Uzasadnienie
R. P. (dalej jako "strona", skarżący") w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zarzucił bezczynność Prezesa Lubelskiej Izby Rolniczej w rozpatrzeniu wniosku z dnia 10 stycznia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Z akt sprawy wynika, że w dniu 10 stycznia 2023 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej skarżący zwrócił się do Prezesa Lubelskiej Izby Rolniczej o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:
- 1. Czy w okresie od 19 października 2022 r. do 24 listopada 2022 r. do Lubelskiej Izby Rolniczej został przekazany przez UG Zamość projekt uchwały w sprawie obniżenia średniej ceny skupu żyta przyjmowanej do obliczenia podatku rolnego na 2023 rok celem zaopiniowania przez LIR.
- 2. Udostępnienie dokumentacji przesłanej przez UG Zamość w dniu 29 listopada 2022 r. celem zaopiniowania projektu uchwały w sprawie obniżenia średniej ceny skupu żyta przyjmowanej do obliczenia podatku rolnego na 2023 rok.
Jednocześnie skarżący poinformował, że Rada Gminy Zamość w dniu 24 listopada 2022 r. podjęła uchwałę w sprawie obniżenia średniej ceny skupu żyta przyjmowanej do obliczenia podatku rolnego na 2023 rok. Wskazał, że w dniu 9 stycznia 2023 r. otrzymał od LIR pisemną informację w sprawie projektu przedmiotowej uchwały, że została ona zarejestrowana w systemie elektronicznego obiegu korespondencji w dniu 29 listopada 2022 r. skarżący podkreślił, że z uwagi na podjęcie w dniu 24 listopada 2022 r. przez Radę Gminy Zamość uchwały w sprawie obniżenia średniej ceny skupu żyta przyjmowanej do obliczenia podatku rolnego na 2023 rok - to w dniu 29 listopada 2022 r. dokument ten nie był już projektem uchwały. Ze względu na przytoczone argumenty skarżący prosił o realizację wniosku zgodnie z jego treścią.
Pismem z dnia 7 lutego 2023 r. skarżący wniósł do tut. Sądu skargę na bezczynność Prezesa Lubelskiej Izby Rolniczej, zarzucając mu naruszenie:
- - art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek;
- - art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej: "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
W związku z powyższym skarżący wniósł o:
- - zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 10 stycznia 2023 r.,
- - uznanie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i nałożenie na organ grzywny w wysokości 100 zł,
- - zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Do skargi skarżący dołączył m. in. wydruk z poczty elektronicznej, obejmujący wniosek z dnia 10 stycznia 2023 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Organ wskazał, że skarżący dwukrotnie wystąpił do LIR o udostępnienie informacji publicznej w zakresie "daty / data wpływu do LIR/ przesłania projektu uchwały Rady Gminy Zamość w sprawie obniżenia średniej ceny skupu żyta przyjmowanej do obliczenia podatku rolnego na 2023 rok celem zaopiniowania przez Lubelską Izbę Rolniczą oraz udostępnienia dokumentu potwierdzającego przesłanie przedmiotowej uchwały przez UG Zamość". Skarżący wniósł, aby odpowiedź została przekazana na adres: [...].
Wyjaśniono, że Lubelska Izba Rolnicza dwukrotnie wskazała skarżącemu, że nie jest w posiadaniu informacji publicznej, której żąda, tj. nie posiada dokumentu potwierdzającego rzeczywistą datę doręczenia rzeczonego wniosku. Udzieliła również informacji o dacie zarejestrowania przesyłki w elektronicznym systemie obiegu korespondencji. Organ podał także, że Lubelska Izba Rolnicza nie posiada dokumentu zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki zawierającej projekt uchwały Rady Gminy Zamość w sprawie obniżenia średniej ceny skupu żyta przyjmowanej do obliczenia podatku rolnego na 2023 rok przesłanej celem zaopiniowania przez Lubelską Izbę Rolniczą. Zwrotne potwierdzenie odbioru (w razie nadania pisma przesyłką poleconą) posiada wyłącznie nadawca pisma, ponieważ jest ono zwrotnie doręczane nadawcy. Lubelska Izba Rolnicza wyjaśniła przy tym, że nie archiwizuje również kopert, aby przekazać skarżącemu numer nadawczy widniejący na kopercie, celem sprawdzenia daty odbioru, np. za pośrednictwem usługi Poczty Polskiej "Śledź przesyłkę".
Organ wskazał, że Biuro LIR korzysta wyłącznie z systemu elektronicznego obiegu korespondencji i nie prowadzi książki korespondencji wychodzącej i przychodzącej. Nie jest zatem w stanie np. przesłać skarżącemu skanu książki korespondencji przychodzącej i wychodzącej z potwierdzeniem daty odbioru i podpisem pracownika przyjmującego pismo, ponieważ takiej nie posiada. LIR korzysta wyłącznie z elektronicznego systemu obiegu korespondencji. W związku z powyższym LIR poinformowała, że rzeczone pismo zostało wprowadzone do elektronicznego systemu obiegu dokumentów w dniu 29 listopada 2022 roku i jednocześnie podkreśliła, że zarejestrowanie pisma w systemie nie jest równoznaczne z jego odbiorem w tym dniu, albowiem może zdarzyć się, że pismo zostało zarejestrowane w systemie dopiero po jego faktycznym doręczeniu, np. z powodu nieobecności pracownika sekretariatu, czy też konieczności wykonania innych obowiązków.
System nie zawiera funkcjonalności, w której możliwe byłoby zapisanie informacji w postaci daty rzeczywistego wpływu dokumentu. Dlatego też, biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności, LIR nie jest w stanie z całą pewnością stwierdzić, że pismo wpłynęło 29 listopada 2022 r. Z całą stanowczością natomiast może stwierdzić, że zostało wówczas zarejestrowane w elektronicznym systemie obiegu dokumentów.
Organ wskazał także, że Zarządowi LIR przysługuje 14 dni na wydanie opinii w sprawie projektów uchwał dotyczących obniżenia średniej ceny skupu żyta przyjmowanej do obliczenia podatku rolnego na 2023 rok. Zarząd LIR obraduje zgodnie z potrzebami, spotyka się średnio raz w tygodniu, a w razie potrzeby częściej. W związku z powyższym wszystkie wnioski są rozpatrywane na bieżąco, terminowo, na najbliższym posiedzeniu Zarządu.
Organ wyjaśnił, że nie może "wytworzyć" na potrzeby niniejszego postępowania dokumentu potwierdzenia doręczenia pisma, a następnie udostępnić go skarżącemu. Elektroniczny system obiegu dokumentów nie generuje żadnego potwierdzenia odbioru pisma, żadnego dokumentu potwierdzającego doręczenie, np. na wzór Urzędowego Potwierdzenia Odbioru. Lubelska Izba Rolnicza nie ma zatem możliwości, aby udostępnić "dokument potwierdzający przesłanie przedmiotowej uchwały przez UG Zamość", o czym zresztą poinformowała skarżącego. Sam fakt, że Zarząd LIR zaopiniował uchwałę, świadczy o tym, że wpłynęła ona do Biura LIR.
Organ wskazał, że skarżący został poinformowany, iż dniem wprowadzenia pisma do systemu elektronicznego obiegu dokumentu jest dzień 29 listopada 2022 roku, który nie jest jednak równoznaczny z datą doręczenia. Z wniosku wynika jednak, że skarżący żąda ujawnienia daty doręczenia pisma. Lubelska Izba Rolnicza, z przyczyn wskazanych powyżej, posiada jedynie informację o dacie zarejestrowania pisma w systemie elektronicznego obiegu dokumentów i taką informację udostępniła. Wyjaśniono, że gdyby Lubelska Izba Rolnicza dysponowała potwierdzeniem odbioru pisma, to na pewno by go udostępniła. Nie ma bowiem przeszkód, aby taki dokument udostępnić, gdyby on istniał.
Ponadto organ wskazał, że jeśli skarżący nie daje wiary prawdziwości oświadczeniu LIR, może stawić się w siedzibie Lubelskiej Izby Rolniczej. Wówczas w obecności Dyrektora, lub innego upoważnionego pracownika, zostanie Skarżącemu udostępniony elektroniczny system obiegu dokumentów, w którym wniosek został zaewidencjonowany w dniu 29 listopada 2022 roku. Lubelska Izba Rolnicza udostępniła informację, którą posiadała, tj. informację o zaewidencjonowaniu pisma w elektronicznym systemie obiegu dokumentów.
W piśmie z dnia 15 marca 2023 r. skarżący wskazał, że odpowiedź na skargę dotyczy wniosku skarżącego z dnia 13 grudnia 2022 r. skierowanego do LIR. Natomiast skarga na bezczynność organu dotyczy braku jakiejkolwiek odpowiedzi na wniosek skierowany w dniu 10 stycznia 2023 r. do Lubelskiej Izby Rolniczej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż Prezes Lubelskiej Izby Rolniczej dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 10 stycznia 2023 r.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy organ pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
Wyjaśnić należy, że przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
W przedmiotowej sprawie skarżący domagał się informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Natomiast podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Z przepisów przedmiotowej ustawy wynika, że podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej ma obowiązek podjąć określone w tej ustawie czynności, nawet jeśli żądane informacje nie stanowią informacji publicznej - w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p., tj. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeśli wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną organ ma obowiązek:
- 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno – technicznej w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.),
- 2) wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, np. wynikające z art. 5 u.d.i.p.,
- 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie (nie dłuższym jednak niż 2 miesiące), w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (w sytuacji powiadomienia wnioskodawcy o braku możliwości realizacji jego żądania w sposób lub w formie określonych we wniosku, ze wskazaniem innego sposobu lub formy bezzwłocznego udostępnienia informacji, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się - art. 14 ust. 2 u.d.i.p.),
- 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji.
Natomiast jeśli żądana informacja nie jest informacją publiczną, wystarczy, że o fakcie tym organ powiadomi wnioskodawcę zwykłym pismem.
Mając na uwadze przytoczone regulacje prawne, przyjąć trzeba, że o bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można mówić wówczas, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, a organ nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p.
Zatem w sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje w przypadku braku reakcji podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, wymaganej ustawą o dostępie do informacji publicznej, a także gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu na zasadach przewidzianych ww. ustawą (zob. np. wyroki NSA z: 27.10.2020 r., I OSK 2266/19; 3.03.2020 r., I OSK 3513/18, dostępne w CBOSA).
W sprawie bezsporne jest, że informacja żądana przez skarżącego ma charakter informacji publicznej, a Prezes Lubelskiej Izby Rolniczej jest podmiotem zobowiązanym do ich udostępnienia.
Należy zwrócić uwagę, że w myśl art. 6 ust. 1 pkt 1 b u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o projektowaniu aktów normatywnych. Jak podkreśla się w piśmiennictwie zakres informacji podanych w związku z pracami nad projektem aktu normatywnego obejmuje nie tylko podanie informacji, że takie prace mają miejsce i dotyczą ogólnie wskazanej sprawy, ale również dane wskazujące na podmiot zobowiązany, osoby odpowiedzialne za prace nad projektem, zakres przedmiotowy lub tekst projektu (v. M. Bernaczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn Informacji Publicznej. Informatyzacja administracji, s. 169 - 170). W związku z powyższym dokumentacja dotycząca zaopiniowania projektu uchwały w sprawie obniżenia średniej ceny skupu żyta przyjmowanej do obliczenia podatku rolnego na 2023 rok, która jest aktem prawa miejscowego stanowi informację publiczną.
Wobec powyższego organ powinien był załatwić wniosek skarżącego w trybie i terminie przewidzianym w u.d.i.p.
Należy zwrócić uwagę, że w odpowiedzi na skargę organ odniósł się i wyjaśnił okoliczności dotyczące wniosku skarżącego o udzielenie informacji publicznej z dnia 13 grudnia 2022 r., natomiast w żaden sposób nie odniósł się do wniosku z dnia 10 stycznia 2023 r.
Podkreślić także należy, że wniosek skarżącego został wysłany na adres email organu dostępny na jego stronie internetowej w dniu 10 stycznia 2023 r., czego potwierdzenie zostało załączone do skargi. W takiej sytuacji ryzyko nieodebrania czy też nieodczytania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku, obciąża ten organ, a nie skarżącego. Jeżeli wiadomość została prawidłowo nadana na oficjalny adres poczty elektronicznej organu, oznacza to, że dotarła ona do adresata. W świetle powyższych rozważań nie budzi wątpliwości, że skarżący skutecznie złożył wniosek w dniu 10 stycznia 2023 r. Natomiast w okolicznościach niniejszej sprawy organ nie podjął, w reakcji na wniosek strony o udostępnienie informacji publicznej, przepisanego regulacjami u.d.i.p. żadnego działania, pozostawał zatem wobec tego wniosku w bezczynności i bezczynność trwała również w momencie wniesienia skargi do Sądu.
Mając powyższe na względzie konieczne było zobowiązanie podmiotu zobowiązanego do rozpoznania pytania pierwszego wniosku z dnia 10 stycznia 2023 r. w terminie 14 dni; o czym Sąd orzekł w punkcie I sentencji wyroku (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).
Zdaniem Sądu organ dopuścił się bezczynności, jednak z pewnością nie miała ona charakteru rażącego, bowiem bezczynność organu nie była powiązana ze świadomym lekceważeniem opartych na prawie obowiązków lub jaskrawego braku woli załatwienia sprawy, czy ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Organ nie zweryfikował prawidłowo wniosku skupiając się na wniosku skarżącego z dnia 13 grudnia 2022 r. Nie bez znaczenia jest również fakt, że udostępnianie informacji publicznej, jakkolwiek istotne, nie jest jednak głównym zadaniem organu.
Oddalając skargę w pozostałym zakresie (pkt III sentencji wyroku) odstąpiono od przewidzianej przepisem art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwości wymierzenia grzywny Sąd stwierdził, że regulacja ta stanowi dodatkowy środek o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu (podmiotu) w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 642/15). W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie okoliczności takie nie wystąpiły.
W punkcie IV wyroku Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a., przyznając skarżącemu zwrot kosztów w kwocie, obejmującej uiszczony wpis od skargi.