Uzasadnienie
W dniu z 28 października 2022 r. M. W. zażądała od Prezesa Zarządu Spółki M. Sp. z o.o. z siedzibą w M. udostępnienia kopii wszystkich dokumentów z lat 2014-2022, które nie były jej dotychczas udostępnione w odpowiedziach na poprzednie wnioski, a które były podstawą do pomniejszenia aktywów spółki M. Sp. z o.o., to jest wydatkowania przez Spółkę środków na rzecz wskazanych we wniosku przedsiębiorców (wnioskodawczyni sprecyzowała, których przedsiębiorców wniosek dotyczy). Informacje, o które zawnioskowała, to: data wystawienia dokumentu, podmiot wystawiający, nabywca, wykaz towarów lub usług, które nabyła spółka, w tym ich nazwa, ilość i jednostka, cena netto, wartość netto, wartość brutto, a także termin płatności. Wnioskodawczyni zażądała również wskazania celu wydatkowania tych środków oraz osoby odpowiedzialnej za kontrolę merytoryczną, w przypadku gdyby była to osoba inna niż kierownik spółki.
Wnioskodawczyni zażądała przesłania wnioskowanych informacji pocztą elektroniczną na adres: m.pl.
W dniu 17 listopada 2022 r. Prezes Zarządu Spółki M. Sp. z o.o. z siedzibą w M. wskazał, że żądane informacje zaliczają się do kategorii informacji przetworzonej, których przygotowanie w sposób istotny zakłóciłoby funkcjonowanie działalności spółki i realizowania jej podstawowych obowiązków. W związku z powyższym wezwał wnioskodawczynię do wykazania powodów, dla których spełnienie żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego, w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania.
W dniu 24 listopada 2022 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej wnioskodawczyni poinformowała Prezesa, że wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej prostej i jako taka podlega udostępnieniu w drodze wniosku o dostęp do informacji publicznej w formie wskazanej przez wnioskodawcę bez oceny istotności takiej informacji dla interesu publicznego.
Następnie wniosła skargę na bezczynność Prezesa Zarządu Spółki M. Sp. z o.o. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek oraz naruszenie art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm., dalej: "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez nierozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Wobec powyższego skarżąca zażądała zobowiązania organu do załatwienia wniosku z 28 października 2022 r., zasądzenia od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych oraz wymierzenia organowi grzywny.
Skarżąca wyjaśniła, że od 5 października 2022 r. do 30 stycznia 2023 r. złożyła do M. Sp. z o.o. łącznie 13 wniosków o dostęp do informacji publicznej, z których przeważająca część dotyczyła informacji publicznej prostej. Wnioski te swym zakresem obejmowały głównie kwestie problemów finansowych tej spółki komunalnej, której właścicielem jest Gmina M., a także kwestie związane z audytem wewnętrznym, który w niej przeprowadzono. W ocenie skarżącej organ dopuścił się rażącego opóźnienia przekraczającego dwa miesiące od dnia złożenia wniosku.
W odpowiedzi na skargę Prezes Zarządu Spółki M. Sp. z o.o. z siedzibą w M. wniósł o jej oddalenie w całości. Wyjaśnił, że żądanej informacji nie udostępnił, ponieważ skarżąca nie wykazała, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Podniósł ponadto, że informacja nie została udostępniona, ponieważ wniosek dotyczył udostępnienia nośników informacji, nie zaś samej informacji. Natomiast wniosek w zakresie informacji dotyczącej celu wydatkowania w kontekście imiennie wskazanych podmiotów jest, zdaniem Prezesa, objęty tajemnicą przedsiębiorstwa i jako taki nie podlega udostępnieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga jest częściowo zasadna, ponieważ Prezes Zarządu Spółki M. Sp. z o.o. z siedzibą w M. (dalej: Prezes spółki) dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej z 28 października 2022 r.
Sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu powołanej ustawy pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.
Z informacji z Krajowego Rejestru Sądowego dotyczącej M. Sp. z o.o. z siedzibą w M. (nr KRS: [...]), wynika, że właścicielem całości udziałów tej spółki jest Gmina M. Przedmiotem działalności tej spółki jest m.in. zbieranie i usuwanie odpadów. Nie budzi zatem wątpliwości, że spółka ta jest jednostką organizacyjną, o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., wykonującą zadania publiczne i dysponującą majątkiem publicznym, w której jednostka samorządu terytorialnego posiada pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Tym samym Prezes M. jako podmiot reprezentujący tę spółkę należy do podmiotów obowiązanych do udostępniania informacji publicznych.
Informacje zawnioskowane przez skarżącą kwalifikują się do kategorii informacji mających charakter publiczny. Według art. 1 ust.1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Na tle tego przepisu w orzecznictwie za informację publiczną uznaje się każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Przyjmuje się, że informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą.
Prawo do uzyskania informacji o działalności jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, jest prawem konstytucyjnym obywateli, przewidzianym w art. 61 Konstytucji RP i obejmuje m.in. dostęp do dokumentów (ust. 2). W myśl art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f/ u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują.
Skierowany do prezesa spółki komunalnej wniosek o udostępnienie dokumentów dotyczących wydatkowania przez tę spółkę środków na rzecz wskazanych we wniosku przedsiębiorców, obejmujący takie dane, jak: data wystawienia dokumentu, podmiot wystawiający, nabywca, wykaz towarów lub usług, które nabyła spółka, w tym ich nazwa, ilość i jednostka, cena netto, wartość netto, wartość brutto, a także termin płatności, a także żądanie wskazania celu wydatkowania tych środków oraz wskazania osoby odpowiedzialnej za kontrolę merytoryczną w przypadku, gdyby była to osoba inna niż kierownik spółki, obejmuje informację publiczną.
Bezczynność podmiotu obowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce w sytuacji, w której podmiot ten w ustawowo określonym terminie nie podejmie czynności określonych w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej (co jest uzasadnione np. wobec stwierdzenia, że żądana informacja objęta jest jednym z ograniczeń opisanych w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., a także w przypadku żądania informacji publicznej przetworzonej przy jednoczesnym braku wykazania przez wnioskodawcę przesłanki szczególnego interesu publicznego, określonej w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).
Organ musi zatem załatwić wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wydając decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania, bądź w drodze stosownej czynności materialno-technicznej odnoszącej się do żądania udzielenia informacji publicznej. Czynność materialno-techniczna jako czynność załatwiająca wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi odnosić się do żądania udzielenia danej informacji publicznej. Zazwyczaj będzie ona polegać na udostępnieniu informacji publicznej, bądź na powiadomieniu wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem, w szczególności z tego względu, że żądana informacja nie jest w posiadaniu organu, do którego złożono wniosek. W sprawie organ nie dokonał tak rozumianej czynności materialno-technicznej odnoszącej się do wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nie wydał również decyzji administracyjnej.
Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Prezesa spółki do załatwienia wniosku skarżącej z 28 października 2022 r. w terminie czternastu dni od dnia zwrotu akt sprawy po uprawomocnieniu się wyroku (pkt I wyroku). W konsekwencji powyższego, w zależności od wyniku dokonanej analizy, zgodnie z uregulowaniami ustawy o dostępie do informacji publicznej, Prezes spółki jest obowiązany wykonać jedną z poniższych czynności:
- - udostępnić żądaną informację publiczną, gdy jest jej dysponentem, w formie czynności materialno-technicznej;
- - odmówić udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) lub umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) w formie decyzji administracyjnej;
- - powiadomić pisemnie wnioskodawcę, że do udostępnienia żądanej informacji publicznej mają zastosowanie przepisy szczególne, zawarte w innych aktach prawnych, albo że organ żądanych informacji nie posiada.
Należy przy tym podkreślić, że organ jest obowiązany do udzielenia informacji publicznej, ale niekoniecznie na nośniku, na którym jest ona zawarta. Jeśli więc organ stoi na stanowisku, że nie ma obowiązku udostępnienia nośnika informacji, to powinien udostępnić informację publiczną zawartą na tym nośniku (zob. wyroki NSA z 27 czerwca 2017 r., I OSK 2807/15 i 18 grudnia 2020 r., I OSK 2377/19).
Nie mają przy tym żądnego znaczenia podnoszone przez Prezesa spółki argumenty, jakoby żądane informacje stanowiły informacje przetworzone, albo były objęte tajemnica przedsiębiorcy. W obu bowiem przypadkach prawo wymaga wydania decyzji administracyjnej odmawiającej udostepnienia informacji publicznej, czego organ w niniejszej sprawie nie uczynił.
Jednocześnie Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., orzekł, że bezczynność Prezesa spółki nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W działaniach i zaniechaniach organu nie można bowiem dostrzec takich cech, które mogłyby stać się podstawą do oceny, że w sprawie doszło do celowego lub uporczywego naruszania praw podmiotowych skarżącej. Bezczynność Prezesa spółki jest wynikiem błędu, nie zaś jego złej woli czy lekceważącego traktowania skarżącej. W świetle powyższego również upływu ponad dwumiesięcznego okresu od daty złożenia wniosku nie sposób uznać za rażące opóźnienie w załatwieniu wniosku (pkt II wyroku).
W związku z tym za bezzasadny należy uznać wniosek o nałożenie grzywny na Prezesa spółki. Badając zasadność zawartego w skardze żądania wymierzenia organowi grzywny, należy mieć na uwadze, że ustawodawca sądowi pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności. Grzywna jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy, oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia czynności w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki NSA z dnia: 9 stycznia 2020 r., II OSK 2285/19; 27 lutego 2019 r., I OSK 1189/17; 19 grudnia 2017 r., II OSK 490/17; 11 kwietnia 2017 r., I OSK 1506/165).
Sąd oddalił skargę w tym zakresie, ponieważ nie zachodzi potrzeba dyscyplinowania Prezesa spółki, zwłaszcza, że nie było podstaw do uznania jego bezczynności za rażącą. Z tego powodu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę w tej części (pkt III wyroku).
O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt IV wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. Do tych kosztów zaliczono wpis w wysokości 100 zł uiszczony przez skarżącą na podstawie § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 221, poz. 2193 ze zm.).
Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji.