Uzasadnienie
W dniu 26 stycznia 2023 r. do Lubelskiego Kuratora Oświaty w Lublinie (dalej jako: organ lub Kurator) wpłynął za pośrednictwem poczty elektronicznej wniosek A. C. (dalej jako: skarżąca) o udostępnienie informacji publicznej. W piśmie zażądano udostępnienia informacji publicznej następującej treści: Czy do kuratorium wpływały skargi, uwagi, prośby o interwencję w sprawie nauczycielki I. J. z Zespołu Szkół Nr.[...]? Ponadto zawnioskowano o kopie pism, skarg, próśb dotyczących w/w nauczycielki w okresie ostatnich 5 lat.
Odpowiadając na wniosek o udostępnienie informacji publicznej Lubelski Kurator Oświaty poinformował skarżącą pismem z dnia 8 lutego 2023 r., że w ciągu ostatnich 5 lat wpłynęła do Kuratorium jedna skarga od osoby prywatnej dotycząca I. J. nauczycielki Zespołu Szkół nr. [...]. Dodatkowo podkreślono, że w sprawie nadal prowadzone jest postępowanie wyjaśniające. Organ wyjaśnił, że treść i dokument skargi złożonej przez osobę prywatną nie podlega udostępnieniu. Zdaniem Kuratora skarga pochodząca od osoby prywatnej nie stanowi dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 2 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm., dalej jako u.d.i.p. lub ustawa)
Skargę na bezczynność Lubelskiego Kuratora Oświaty w zakresie dostępu do informacji publicznej w dniu 9 marca 2023 r. złożył pełnomocnik A. C. W skardze zarzucono naruszenie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieudostępnienie wnioskowanej informacji publicznej w ustawowym terminie. Na podstawie tego zarzutu wniesiono o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącej, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym poza kolejnością, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, że treść skarg, o które wnioskowała podlega udostępnieniu na podstawie ustawy, a organ jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia. Na potwierdzenie zasadności zarzuty powołano się na orzecznictwo sądów administracyjnych.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie w całości jako niezasadnej, podtrzymując argumentację zawartą w piśmie z dnia 8 lutego 2023 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie
Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Z kolei, w myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.
Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej będzie miała miejsce w sytuacji, w której podmiot ten w ustawowo określonym terminie nie podejmie w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie żądnej informacji czynności określonych w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).
Należy dodatkowo wyjaśnić, że w przypadku prowadzenia postępowania wyłącznie na podstawie u.d.i.p., a więc sytuacji, gdy: podmiot udostępnia informację publiczną; podmiot nie posiada żądanej informacji; podmiot jest niewłaściwy do udostępnienia informacji; żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy; istnieje odrębny tryb udostępnienia informacji; wniosek został skierowany do podmiotu, który nie jest obowiązany do udostępnienia informacji publicznej; załatwienie wniosku następuje za pomocą czynności materialno-technicznej (odpowiedź pismem). Czynności tego rodzaju wywołują określone skutki prawne poprzez fakty, a nie przez bezpośrednie tworzenie nowej normy porządku prawnego.
Jednocześnie istotne jest, że chociaż udostępnienie informacji publicznej należy zakwalifikować do czynności faktycznych organów administracji publicznej, to czynności te podejmowane w sferze praw i wolności obywateli są ściśle regulowane przez przepisy prawa powszechnie obowiązującego i przy ich realizacji nie ma miejsca na swobodę działania administracji. Natomiast w przypadku odmowy udostępnienia żądanej informacji podmioty zobowiązane do udostępniania informacji nie mogą zakończyć postępowania za pomocą czynności materialno-technicznej lecz stosownie do art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. powinny wydać decyzję w trybie kodeksu postępowania administracyjnego.
Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie działanie Lubelskiego Kuratora Oświaty rozpoznającego wniosek o udostępnienie informacji publicznej złożony przez A. C. było prawidłowe, zgodne z regulacjami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie budzi żadnej wątpliwości, że Kurator Oświaty jest organem administracji rządowej, na którym spoczywa obowiązek udostępniania informacji publicznej. Na wniosek skarżącej z dnia 26 stycznia 2023 r. organ odpowiedział w sposób właściwy informując w piśmie z dnia 8 lutego 2023 r. o ilości skarg złożonych na nauczyciela I. J. w ostatnich 5 latach oraz wskazując, że kopia skargi złożonej przez osobę prywatną na nauczyciela nie stanowi dokumentu urzędowego i nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy. Organ prawidłowo za pomocą czynności materialno-technicznej udzielił częściowej odpowiedzi na wniosek, jednocześnie wskazując na okoliczność, że kopia i treść skargi nie stanowi informacji publicznej. Okres jaki upłynął pomiędzy złożeniem wniosku, a udzieleniem informacji świadczy o terminowym załatwieniu sprawy.
Należy uznać, że prawidłowe jest stanowisko Kuratora, że żądane dokumenty obejmujące kopie pism, skarg, próśb w sprawie nauczycielki z okresu 5 lat, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Skarżąca we wniosku wystąpiła o przekazanie kopii skargi, a więc nie tyle informacji publicznej, co jej nośnika.
W literaturze i orzecznictwie sądów administracyjnych od dawna odróżnia się pojęcie samej informacji publicznej od nośnika, na którym została ona utrwalona. Informacja jest pewnym komunikatem, wiedzą o jakimś fakcie. Nośnikiem na którym taka informacja jest utrwalona może być papier lub środki elektroniczne przechowujące dokonane na nich zapisy. Ustawodawca tylko w jednym przypadku, o którym mowa w art. 6 ust. 4 lit. a u.d.i.p., zobowiązał do udostępnienia informacji publicznej zarówno co do treści, jak i postaci, a więc również do udostępniania nośnika, który zawiera informację publiczną. Chodzi tutaj o dokument urzędowy, którego ustawowa definicja zawarta została w art. 6 ust. 2 u.d.i.p.
Ponadto przepis art. 3 ust. 1 pkt 2 określa, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do wglądu jedynie do dokumentów urzędowych (por. wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2799/13, CBOSA).
Różnica pomiędzy dokumentem urzędowym, a dokumentem posiadającym inny charakter, w kontekście dostępu do informacji publicznej sprowadza się do tego, że w przypadku dokumentu urzędowego mamy do czynienia z dostępem - z zastrzeżeniem art. 5 u.d.i.p. - nie tylko do treści ale także do samego dokumentu, podczas gdy w przypadku dokumentu mającego inny charakter, dostęp do informacji publicznej ogranicza się wyłącznie do jego treści (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. akt. I OSK 752/14, CBOSA).
Poza dokumentem urzędowym, informacją publiczną jest "wiadomość" wytworzona przez władze publiczne, osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym. Ma wtedy charakter niematerialny i jest nią opis rzeczywistości, wiadomości, wypowiedzi, prezentacje. Tak definiowana informacja może być zmaterializowana poprzez jej utrwalenie z wykorzystaniem dowolnego nośnika w jakiejkolwiek formie. Odrębnie zatem należy traktować treści, nośniki danych i przekaz informacji. (zob. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1939/19, CBOSA)
W realiach rozpatrywanej sprawy nie można natomiast uznać, że dokument w postaci skargi pochodzącej od osoby prywatnej na nauczyciela szkoły jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. W świetle tego przepisu dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Słusznie wskazał organ, że skargi na nauczyciela nie można zakwalifikować do kategorii dokumentów urzędowych przede wszystkich z uwagi na sporządzenie go przez osoby, które nie są funkcjonariuszami publicznymi w rozumieniu Kodeksu karnego.
Konieczne jest również podkreślenie, że kopia skargi na nauczyciela jest dokumentem prywatnym, który nie podlega udostępnieniu na podstawie ustawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych w zakresie skarg na nauczycieli prezentowany jest trafny pogląd, że kserokopia skargi rodzica ucznia nie stanowi informacji o sprawie publicznej, lecz ma charakter dokumentu prywatnego, niepodlegającego udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Poruszone w nim zagadnienia i problemy dotyczą wszakże przede wszystkim procesu dydaktyczno-wychowawczego konkretnego ucznia i odnoszą się do niego z perspektywy rodzica. Postawa nauczyciela – uczestnika procesu nauczania – oraz podejmowane przez niego działania, będące nawet obiektem krytyki rodzica, nie koncentrują się zatem na funkcjonariuszu publicznym, jakim w niektórych sytuacjach może być rzeczywiście nauczyciel, ale wciąż pozostają w ścisłym związku z osobą ucznia. Dane go dotyczące nie mogą być więc w żaden sposób uznane za informacje publiczne.
Warto podkreślić, że przyjęcie przeciwnego poglądu prowadziłoby do konieczności każdorazowego ujawniania danych o problemach dydaktyczno-wychowawczych uczniów, które przecież mają charakter ściśle osobisty i nie mogą być przedmiotem publicznego dostępu. Nie zmienia tego faktu status skarżącej, albowiem swoje prawo wywodzi ona z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., określającego uprawnienie każdej osoby do uzyskiwania danych publicznych. Będąc konsekwentnym należałoby zatem przyjąć, że treść zastrzeżeń rodzica winna być ujawniona nie tylko skarżącej, ale także wszystkim innym osobom, które by się o nie zwróciły w trybie u.d.i.p. Nie mieści się to jednak w zakresie przedmiotowym przywołanej ustawy i należy się temu stanowczo przeciwstawić. (tak w wyroku WSA we Wrocławiu, z dnia 16 lutego 2023 r., sygn. akt IV SAB/Wr 1/23, CBOSA)
Powyższe stanowisko kwalifikujące skargę na nauczyciela jako dokument prywatny zbieżne z poglądem zaprezentowanym w przedmiotowej sprawie przez Lubelskiego Kuratora Oświaty należy uznać za prawidłowe i w pełni uzasadnione.
Mając powyższe na uwadze uznając, że dokonując czynności materialno-technicznej z dnia 8 lutego 2023 r. Kurator prawidłowo zrealizowała swój obowiązek wynikający z ustawy o dostępie do informacji publicznej skarga A. C. podlegała oddaleniu. Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny - działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku.