Uzasadnienie
W skardze z 26 marca 2020 r. I. W. (dalej: "skarżąca") zarzuciła Wójtowi Gminy bezczynność oraz przewlekłość postępowania w zakresie rozpatrzenia wniosku z 15 kwietnia 2019 r. o nakazanie usunięcia odpadów. Skarżąca opisała przebieg postępowania w sprawie i podkreśliła, że organ nie podjął jakichkolwiek czynności od dnia 6 czerwca 2019 r. do chwili obecnej, nie wydał aktu administracyjnego kończącego postępowanie ani nie zawiadomił skarżącej o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. Zdaniem skarżącej, świadczy to o tym, że organ rażąco naruszył art. 8 § 1, art. 12 § 1, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 i 2 k.p.a.
W oparciu o te zarzuty skarżąca wniosła o:
- 1. zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie trzydziestu dni od daty doręczenia akt sprawy,
- 2. skontrolowanie przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy niniejsza skarga,
- 3. stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
- 4. przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 5 000 złotych, zgodnie z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.),
- 5. rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym,
- 6. zasądzenie na rzecz skarżącej od organu zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o oddalenie skargi. Organ podkreślił, że w związku z ogłoszonym od 14 marca 2020 r. stanem zagrożenia epidemicznego, a od 20 marca 2020 r. stanem epidemii, nie można zarzucić mu bezczynności ani przewlekłości postępowania w tej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta – w myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. – obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego artykułu. W świetle zaś do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a.:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).
Jakkolwiek przepisy p.p.s.a. nie określają, na czym polega stan bezczynności, to w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie zgodnie przyjmuje się, że ze stanem tym mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109 wraz z powołanym orzecznictwem).
Ponadto w orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (zob. art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Stan taki wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wtedy, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (zob. wyrok NSA z 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12).
Inaczej mówiąc, stan przewlekłości postępowania oznacza prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych. Chodzi o opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym (zob. wyroki NSA z 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II FSK 3097/12 i z 3 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 2341/15).
Trzeba przy tym pamiętać, że jeżeli wskutek przekroczenia terminu załatwienia sprawy organ popadnie w zaskarżalną bezczynność, przewlekłość postępowania nie zostanie wyłączona, a oba stany nałożą się na siebie (zob. wyroki NSA z: 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 709/12, z 25 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1918/13, z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2068/13 i 7 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2508/13).
W odniesieniu do przedmiotu skargi w rozpoznawanej sprawie należy stwierdzić, że bezczynność organu polegałaby na tym, że organ nie zakończył postępowania w sprawie wniosku o nakazanie usunięcia odpadów wydaniem decyzji, zaś przewlekłość postępowania wyrażałaby się w tym, że organ prowadził postępowanie w czasie dłuższym niż jest to konieczne, w tym podejmował zbędne czynności procesowe, nieprowadzące do załatwienia tego wniosku w odpowiedniej formie procesowej.
Rozpatrując skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania Sąd bierze pod uwagę zarówno stan sprawy istniejący w dacie wniesienia skargi, jak i w dniu orzekania przez Sąd.
Niewątpliwie w czasie wniesienia skargi oraz w dacie orzekania przez Sąd miała miejsce szczególna sytuacja prawna związana z tym, że na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej 14 marca 2020 r. ogłoszono zagrożenia epidemicznego wprowadzono, na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. z 2020 r. poz. 433 ze zm.), a 20 marca 2020 r. ogłoszono stan epidemii, na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 491 ze zm.).
W sprawie miały zatem zastosowanie regulacje art. 15 zzs ust. 1 pkt 6 i ust. 10 pkt 1 i 2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.; dalej także: ustawa koronawirusowa). Zgodnie z nimi, w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID nie rozpoczyna się bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. W tych okresach nie stosuje się ponadto przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie, a także organom tym nie wymierza się kar, grzywien ani nie zasądza się od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.
Należy zarazem zauważyć, że art. 15 zzs ustawy koronawirusowej został uchylony z dniem 16 maja 2020 r. przez art. 46 pkt 20 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r.875; dalej: ustawa zmieniająca). Przy tym art. 68 ust. 6 i ust. 7 ustawy zmieniającej reguluje kwestię rozpoczęcia biegu lub dalszego biegu terminów, których bieg był wstrzymany lub zawieszony na podstawie dotychczasowych przepisów. Mianowicie terminy w postępowaniu administracyjnym, których bieg nie rozpoczął się na podstawie art. 15 zzs ustawy koronawirusowej, rozpoczynają bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, a terminy, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie tego przepisu, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej.
Nie ma jednak racji organ twierdząc, że powyższe unormowania prowadzić mogą jedynie do oddalenia skargi. Oczywistym jest bowiem, że ta szczególna regulacja ma zastosowanie wyłącznie do okresu, do jakiego odnosił się przepis art. 15 zzs ustawy koronawirusowej, to jest do okresu od ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego.
W konsekwencji Sąd rozpoznając niniejszą sprawę obowiązany był ocenić zasadność skargi w odniesieniu do postępowania administracyjnego prowadzonego przez Wójta Gminy przed ogłoszeniem na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego.
W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że skarżąca pismem z 15 kwietnia 2019 r. złożyła do Wójta Gminy wniosek o nakazanie usunięcia odpadów właścicielom działki [...] położonej w miejscowości B.. Następnie, pismem z 27 maja 2019 r. organ zawiadomił skarżącą o planowanym terminie oględzin przedmiotowej nieruchomości, które odbyły się 6 czerwca 2019 r.
Z uwagi na to, że przez kolejnych 8 miesięcy od czasu dokonania oględzin organ nie poczynił żadnych dalszych ustaleń, a w szczególności nie zakończył postępowania wydaniem decyzji w sprawie, ani też nie poinformował skarżącej o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie, pismem z 17 lutego 2020 r. skierowała ona do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie.
Postanowieniem z [...] lutego 2020 r., znak: [...], Kolegium uznało ponaglenie za uzasadnione i stwierdziło, że bezczynność Wójta Gminy miała charakter rażący. Ponadto Kolegium wyznaczyło Wójtowi termin 30 dni na zakończenie postępowania w sprawie, a także nakazało mu wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności oraz podjęcie środków zapobiegających bezczynności na przyszłość.
Odpis tego postanowienia wraz z aktami sprawy wpłynął do siedziby organu 28 lutego 2020 r.
Pomimo tego także w okresie po przekazaniu Wójtowi odpisu postanowienia Kolegium z [...] lutego 2020 r. aż do dnia ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego, to jest do dnia 14 marca 2020 r., organ nie podjął żadnej czynności w sprawie ani też nie wydał aktu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie wniosku z dnia 15 kwietnia 2019 r.
Zauważyć należy, że w piśmie z dnia 20 marca 2020 r. organ poinformował skarżącą, że "ze względu na skomplikowany charakter sprawy termin załatwienia sprawy ulegnie wydłużeniu". Wójt wyjaśnił, że "w celu ustalenia ilości, rodzaju, miejsca lokalizacja odpadów na powyższej działce wymagane jest przeprowadzenia odwiertów, badań przeprowadzonych przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia i sporządzenie sprawozdania/operatu. Pracownicy Urzędu Gminy nie posiadają urządzeń do przeprowadzenia takich badań, ani uprawnień w zakresie stwierdzenia rodzaju i ilości odpadów w związku z tym niezbędne jest zlecenie wykonania takiej usługi na zewnątrz tj. osobie posiadającej odpowiednie uprawnienia". Zarazem, jak wskazał organ w tym piśmie, "ze względu na zaistniałą obecnie sytuację w kraju związaną ze stanem zagrożenia epidemiologicznego koronowirusem COVID-19 nie jest możliwe w najbliższym czasie wykonanie powyższego gdyż wymaga to przyjazdu osoby/osób na teren powyższej działki i przeprowadzenia na niej pracochłonnej procedury jak i uczestnictwa stron postępowania. Gmina przeprowadzi ocenę stanu powyższej działki pod katem występowania odpadów i dokona ustalenia stanu faktycznego w możliwie jak najkrótszym czasie" (k. 30 akt adm.).
Mając na uwadze powyższe stanowisko organu wskazać należy, że nie wyjaśnia ono powodów jego bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania w rozpoznawanej sprawie.
Po pierwsze, jak słusznie dostrzegło Kolegium, w postanowieniu z [...] lutego 2020 r. nie było żadnego uzasadnienia dla wielomiesięcznej bezczynności i zarazem przewlekłości postępowania Wójta w tej sprawie. Wyrażało się to w szczególności w tym, że po przeprowadzeniu oględzin nieruchomości 6 czerwca 2019 r. organ ten nie podejmował jakichkolwiek czynności, celem zakończenia postępowania administracyjnego ani nie informował stron o powodach niezałatwienia sprawy w terminie, nie wskazywał nowego terminu załatwienia sprawy oraz uchylił się od pouczenia stron o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.).
Po drugie, również po przekazaniu akt sprawy wraz z odpisem postanowienia Kolegium z [...] lutego 2020 r., co miało miejsce [...] lutego 2020 r., Wójt nie podjął niezwłocznie wymaganych czynności w sprawie, do czego był zobowiązany tym postanowieniem. Trzeba bowiem podkreślić, że skoro organ ten ocenił, iż sprawa niniejsza ma charakter wysoce skomplikowany, wymagający przeprowadzenia czynności z udziałem biegłego jako osoby posiadającej specjalistyczną wiedzę z zakresu wskazanego przez organ, a zarazem chcąc dochować zakreślonego przez Kolegium w postanowieniu z [...] lutego 2020 r. 30-dniowego terminu na zakończenie postępowania, to jest na wydanie decyzji administracyjnej rozstrzygającej tę sprawę, obowiązkiem Wójta było niezwłocznie podjąć czynności, które w sposób rzeczywisty, a nie jedynie pozorny, prowadziłyby do wydania takiego aktu. Wójt był więc w szczególności zobowiązany do podjęcia postanowienia o powołaniu biegłego wymaganej specjalności, zakreślając precyzyjnie przedmiot zleconej opinii oraz doręczyć to postanowienie stronom i biegłemu bądź chociażby skierować do wybranego biegłego pismo celem określenia zakresu tej opinii. Wynikało to z tego, że w myśl art. 84 k.p.a. biegłego powołuje się, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne.
W zależności od okoliczności sprawy, być może koniecznym okazałoby się również wyznaczenie terminu ponownych oględzin nieruchomości, tym razem z udziałem biegłego oraz zawiadomienie stron i biegłego o ich terminie oraz podjęcie innych czynności, zmierzających w sposób racjonalny do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy.
Istotne jest zaś, jak wynika z akt administracyjnych, że po przekazaniu Wójtowi odpisu postanowienia Kolegium z [...] lutego 2020 r. a przed 14 marca 2020 r., organ nie podjął nawet próby przeprowadzenia jakiejkolwiek czynności procesowej, zmierzającej do zakończenia sprawy, co – mając na uwadze wskazane wyżej specyficzne okoliczności sprawy – należy zakwalifikować jako oczywiste naruszenie prawa.
Nie ulega zatem wątpliwości, że Wójt Gminy pomimo tego, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie rozpoczęło się blisko 11 miesięcy przed ogłoszeniem stanu zagrożenia epidemicznego, nie zakończył tego postępowania wydaniem decyzji w terminie przewidzianym w przepisach prawa, to jest nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Ponadto organ prowadził postępowanie w czasie dłuższym niż było to konieczne, podejmując czynności procesowe w sposób nieefektywny w dużym odstępie czasu. Bezsprzecznie więc można skutecznie przedstawić organowi zarówno bezczynność, jak i przewlekłości postępowania. Zasadne okazały się zatem zarzuty skargi w tym zakresie.
Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., uznał, że bezczynność oraz przewlekłość postępowania organu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wskazać należy, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu tego przepisu oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia (zob. wyrok NSA z 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 381/18). Taka sytuacja niewątpliwie miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, o czym świadczą opisane wyżej okoliczności tej sprawy. Rację miała skarżąca, że wielomiesięczny okres oczekiwania na zakończenie postępowania administracyjnego w sprawie jej wniosku skarżącej z dnia 15 kwietnia 2019 r. uzasadnia przekonanie o oczywistym zlekceważeniu przez Wójta obowiązujących przepisów prawa.
Na uwzględnienie nie zasługuje jednak wniosek skarżącej o przyznanie jej od organu sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.
W myśl tego przepisu sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 tej ustawy.
Podkreślenia wymaga, że suma pieniężna, o której mowa w tym przepisie, jest jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi. Treść przepisu wskazuje na to, że wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu, przy czym występują one wobec siebie w ramach alternatywy zwykłej. Wybór sądu powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. O ile więc wymierzenie grzywny organowi ma na celu przede wszystkim oddziaływać na organ mobilizująco i prewencyjnie, o tyle przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma charakter głównie kompensacyjny. Ma ono niejako zrekompensować stronie stratę, jaką poniosła na skutek bezczynności bądź przewlekłości postępowania organu (zob. wyroki NSA z 5 września 2018 r., sygn. akt II OSK 272/18 i 18 października 2017 r., sygn. akt I OSK 1769/17).
Oznacza to, że zawarty w skardze wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym strona skarżąca powinna wskazać na zakres uszczerbku, straty lub krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takim przypadku uwarunkowana wskazaną przez skarżącego argumentacją. Oceny tej nie zmienia przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej także z urzędu (zob. wyroki NSA: z 18 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 1557/18, z 3 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2882/17, z 16 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2934/16 i z 17 września 2017 r., sygn. akt I OSK 798/17).
W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarga nie zawiera takiego uzasadnienia, co uniemożliwia Sądowi uwzględnienie żądania skarżącej dotyczącego przyznania jej od organu sumy pieniężnej, w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. Orzekając w tym zakresie Sąd wziął również pod uwagę wspomnianą wyżej okoliczność, iż zarówno w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania ogłoszony był stan epidemii, wywołanej rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2. Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił więc skargę w tej części.
O należnych skarżącej kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a.
Z tych wszystkich względów, Sąd orzekł jak w sentencji.