Uzasadnienie
W piśmie z dnia 18 stycznia 2012 r. M. i A. D. wezwali [...] Spółkę Akcyjną w [...] do podjęcia negocjacji w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia za bezumowne korzystanie przez spółkę z ich nieruchomości oznaczonych nr 32/1 i 53/5, położonych w miejscowości D. oraz w celu zawarcia umowy w przedmiocie ustanowienia na tych nieruchomościach służebności przesyłu. W tym samym piśmie wnioskodawcy zwrócili się do spółki o udostępnienie w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a) tired pierwszy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji administracyjnych stanowiących podstawę lokalizacji i budowy wspomnianych linii elektroenergetycznych. Po przekazaniu powyższego pisma do Oddziału Spółki w Z., z uwagi na położenie działek, jego Dyrektor w piśmie z dnia 16 lutego 2012r. poprosił o przesłanie kserokopii tytułów prawnych do nieruchomości, mapy zasadniczej oraz zaświadczenia o przeznaczeniu gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
W odpowiedzi pełnomocnik wnioskodawców w piśmie z dnia 9 marca 2012r. stwierdził, że przedstawiono już odpis z księgi wieczystej, co jego zdaniem jest wystarczające, natomiast pozostałych dokumentów nie posiada, a następnie pismem z dnia 30 maja 2012r. ponowił wezwanie Spółki tym razem Oddział w Z. do podjęcia negocjacji dla ustalenia wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z przedmiotowych nieruchomości i zawarcia umowy służebności przesyłu.
W piśmie z dnia 30 listopada 2012r. Dyrektor Oddziału spółki wyjaśnił, że znajdujące się na działkach wnioskodawców dwie linie wysokiego napięcia 110kV i średniego napięcia 15 kV stanowią od 30 lat niezbędny element całej infrastruktury elektroenergetycznej, służącej do zasilania wielu odbiorców. Jego zdaniem poprzednik prawny spółki nabył z mocy prawa przez zasiedzenie służebność gruntową o treści odpowiadającej aktualnej służebności przesyłu. Co do linii niskiego napięcia, również znajdujących się na wspomnianych nieruchomościach zaznaczono, że właściciele potwierdzili legalność jej posadowienia.
W tej sytuacji M. i A. D. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na bezczynność [...] S.A w [...] polegającą na nie udostępnieniu informacji publicznej w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej, przy jednoczesnym nie wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania zgodnie z jej art. 17 ust.
1. Z powołaniem się na te zarzuty wniesiono o stwierdzenie bezczynności Spółki oraz zobowiązanie jej do udzielenia informacji w żądanym zakresie i formie. W ocenie skarżących w przypadku skarg na bezczynność nie są związani jakimkolwiek terminem, lecz mogą ją skutecznie wnieść, aż do ustalenia stanu bezczynności, nie poprzedzając jej wniesienia złożeniem jakiegokolwiek środka zaskarżenia na drodze postępowania administracyjnego. Ich zdaniem Spółka, zajmując się dystrybucją energii elektrycznej, jest zobowiązana do stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem w myśl jej art. 4 ust. 1 pkt 5. zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej, oprócz władz publicznych, są również inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Pojęcie "zadania publiczne" nie jest przypadkowe i ma na celu wyeliminowanie elementu podmiotowego, w tym znaczeniu, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty nie będące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadania publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji RP lub ustawie. Wykonywanie tych zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. W przekonaniu skarżących dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne, ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP, są "zadaniami publicznymi". W konsekwencji żądane informacje dotyczą "sprawy publicznej" i nakładają na Spółkę obowiązek ich udzielenia. Podkreślili, że do dnia sporządzenia skargi nie otrzymali wnioskowanych przez siebie dokumentów w żądanej formie, ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej albo umorzenia postępowania.
W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Odrzucenie skargi uzasadniła brakiem uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz.270 ze zmianami). Zwróciła ponadto uwagę, że wniosek o udostępnienie informacji skierowano do Oddziału Spółki w R., podczas, gdy nie ma on osobowości prawnej. Odnosząc się natomiast merytorycznie do skargi Spółka zaznaczyła, że żądane dokumenty nie mają charakteru informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej informację publiczną stanowi informacja "o sprawach publicznych", a zgodnie z art. 6 udostępnieniu podlega informacja publiczna m.in. o polityce, podmiotach (organizacji, statusie prawnym, działalności i kompetencjach, strukturze własnościowej) wskazanych w ustawie, o zasadach funkcjonowania tych podmiotów (sposobie przyjmowania i załatwiania spraw, sposobie stanowienia prawa itp.) oraz o danych publicznych, w tym m.in. treści aktów administracyjnych.
W tym katalogu nie ma kategorii "wszelkich ewentualnych decyzji, stanowiących podstawę lokalizacji i budowy (...) linii elektroenergetycznych". Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów. Informacją publiczną jest więc treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty wykonujące zadania publiczne. Oznacza to, że obowiązek udostępnienia informacji dotyczy jedynie takich dokumentów, które mają charakter dokumentu publicznego oraz są możliwe do zindywidualizowania.
W ocenie Spółki nie można za zidentyfikowane uznać "wszelkich ewentualnych decyzji". Ponadto treść wniosku wskazuje, że nie dotyczy on udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentów znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej, prowadzonej przez właściwy organ administracyjny lub choćby mieszczącej się w pojęciu zadania publicznego. Z tego też powodu adresatem żądania powinien być właściwy organ, a nie spółka. W jej ocenie trudno także przypisać żądanym informacjom waloru informacji publicznej, gdy uzyskanie ich związane jest z prywatnym interesem skarżącej, związanym z dochodzonym przez nią wynagrodzeniem, co należy do stosunków typowo cywilnych. W takim przypadku żądanie znamionuje indywidualny, prywatny interes skarżących, co nie ma związku z definicją informacji publicznej powołaną w art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Według spółki skarżący nie są zainteresowani jakimkolwiek aspektem sfery publicznej, lecz zmierzają do uzyskania dowodu na zasadność lub bezzasadność ich roszczeń cywilno - prawnych.
Skarżący powinni żądać dokumentów na podstawie kodeksu postępowania cywilnego, które zgodnie z art. 1 ust.2 ustawy, wyprzedzają jej zastosowanie. Spółka przekonywała również, że nie jest podmiotem, o którym stanowi art. 4 ustawy, ponieważ jej działalność nie mieści się w zakresie administracji publicznej. Opiera się bowiem na kategoriach stricte cywilistycznych, choć podlega przy tym znacznej reglamentacji ze strony Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki. Jak wynika z treści art. 9c ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (tekst jednolity: Dz.U. z 2012, Nr 1059), obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego (OSD), którego funkcję pełni, nie stanowią zadań publicznych. Potocznie zaś formułowane oceny co do publicznego charakteru realizowanych zadań sprowadzają się wyłącznie do realizacji przyłączenia i dostępu do sieci dystrybucyjnej (art.7 prawa energetycznego) wiążą się jedynie z władczą kompetencją organu administracji do regulowania tego typu stosunków.
Również pozycja materialno – ustrojowa Prezesa Urzędu Energetyki czy Ministra Gospodarki, a także m.in. przypisanie zadań publicznych jednostkom samorządu terytorialnego, które mogą być przekazywane świadczą, że spółka nie realizuje zadań publicznych. Nie można więc przypisać jej charakteru podmiotu z którego działalnością/bezczynnością istnieje uprawnienie do złożenia skargi do sądu administracyjnego, jest bowiem podmiotem prawa prywatnego. Zdaniem spółki, nawet zatem, gdyby przypisać żądanym informacjom charakter informacji publicznej, to ze względu na brak możliwości przypisania jej realizacji zadań publicznych, ich udostępnienie winno by było odbywać się w trybie właściwym dla kategorii informacji przetworzonej, lecz i w tym przypadku nie mieści się w katalogu podmiotów obowiązanych do udostępnienia żądanej informacji. Spółka zakwestionowała ocenę skarżących co do zakwalifikowania zadań wykonywanych przez przedsiębiorstwa energetyczne jako zadań publicznych z uwagi na ich znaczenie dla życia obywateli i bezpieczeństwa państwa, opartą na treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2006r. (P 24/25).
W jej mniemaniu wykonywanie zadań publicznych wiąże się z realizacją praw podmiotowych obywateli, które w tym przypadku realizowane są wyłącznie przez regulatora rynku, którym jest Prezes Urzędu Regulacji Energetyki. Sama spółka nie prowadzi działalności w zakresie sprzedaży energii elektrycznej, a jedynie w zakresie jej dystrybucji, przez co nie mają do niej zastosowania tezy o powszechności i użyteczności dla ogółu. Ponadto przedsiębiorstwa energetyczne są przedsiębiorstwami użyteczności publicznej i jako takie powinny podlegać dalej idącej reglamentacji niż inni przedsiębiorcy. Potwierdza to brak podstaw do stwierdzenia, że wykonuje zadania publiczne. Spółka zwróciła ponadto uwagę, że charakterystycznym dla realizacji zadań publicznych jest finansowanie ich ze środków publicznych. W jej przypadku nie ma to jednak miejsca, a instytucja Taryf zatwierdzanych przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki potwierdza, że to ten organ w ramach swoich kompetencji, uniemożliwiając przedsiębiorstwom dystrybucji energii elektrycznej swobodne ustalanie jej cen, realizuje zadania publiczne w płaszczyźnie rynku energii.
W jej mniemaniu żądane informacje nie mogą być ujawnione także z powodu objęcia ich definicją tajemnicy przedsiębiorstwa, przez którą stosownie do art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji należy rozumieć nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne lub inne posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Żądane informacje dotyczą "regulacji posadowienia urządzeń, co do posadowienia których skarżący zapowiadają spór, zatem ich ujawnienie, w świetle cytowanego art.5 ust.2 udip, stanowiłoby działanie na szkodę skarżących’’. Ze względu na to zaś, że objęta jest (cz.II Załącznika, poz.
1) treścią rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 2010 r. w sprawie wykazu przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym (Dz. U. Nr 198, poz. 1314 ze. zm.), to nawet gdyby przyjąć, że żądane informacje mają status publicznych nie mogłyby być one udostępnione na podstawie regulacji art. 5 ustawy. Teza ta znajduje, w przekonaniu spółki, uzasadnienie także w tym, że wchodzi w skład Grupy Kapitałowej tworzonej przez [...] SA, która jest notowana na Giełdzie Papierów Wartościowych w Warszawie. Spółka zwróciła uwagę na niedopuszczalność stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wówczas, gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznych, osiągalne są w innym trybie lub też są w posiadaniu organu, który je wytworzył, co ma miejsce w tym przypadku. Spółka zaznaczyła jednak, że nie jest objęta wykazem jednostek prowadzących Biuletyn Informacji Publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, chociaż większość jej argumentacji ma uzasadnienie. Rację mają przede wszystkim skarżący, kiedy podnoszą, że nie byli zobligowani wezwać spółkę do usunięcia naruszenia prawa, jako przesłanki wniesienia skargi, a to z tego powodu, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Odmienne zapatrywanie samej spółki, wywodzącej z tego rzekomego zaniechania wniosek o konieczności odrzucenia skargi nie może znaleźć aprobaty. Odnosi się ono bowiem do koncepcji zakładającej konieczność wyczerpania drogi wskazanej w art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami) także w zakresie bezczynności w zakresie wydawania aktów. Tymczasem w orzecznictwie od dawna wypracowany jest już pogląd, że w przypadku, gdy ustawodawca uzależnia zaskarżenie bezczynności od wniesienia środka zaskarżenia, czyni to w sposób wyraźny, np. art. 37 kpa, art. 101 a ust 1 w zw. z art. 101 ust. 3 ustawy z dnia 8 czerwca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.).
Skoro przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) nie przewidują w tym zakresie żadnych szczegółowych rozwiązań uznaje się, że skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej może być wniesiona do sądu administracyjnego bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa (wyroki NSA z dnia 21 lipca 2011r. I OSK 678/11, 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, postanowienia NSA z dnia 7 kwietnia 2010r. I OSK 462/10 i 31 marca 2008r. I OSK 262/08 wszystkie opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Równie nieprzekonujące są tłumaczenia [...] Spółka Akcyjna wyrażone w odpowiedzi na skargę, a sprowadzające się w istocie do zakwestionowania przyjętej przez skarżącą tezy o statusie spółki jako podmiotu wykonującego zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust.1 pkt.5 wspomnianej ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Opiera się ono na założeniu, popartym treścią art. 61 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, według którego prawo do informacji obejmuje uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Do kręgu tych podmiotów spółka zaś nie należy. Zauważyć jednak trzeba, że w wyroku z dnia 18 sierpnia 2010 r. (sygn. akt I OSK 851/10 – Lex nr 737513) Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na konieczność rozróżnienia pojęć "zadania publiczne" i "zadania władzy publicznej", przydając pierwszemu z nich istotnie większy zakres. Według Sądu pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyrażone unormowania ustawowe.
Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 ustawy zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP, ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty nie będące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Zdaniem Sądu wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Odwołując się do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 25 lipca 2006 r. (sygn. akt P 24/05 – OTK-A 2006/7/87) stosownie do którego dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia zarówno poszczególnych jednostek, jak i całego społeczeństwa, w tym także z perspektywy suwerenności i niepodległości państwa Sąd uznał, że obowiązek ten realizowany jest zarówno przez organy administracji publicznej jak i przez inne podmioty.
Do tych ostatnich należą z kolei również przedsiębiorstwa energetyczne. Stąd też dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne, właśnie ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, są zadaniami publicznymi w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W powołanym wyroku Sąd zaznaczył również, z czym trudno się nie zgodzić, że działalność przedsiębiorstwa energetycznego jako operatora systemu dystrybucyjnego, którego obowiązki wymienia art. 9 c ust. 3 ustawy Prawo energetyczne, dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Co więcej, właśnie z uwagi na znaczenie zadań wykonywanych przez przedsiębiorstwo energetyczne także jego działalność, wykraczająca poza treść wspomnianego przepisu, nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji, jeżeli dotyczy "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w tejże ustawie (także wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013r. I OSK 102/13 CBOSA). Umiejscowienie spółki jako podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej nie oznacza natomiast, ze pozostaje ona w bezczynności, nie udzielając żądanej informacji. W kontekście ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność ma miejsce wówczas, gdy w prawie określonym terminie podmiot zobowiązany do udzielenia informacji nie udzielił jej, nie wydal decyzji o odmowie jej udzielenia, nie wyjaśnia przyczyn braku możliwości udostępnienia informacji, nie informuje pisemnie wnioskodawcy, że nie posiada żądanej informacji lub jeśli objęta wnioskiem informacja nie ma charakteru informacji publicznej nie powiadamia pisemnie wnioskodawcy o tym fakcie.
W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się również pogląd, że skargę na bezczynność organu w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej można złożyć nie tylko wobec "milczenia" organu, ale również w sytuacji, w której powstał spór między wnioskodawcą, a adresatem wniosku, co do charakteru żądanej informacji oraz co do zasad i trybu jej udostępnienia. Kwestią zasadniczą jest zatem wyjaśnienie, czy informacja, o której udostępnienie wystąpiła skarżąca, stanowi informację publiczną do udostępnienia której mają zastosowanie zasady i tryb określone w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Według bowiem powszechnie akceptowanego poglądu jedynie publiczny charakter żądanej informacji uzasadnia przekonanie, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt. I OSK 50/06, Lex 291197, wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 385/10 wszystkie opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Doktryna i orzecznictwo sądowe przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia informacja publiczna. Za taką uznaje się treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Informacją publiczną są zatem zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzone przez organy władzy publicznej, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet, gdy nie pochodzą wprost od nich. Bez znaczenia jest to, w jaki sposób dokumenty te znalazły się w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio (wyroki NSA z: 20 stycznia 2012 r. I OSK 2118/11, 7 marca 2012 r., I OSK 2265/11, 27 marca 2012 r. I OSK 155/12 opubl. w CBOSA).
W tym świetle uzasadnione jest przeświadczenie, że także decyzje administracyjne są dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy, a zatem posiadają status informacji publicznej. Dlatego żądanie dostępu do tych decyzji należy traktować jako dostęp do informacji publicznej. Inną kwestią jest natomiast, czy w tej konkretnej sprawie żądane informacje są informacją publiczną. Powyższa wątpliwość związana jest z treścią wniosku o udzielenie informacji jakiej skarżący oczekiwali od spółki. Wynikało z niego, że chodzi o udostępnienie wszelkich ewentualnych decyzji administracyjnych i innych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia i przebudowy urządzeń energetycznych usytuowanych na nieruchomościach stanowiących ich własność. Z kontekstu żądania wnosić należy, że w istocie chodzi o uzyskanie informacji niezbędnych skarżącym w sprawie cywilnej o ustalenia wynagrodzenia z tytułu ustanowienia służebności przesyłu energii elektrycznej oraz bezumownego korzystania z nieruchomości.
Jednak zgodnie z utrwalonym już w orzecznictwie poglądem żądanie realizacji określonych wniosków w sprawach indywidualnych nie może zostać uznane za żądanie udzielenia informacji publicznej na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Konkretne indywidualne sprawy danej osoby, zwłaszcza o charakterze prywatnym nie są bowiem sprawami publicznymi (por. wyroki NSA z dnia 21 czerwca 2012r. I OSK 769/12 i podane w nim orzecznictwo, 17 lipca 2012r. I OSK 846/12, 24 października 2012r. I OSK 1284/11, 10 października 2012r. I OSK 1500/12, 28 października 2009r. I OSK 545/09 wyrok NSA z dnia 18 listopada 2009 r., I OSK 947/09, postanowienie NSA z dnia 12 maja 2011 r., I OSK 771/11 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, Irena Kamińska,.Mirosława Rozbicka - Ostrowska, "Dostęp do informacji publicznej ", Wydawnictwo Lexis Nexis, Warszawa 2007). Pogląd ten wydaje się oczywisty, jeśli zauważyć, że sama ustawa nie precyzuje pojęcia publicznego charakteru informacji, wskazując w art. 6 jedynie ich katalog.
W języku polskim słowo publiczny oznacza natomiast " służący ogółowi, dostępny, przeznaczony dla wszystkich, odnoszący się do ogółu ludzi, do całego społeczeństwa, powszechny, ogólny społeczny ("Nowy słownik języka polskiego" W-wa 1996r. str. 919). Trafnie zatem stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 października 2012r (I OSK 1692/12 opubl. w CBOSA), że pisma składane w indywidualnych sprawach przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Przedmiotem takiego pisma jest realizacja lub ochrona indywidualnych interesów podmiotu, który pismo to składa.
Wobec tego pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej i nie powinno być udostępniane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak się słusznie uważa, przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mogą stanowić podstawy do uzyskania informacji w swojej własnej sprawie. Podkreśla się, że według jej przepisu art. 1 ust. 2 ustawa nie narusza przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że jeżeli obowiązują odmienne regulacje ich udostępniania, będą one miały pierwszeństwo przed ustawą o dostępie do informacji publicznej. Istota odesłania, o którym jest mowa w art. 1 ust. 2 dotyczy takiej sytuacji, że to odrębna ustawa precyzuje zarówno zasady, jak i tryb dostępu do informacji publicznej, których zastosowanie wyłączać będzie zasadność ich realizacji na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W odniesieniu do poszczególnych właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości sprawy dotyczące lokalizacji i budowy urządzeń energetycznych mają charakter spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze administracyjnej. Jeśli tak, to właściciele nieruchomości na których nieruchomościach urządzenia te zostały zlokalizowane nie mogą żądać informacji o podstawach ich lokalizacji w ramach wskazanej ustawy, bowiem służą im określone uprawnienia wynikające z przepisów m.in. kodeksu postępowania administracyjnego. Trybów unormowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz w kodeksie postępowania administracyjnego nie można zaś utożsamiać (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1523/06,opubl. CBOSA). W ramach postępowania administracyjnego strona posiada dostęp do pełnych akt administracyjnych danej sprawy i może sporządzać z nich notatki i odpisy, a w określonych przypadkach może żądać uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy.
Co więcej, z art.73 § 1 kpa jasno wynika, że prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Skoro legitymacja strony postępowania determinowana jest interesem prawnym, rozumianym jako interes chroniony w przepisach prawa materialnego, które dają podstawy do władczego konkretyzowania uprawnienia (obowiązku) jednostki, to dostęp do akt będzie miał zapewniony każdy, aktualny właściciel nieruchomości, na której posadowione są urządzenia elektroenergetyczne. Ograniczenie zaś stronie dostępu do akt sprawy może natomiast wynikać jedynie z przesłanek określonych w art. 74 § 1 k.p.a. (ochrona tajemnicy państwowej lub ochrona ważnego interesu państwowego). Skoro dostęp do akt postępowania administracyjnego dla stron tego postępowania reguluje przepis art. 73 kpa, to w tym zakresie, z mocy art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wyłączone jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012r.
I OSK 769/12). Konsekwencją przyjęcie powyższego założenia jest natomiast brak podstaw do zarzucenia spółce pozostawania w bezczynności. Dla odmiennej oceny nie może skłaniać w tej sytuacji fakt, że spółka nie poinformowała wnioskodawców o braku publicznego charakteru żądanych informacji, ograniczając się jedynie do polemiki w zakresie żądań majątkowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych rzeczywiście przyjmuje się za utrwalony pogląd, iż w sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ zawiadamia jedynie, iż żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą (wyrok NSA dnia z 19 grudnia 2002r. II SA 3301/02 Monitor Prawniczy" 2003, nr 3, s. 196). Stosownie natomiast do art. 16 ust.1 ustawy w sytuacji, gdy sprawa ma charakter informacji publicznej w rozumieniu powołanej ustawy, a podmiot zobowiązany do jej udzielenia odmawia jej udostępnienia ma obowiązek wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji (wyrok NSA z dnia 5 lutego 2008r.
I OSK 807/08 Legalis). Przepis ten ma zatem zastosowanie jedynie wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenie postępowania i spełniony jest ponadto warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) oraz podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji). Brak jednego z tych elementów oznacza zakaz załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej Komentarz, LexisNexis 2012 r., s. 206, uw. 1). Jeśli zatem wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną, załatwienie wniosku w drodze pisma, mimo braku wskazania, że żądane dane nie są objęte ustawą o dostępie do informacji publicznej, nie uzasadnia uwzględnienie skargi. Rację ma też spółka, gdy podnosi wadliwe uznanie jej za zobowiązaną do udzielenia informacji, w sytuacji, gdy wnioski skarżący kierowali do jej Oddziałów.
Prawdą jest, że Oddziały Spółki nie mają samodzielnej osobowości prawnej. Jednak w wyroku z dnia 4 kwietnia 2013r. (I OSK 102/13 opubl. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że przepis art. 4 ust. 1 pkt. 5 ustawy, według którego obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 25 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednostka organizacyjna o jakiej mowa w powołanym przepisie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stanowi jednostki organizacyjnej o jakiej mowa w przepisach kpa, czy ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt.5 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest to każda jednostka organizacyjna wykonująca zadania publiczne, nawet gdy stanowi część Spółki i powołana została przez Spółkę w celu świadczenia usług na określonym terenie. Jeśli zatem żądano udzielenia informacji od Oddziałów Spółki w R. i Z., one były też zobowiązane do ich udzielenia.
Z tego powodu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami) skargę należało oddalić.
Zdanie Odrębne
Zdanie odrębne sędzi Grażyny Pawlos-Janusz od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 lipca 2013 r. w sprawie o sygn. akt II SAB/Lu 322/13
Nie zgadzam się z wyrokiem Sądu w części oddalającej skargę M. D. i A. D. na bezczynność [...] S.A. z siedzibą w [...] w przedmiocie udzielenia skarżącym informacji publicznej, obejmującej wszelkie decyzje administracyjne i inne dokumenty dotyczące budowy, posadowienia i przebudowy urządzeń energetycznych usytuowanych na ich działce. W mojej ocenie skarga ta zasługiwała na uwzględnienie.
Oddalając przedmiotową skargę Sąd przyznał, że [...] Spółka Akcyjna należy do grona podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwana dalej "ustawą", to jest zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych. Większością głosów w walnym zgromadzeniu tej Spółki dysponuje bowiem Skarb Państwa. Ponadto przedmiotowa Spółka, będąc przedsiębiorstwem energetycznym, stanowi przedsiębiorstwo użyteczności publicznej, wykonujące zadania publiczne.
Sąd przyznał także, iż decyzje administracyjne są dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy, a zatem żądanie udostępnienia tych decyzji należy traktować jako żądanie dostępu do informacji publicznej. Jednakże – zdaniem Sądu – nie jest to wystarczające do uwzględnienia wniosku o udostępnienie tego rodzaju informacji. To, czy decyzja administracyjna może być udostępniona w trybie ustawy jest bowiem uzależnione każdorazowo od szeregu czynników, w tym zwłaszcza od przedmiotu tej decyzji i celu, w jakim wnioskodawca chce ją uzyskać. W tej konkretnej sprawie wniosek o udostępnienie przedmiotowych decyzji i dokumentów został złożony – w ocenie Sądu – wyłącznie w indywidualnym, prywatnym interesie skarżących, a zatem nie ulega wątpliwości, że jego przedmiotem nie jest kwestia, która ma znaczenie dla ogółu społeczeństwa, czy choćby określonej grupy obywateli, bądź też dla funkcjonowania organów państwa.
Przepisy ustawy nie mogą natomiast stanowić podstawy do uzyskania informacji wyłącznie dla realizacji prywatnych, jednostkowych interesów, które nie służą jednocześnie interesowi społecznemu. W konsekwencji Sąd uznał, że wnioskowana informacja w tej sprawie nie stanowi informacji publicznej, przez co Spółce nie można zarzucić bezczynności w przedmiocie załatwienia wniosku skarżących.
Nie podzielam powyższego stanowiska. Nie można bowiem przyjąć za słuszny pogląd, że o tym, czy dany dokument urzędowy ma charakter informacji publicznej decyduje cel, w jakim wnioskodawca chce go uzyskać. Założenie takie pozostaje w całkowitej sprzeczności z art. 2 ust. 2 ustawy, w świetle którego nie jest dopuszczalne badanie interesu prawnego, a nawet faktycznego osoby występującej o udostępnienie informacji publicznej. Już tylko z tego względu uważam za co najmniej zbędne rozważania i ustalenia, w jakim celu wnioskodawca występuje o udostępnienie mu informacji. Nie do przyjęcia jest też teza, że dla jednej osoby dana informacja ma charakter informacji publicznej, a dla innej już nie. W sposób oczywisty godzi ona bowiem w konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP).
Skoro – jak słusznie stwierdził Sąd – wniosek o udostępnienie informacji złożony w przedmiotowej sprawie dotyczył dokumentów urzędowych, to w świetle art. 6 ust. 1 pkt 4 w zw. z ust. 2 ustawy nie może budzić wątpliwości, że stanowił on żądanie udostępnienia informacji mającej charakter informacji publicznej. Okoliczność ta obligowała Spółkę – jako podmiot obowiązany do udostępniania informacji publicznych – do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku w sposób zgodny z regulacją ustawy W tym zakresie Spółka nie była z góry zobowiązana do udostępniania żądanych dokumentów, lecz mogła także odmówić ich udostępnienia, gdyby uznała, że zachodzą do tego podstawy. Przepisy ustawy przewidują bowiem możliwość odmowy udzielenia żądanej informacji nawet również, gdy jest ona informacją publiczną. Odmowa taka wymaga jednak formy decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy, a obowiązek zachowania tej formy dotyczy nie tylko organów władzy publicznej, lecz również wszystkich innych podmiotów wymienionych w art. 4 ustawy (art. 17 ust. 1 ustawy).
Należy podkreślić, że przedmiotem wniesionej skargi nie była odmowa udostępnienia informacji publicznej, a bezczynność polegająca na niezałatwieniu wniosku w tym przedmiocie, stąd za co najmniej przedwczesne należy uznać rozważania Sądu na temat tego, czy za udzieleniem skarżącej żądanej informacji przemawiały względy interesu publicznego. Sąd obowiązany był jedynie ocenić, czy Spółka załatwiła wniosek skarżącej w sposób odpowiadający przepisom ustawy. Nie ulega zaś wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie Spółka ani nie udostępniła skarżącej żądanych dokumentów, ani nie wydała decyzji o odmowie ich udostępnienia. Z akt sprawy nie wynika również, by poinformowała ona wnioskodawców o tym, że nie posiada żądanych decyzji. Brak podjęcia przez Spółkę którejkolwiek z tych czynności, pomimo upływu 14-dniowego terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy, czynił koniecznym uwzględnienie wniesionej przez M. D. i A. D. skargi na bezczynność, niezależnie od tego, czy żądane dokumenty powinny zostać jej udostępnione.
Uwzględnienie skargi nie wiązałoby się bowiem, ze zobowiązaniem Spółki do udzielenia żądanej informacji, a jedynie do załatwienia wniosku w sposób zgodny z przepisami ustawy Co więcej, Sąd nie byłby nawet uprawniony do nakazania Spółce w wyroku uwzględniającym skargę na jej bezczynność, w jaki konkretnie sposób ma załatwić wniosek strony, albowiem wówczas ingerowałby w jej uprawnienia wynikające z powyższej ustawy. Pogląd taki wyrażony został również przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 lipca 2013 r., I OSK 642/13 (niepubl.), oddalającym skargę kasacyjną od wyroku sądu pierwszej instancji zobowiązującego spółkę realizującą zadania z zakresu dystrybucji energii elektrycznej do załatwienia wniosku strony domagającej się, analogicznie jak M. i A. D., udostępnienia jej, w przypadku ich istnienia, kserokopii decyzji administracyjnych stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych na działkach stanowiących własność skarżącej.
W wyroku tym NSA stwierdził, iż z uwagi na treść wskazanego wniosku oraz fakt, że spółka energetyczna jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, spółka ta była zobowiązana do załatwienia wniosku w sposób określony w ustawie.
Chybione jest również – moim zdaniem – odsyłanie strony w celu uzyskania żądanej informacji na drogę postępowania administracyjnego, a w szczególności na tryb dostępu do akt administracyjnych uregulowany w art. 73 § 1 K.p.a. z powołaniem się na normę kolizyjną art. 1 ust. 2 ustawy. Z normy tej wynika, iż "przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi". Ustawodawca wyraźnie wyłączył zatem zastosowanie przepisów ustawy w odniesieniu do przypadków, gdy inne ustawy odmiennie określają zasady i tryb dostępu do informacji. Oznacza to, że przepisy ustawy będą miały zastosowanie we wszystkich tych przypadkach, w których ustawa nie jest sprzeczna z przepisami szczególnymi (por. J. Jedrośka, M. Stoczkowicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej a regulacje szczególne, "Państwo i Prawo" 2003, z. 6, s. 98; G. Wierczyński, Glosa do wyroku NSA z dnia 19 grudnia 2002 r., II SA 3301/02, "Gdańskie Studia Prawnicze – Przegląd Orzecznictwa" 2005, nr 1-2, s. 55, teza nr 2).
Sądzę, że trudno jest dopatrzyć się sprzeczności między przepisami ustawy a art. 73 § 1 K.p.a. Ten ostatni przepis, co jest zrozumiałe, zastrzega jedynie, iż prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów przysługuje wyłącznie stronie. Wydaje się zbyt daleko idący pogląd, że na podstawie tego przepisu dostęp do akt administracyjnych ma zapewniony każdoczesny właściciel nieruchomości, na której posadowione są urządzenia elektroenergetyczne. Wprawdzie w wyniku nowelizacji art. 73 § 1 K.p.a., dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. z 2011 r. nr 6, poz. 18), która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r., rozszerzone zostało prawo dostępu do akt administracyjnych na okres również po zakończeniu postępowania. Przepis ten jednak, pod względem podmiotowym, nie rozciąga uprawnienia do dostępu do akt na następców prawnych strony. Nie jest zaś możliwe uzyskanie przymiotu strony postępowania po jego zakończeniu, zwłaszcza, gdy nie chodzi – jak w sprawie niniejszej – o tryb nadzwyczajny.
Uwagi powyższe są o tyle istotne, że nie zostało wykazane, by skarżący byli stronami ewentualnych postępowań w sprawie lokalizacji i budowy linii energetycznych na ich działce. Co więcej, z okoliczności sprawy wynika, że sprawy te mogły się toczyć przed kilkudziesięciu laty, kiedy tytuł prawny do tej działki z dużą dozą prawdopodobieństwa przysługiwał innym osobom i to one były stronami tych postępowań. Tak znaczny upływ czasu i zaistniałe zmiany w funkcjonowaniu i strukturze organów administracji mogłyby stwarzać poważne trudności już tylko w ustaleniu organu, który jest obecnie w posiadaniu przedmiotowych dokumentów (podkreślić należy że Spółka nie wskazała nawet, które organy były autorami żądanych dokumentów). Wynik tych działań byłby więc wątpliwy, nawet gdyby wnioskodawcy mogli uzyskać dostęp w trybie powołanego art. 73 § 1 K.p.a. Czyniłoby to możliwość uzyskania przez nią informacji w innym trybie iluzoryczną i w sposób nieuzasadniony stawiało skarżących w gorszej sytuacji co do prawa uzyskania żądanej informacji publicznej od innych osób, którym tytuł własności do wskazanej działki nie przysługuje.
Ewentualna zaś możliwość zwrócenia się przez skarżących o udostępnienie przedmiotowych dokumentów do jakiegokolwiek innego podmiotu również w trybie przepisów ustawy nie wyłącza uprawnienia do zwrócenia się z tym wnioskiem do Spółki, skoro jest ona podmiotem objętym regulacją tej ustawy.
Nie podzielam również argumentacji Sądu, iż brak możliwości zobowiązania Spółki do załatwienia wniosku skarżących z dnia 18 stycznia 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej wynika także z faktu, że wniosek ten skierowany był do innego podmiotu, to jest do Oddziału tej Spółki w R., a następnie przekazany został do Oddziału Spółki w Z.. W mojej ocenie nie budzi wątpliwości, że skarżący wspomnianym wnioskiem z dnia 18 stycznia 2012 r. zwracali się o udostępnienie informacji publicznej do [...] S.A. z siedzibą w [...], składając jedynie ten wniosek na adres Oddziału tej Spółki w R.. Pismem z dnia 2 lutego 2012 r. wniosek ten przekazany został według właściwości do Oddziału Spółki w Z.. Niezasadne jest więc stanowisko Sądu, że skarżący skierowali swój wniosek do niewłaściwego podmiotu. Moim zdaniem, skierowanie wniosku do jednostki terenowej Spółki, jaką jest jej Oddział, należało – w okolicznościach niniejszej sprawy – uznać za wystąpienie z żądaniem do samej Spółki.