić o bezczynności Wójta, gdyż żądanych dokumentów nie posiada ani Urząd Gminy, ani Rada, ani Wójt. Ponadto zdaniem Wójta skarga powinna zostać odrzucona jako niedopuszczalna, ponieważ skarżący nie wniósł ponaglenia do właściwego organu przed wniesieniem skargi do sądu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje
W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że niezasadny jest wniosek Wójta o odrzucenie skargi, gdyż skarga na bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej nie musi być poprzedzona ponagleniem. Jest to pogląd ugruntowany w orzecznictwie, opierający się na treści przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do treści art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Oznacza to, że przepisy Kodeksu nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialno-technicznych w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.), a w związku z tym również do bezczynności w zakresie podjęcia takich czynności przez organ.
W związku z tym skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, a zatem wyłączony jest obowiązek przewidziany w art. 52 § 1 i art. 53 § 2b p.p.s.a. (por. przykładowo w najnowszym orzecznictwie: wyrok WSA we Wrocławiu z 15 grudnia 2017 r., IV SAB/Wr 209/17; wyrok WSA w Rzeszowie z 6 lutego 2018 r., II SAB/Rz 185/17; wyrok WSA w Kielcach z 8 lutego 2018 r., II SAB/Ke 86/17; wyrok WSA w Krakowie z 9 kwietnia 2018 r., II SAB/Kr 19/18; wyrok WSA w Gliwicach z 17 maja 2018 r., IV SAB/Gl 68/18; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 30 maja 2018 r., II SAB/Go 27/18; powoływane w uzasadnieniu orzeczenia są dostępne w bazie CBOSA, na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przechodząc do meritum sprawy należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Wójt Gminy nie dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrywania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z 8 stycznia 2020 r.
Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej będzie miała miejsce w sytuacji, w której podmiot ten w ustawowo określonym terminie nie podejmie żadnej z przewidzianych prawem czynności, tj. nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), albo nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).
Uwzględnienie skargi na bezczynność wymaga stwierdzenia, że Wójt Gminy był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej na wniosek skarżącego z 8 stycznia 2020 r. Ocena w tym zakresie jest determinowana przesłankami podmiotowymi i przedmiotowymi.
Nie ulega wątpliwości, że Wójt Gminy jako organ władzy publicznej jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, o ile jest w jej posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.i.p.).
Niewątpliwie informacja o tym, że został wniesiony akt oskarżenia przeciwko wójtowi czy sekretarzowi gminy, stanowi informację publiczną, zwłaszcza jeśli postępowanie karne dotyczy czynów związanych z pełnieniem urzędu, ewentualne skazanie może bowiem wpływać na możliwość piastowania funkcji publicznej.
Należy jednak zauważyć, że skarżący nie żądał udostępnienia informacji o wszczęciu postępowania karnego wobec Wójta i Sekretarza Gminy, gdyż taką informację miał, o czym świadczy treść skargi. Żądanie dotyczyło udostępnienia dokumentu w postaci samego aktu oskarżenia.
Istnieje zasadnicza różnica między udostepnieniem informacji publicznej o wniesieniu aktu oskarżenia przeciwko funkcjonariuszowi publicznemu, a udostępnieniem akt oskarżenia.
W pierwszej sytuacji mamy do czynienia z informacją publiczną, a podmioty publiczne, które są w jej posiadaniu mają obowiązek udostępnienia informacji. Co więcej, skarżący zasadnie, w ślad za pismem Prezesa Sądu Rejonowego w H., wskazuje na art. 21 § 1 Kodeksu postępowania karnego. Przepis ten nakłada obowiązek zawiadomienia o wszczęciu i ukończeniu postępowania toczącego się z urzędu przeciw m.in. funkcjonariuszom publicznym i osobom zatrudnionym w instytucjach samorządowych, przełożonych tych osób. Z przepisów ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1282) wynika, że sekretarz gminy podlega bezpośrednio kierownikowi urzędu gminy (art. 5 ust. 3), którym jest w tym przypadku Wójt. Jeśli został wniesiony akt oskarżenia przeciwko Sekretarzowi Gminy, o tym fakcie został powiadomiony Wójt, co nie jest jednak tożsame z przekazaniem Wójtowi dokumentu w postaci aktu oskarżenia przeciwko Sekretarzowi Gminy.
Z kolei w przypadku Wójta, ustawa o pracownikach samorządowych wskazuje, że pracodawcą wójta jest urząd gminy, zaś czynności z zakresu prawa pracy wykonuje wobec wójta przewodniczący rady gminy (nawiązanie i rozwiązanie stosunku pracy) oraz osoba wyznaczona przez wójta lub sekretarz gminy (art. 8 ust. 1 i ust. 2). Stąd – jak wskazano w powoływanym w skardze piśmie z Prokuratury o wniesieniu aktu oskarżenia wobec Wójta zawiadomiono Przewodniczącego Rady Gminy.
Z kolei sam akt oskarżenia jest dokumentem pozostającym w gestii organów prowadzących postępowania karne (prokuratora, sądu). To te podmioty są dysponentem dokumentu i to do nich należy kierować wnioski o udostępnienie informacji publicznej w tym zakresie. Należy jednak zauważyć, że dostęp do akt postępowania karnego, których elementem jest akt oskarżenia, odbywa się z uwzględnieniem przepisów szczególnych, w tym art. 156 Kodeksu postępowania karnego, co wynika z reguły kolizyjnej zawartej w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. (przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi [...]). W szczególności należy zwrócić uwagę na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2013 r. (I OPS 7/13; ONSAiWSA 2014/3/37), w której wskazano, że żądanie udostępnienia przez prokuratora akt sprawy jako zbioru materiałów zakończonego postępowania przygotowawczego nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Szczegółowe rozważanie tych kwestii jest jednak zbędne, nie ma bowiem znaczenia dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy.
Skarżący zażądał udostępnienia aktu oskarżenia skierowanego przeciwko Wójtowi i Sekretarzowi Gminy od samego Wójta. Akt oskarżenia kierowany jest przeciwko konkretnej osobie fizycznej, a nie piastunowi funkcji organu administracji publicznej. Wójt ma obowiązek udostępnić informację tylko wówczas, jeżeli dotyczy sprawy publicznej. Wójt czy sekretarz gminy, jeśli wniesiono przeciwko nim akt oskarżenia, występują jako osoby fizyczne mające w postępowaniu karnym status oskarżonego, nie zaś jako piastuni określonych funkcji publicznych. Skoro tak, żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Wójt nie miał obowiązku udostępnienia aktu oskarżenia skierowanego przeciwko niemu jako oskarżonemu, osobie fizycznej.
Z kolei w odniesieniu do Sekretarza Gminy, Wójt jako piastun funkcji organu powinien otrzymać, zgodnie z art. 21 § 1 k.p.k. nie sam akt oskarżenia, ale informację o wszczęciu postepowania karnego wobec Sekretarza. Jest to informacja publiczna i gdyby skarżący zażądał udostępnienia tej informacji, Wójt miałby obowiązek ją udostępnić. Jeszcze raz trzeba podkreślić, że skarżący żądał udostępnienia dokumentu w postaci aktu oskarżenia. Ten dokument nie jest w dyspozycji Wójta, nie został mu bowiem doręczony jako piastunowi funkcji organu, lecz jako oskarżonemu – osobie fizycznej. Dysponentem aktu oskarżenia są organy prowadzące postępowanie karne.
Należy również zauważyć, że zastosowana przez Wójta forma odpowiedzi – zwykłego pisma, a nie decyzji administracyjnej była również prawidłowa, choć wątpliwości budzi nader skromne uzasadnienie stanowiska Wójta w piśmie z 20 stycznia 2020 r. Ustawa o dostępie do informacji publicznej pod względem formy załatwienia wniosku wprowadza dwa zupełnie różne tryby postępowania. Ustawodawca przewidział formę decyzji administracyjnej tylko w sytuacjach, kiedy organ umarza postępowanie w sprawie udostępnienia informacji (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), albo kiedy odmawia udostępnienia informacji, czyli kiedy żądanie dotyczy danych lub dokumentów stanowiących informację publiczną, ale zachodzą wskazane w ustawie przesłanki odmowy udostępnienia (art. 16). W pozostałych przypadkach obowiązuje uproszczona forma korespondencji, w tym z wykorzystaniem środków komunikacji elektronicznej. Uproszczona forma rozpatrzenia wniosku dotyczy zarówno udostępnienia informacji (tzw. czynność materialno-techniczna), jak również poinformowania wnioskodawcy, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega obowiązkowi udostępnienia w trybie przepisów ustawy z 2001 r.
Skoro Wójt nie dysponował aktem oskarżenia jako piastun funkcji organu i nie miał obowiązku udostępnienia tego dokumentu w trybie ustawy z 2001 r., odpowiedź na pismo skarżącego z 8 stycznia 2020 r. powinna przybrać właśnie formę zwykłego pisma. Takie pismo do skarżącego skierowano, co jest bezsporne. Wydanie w tej sprawie decyzji administracyjnej byłoby wręcz bezprawne – decyzję wydaje się w sytuacji odmowy udostępnienia informacji publicznej. A contrario, jeśli żądanie nie podlega w tej konfiguracji podmiotowej i przedmiotowej rozpatrzeniu w trybie ustawy z 2001 r., nie można wydać decyzji o odmowie udostępnienia.
Skoro nie można skutecznie zarzucić Wójtowi Gminy bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z 8 stycznia 2020 r., skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.