Uzasadnienie
W dniu 22 listopada 2014 r. P. G., działając jako redaktor naczelny Dziennika "[...]", złożył do Sądu skargę na bezczynność Koła Łowieckiego nr [...] w [...] (zwanego dalej także: "Kołem Łowieckim" bądź "Kołem"), polegającą na nieudzieleniu informacji prasowej żądanej we wniosku z dnia 6 października 2014 r. Skarżący podkreślił, że wspomnianym wnioskiem dziennikarz tego Dziennika – S. P. zwrócił się do Koła o udzielenie mu informacji, w trybie ustawy Prawo prasowe, o działalności tego podmiotu, jednakże do dnia wniesienia skargi nie uzyskał żądanej informacji. W związku z tym skarżący wniósł o zobowiązanie Koła do udzielenia wnioskowanej informacji prasowej.
W odpowiedzi na skargę Koło Łowieckie wniosło o oddalenie skargi, wskazując, że z powodu braku możliwości technicznych, z uwagi na to, że najbliższy siedzibie Koła punkt kserograficzny znajduje się w znacznej odległości, poinformowano wnioskodawcę, że może wykonać kopie żądanych dokumentów we własnym zakresie. Wnioskodawca nie skorzystał jednak z tej możliwości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.
Skarga nie jest zasadna.
W świetle art. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. nr 5, poz. 24 ze zm.) prasa, zgodnie z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności wypowiedzi i urzeczywistnia prawo obywateli do ich rzetelnego informowania, jawności życia publicznego oraz kontroli i krytyki społecznej.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 Prawa prasowego przedsiębiorcy i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku są obowiązane do udzielenia prasie informacji o swojej działalności, o ile na podstawie odrębnych przepisów informacja nie jest objęta tajemnicą lub nie narusza prawa do prywatności.
W myśl ustępu 3 i 4 powyższego artykułu, w przypadku odmowy udzielenia informacji, na żądanie redaktora naczelnego, odmowę doręcza się zainteresowanej redakcji w formie pisemnej, w terminie trzech dni; odmowa powinna zawierać oznaczenie organu, jednostki organizacyjnej lub osoby, od której pochodzi, datę jej udzielenia, redakcję, której dotyczy, oznaczenie informacji będącej jej przedmiotem oraz powody odmowy. Odmowę, o której mowa wyżej, lub niezachowanie wymogów określonych w tym przepisie, można zaskarżyć do sądu administracyjnego w terminie 30 dni; w postępowaniu przed sądem stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu decyzji administracyjnych.
Dziennikarz jest uprawniony do uzyskiwania informacji w zakresie, o którym mowa w art. 4 ustawy Prawo prasowe. Informacji tej, w imieniu jednostek organizacyjnych, są obowiązani udzielać kierownicy tych jednostek, ich zastępcy, rzecznicy prasowi lub inne upoważnione osoby, w granicach obowiązków powierzonych im w tym zakresie (art. 11 ust. 1 i 2).
W rozpoznawanej sprawie jest niekwestionowanym, że pismem z dnia 6 października 2014 r. dziennikarz Dziennika "[...]" – S. P. zwrócił się do Koła Łowieckiego nr [...] w [...] o udzielenie informacji poprzez przesłanie kopii protokołów z walnych zgromadzeń Koła oraz z posiedzeń zarządu Koła, a także protokołów pokontrolnych i sprawozdań komisji rewizyjnych Koła składanych walnym zgromadzeniom Koła, jak i protokołów kontroli Koła przeprowadzonych przez pomioty zewnętrzne.
Należy zauważyć, że informacje żądane w opisanym wyżej piśmie z dnia 6 października 2014 r., na co zresztą wskazuje strona skarżąca, nie mają charakteru informacji publicznej. Podkreślenia przy tym wymaga, że dziennikarskie prawo do informacji dotyczy dwóch niezależnych od siebie sfer. Z jednej strony obejmuje ono uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.; dalej także: "u.d.i.p."), z drugiej zaś prawo do uzyskania takich informacji, które nie mają charakteru informacji publicznych, a do udzielenia których zobowiązane są podmioty wymienione w treści art. 4 ust. 1 ustawy Prawo prasowe. Wspomniane wyżej postacie informacji, jakkolwiek bywają w praktyce mylone, winny być odróżniane od siebie (por. J. Sobczak, Komentarz do art. 4 ustawy - Prawo prasowe, w: tenże, Prawo prasowe. Komentarz, Warszawa 2008, SIP LEX).
Stwierdzić więc można, że Koło Łowieckie nie występuje w rozstrzyganej sprawie jako podmiot wykonujący zadania publiczne, na którym spoczywa obowiązek udostępniania informacji publicznej.
Zauważyć przy tym należy, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. podmiotami obowiązanymi do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:
- 1) organy władzy publicznej;
- 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;
- 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;
- 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;
- 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Nie ulega wątpliwości, że Polski Związek Łowiecki oraz jego jednostki organizacyjne (w tym Koło Łowieckie nr [...] w [...]) nie stanowią podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 1-4 powołanej ustawy.
W świetle art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz. U. z 2013 r., poz. 1226 ze zm.), Polski Związek Łowiecki jest zrzeszeniem osób fizycznych i prawnych, które prowadzą gospodarkę łowiecką poprzez hodowlę i pozyskiwanie zwierzyny oraz działają na rzecz jej ochrony poprzez regulację liczebności populacji zwierząt łownych. Zgodnie z § 27 ust. 1 i 2 statutu Polskiego Związku Łowieckiego, zatwierdzonego uchwałą XXI Krajowego Zjazdu Delegatów PZŁ z dnia 2 lipca 2005 r. (tekst dostępny w WWW pod adresem: http://www.lowiecki.pl/prawo/statut/statut_new.pdf), koło łowieckie jest zrzeszeniem osób fizycznych mających uprawnienia do wykonywania polowania i będących jednocześnie członkami Polskiego Związku Łowieckiego. Do jego zadań należy realizacja zadań Polskiego Związku Łowieckiego.
Zgodnie z art. 34 Prawa łowieckiego, do zadań Polskiego Związku Łowieckiego należy:
- 1) prowadzenie gospodarki łowieckiej;
- 2) troska o rozwój łowiectwa i współdziałanie z administracją rządową i samorządową, jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i parkami narodowymi oraz organizacjami społecznymi w ochronie środowiska przyrodniczego, w zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych zwierząt dziko żyjących;
- 3) pielęgnowanie historycznych wartości kultury materialnej i duchowej łowiectwa;
- 4) ustalanie kierunków i zasad rozwoju łowiectwa, zasad selekcji populacyjnej i osobniczej zwierząt łownych;
- 5) czuwanie nad przestrzeganiem przez członków Polskiego Związku Łowieckiego prawa, zasad etyki, obyczajów i tradycji łowieckich;
- 6) prowadzenie dyscyplinarnego sądownictwa łowieckiego;
- 7) organizowanie szkolenia w zakresie prawidłowego łowiectwa i strzelectwa myśliwskiego;
- 8) prowadzenie i popieranie działalności wydawniczej i wystawienniczej o tematyce łowieckiej;
- 9) współpraca z pokrewnymi organizacjami zagranicznymi;
- 10) wspieranie i prowadzenie prac naukowych w zakresie gospodarowania zwierzyną;
- 11) prowadzenie i popieranie hodowli użytkowych psów myśliwskich i ptaków łowczych;
- 12) realizacja innych zadań zleconych przez ministra właściwego do spraw środowiska.
Odwołanie się do ustawowo określonych zadań Polskiego Związku Łowieckiego jest konieczne wobec wyrażanego w orzecznictwie sądowym stanowiska, co do tego, że informacja dotycząca funkcjonowania oraz kwestii organizacyjnych Związku oraz jego członków zrzeszonych w kołach łowieckich, co do zasady, jest informacja publiczną, co z kolei jest konsekwencją zaakceptowania poglądu, że zadania nałożone na związek w drodze ustawy ze względu na ich cel mają charakter publiczny. Jak wynika z art. 1 Prawa łowieckiego, łowiectwo jest elementem ochrony środowiska przyrodniczego i w rozumieniu ustawy oznacza ochronę zwierząt łownych (zwierzyny) i gospodarowanie ich zasobami w zgodzie z zasadami ekologii oraz zasadami racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej i rybackiej. Inną kwestią jest pojęcie gospodarki łowieckiej, która jest działalnością w zakresie ochrony, hodowli i pozyskiwania zwierzyny (art. 4 ust. 1 ustawy), przy czym gospodarka łowiecka prowadzona jest w obwodach łowieckich przez dzierżawców lub zarządców.
Niewątpliwie więc analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że Polski Związek Łowiecki w istocie nie realizuje zadań z zakresu administracji publicznej, gdyż ustawowo określone zadania tego Związku - co do zasady - nie wiążą się z prawnymi formami działania administracji, a jego status jako innego administrującego podmiotu publicznego nie jest jednoznaczny. Trzeba bowiem podkreślić, że Polski Związek Łowiecki, jako zrzeszenie osób fizycznych i prawnych, posiada osobowość prawną, przy czym zarówno ten Związek, jak i jego organy działają na podstawie ustawy oraz statutu uchwalonego przez Krajowy Zjazd Delegatów Polskiego Związku Łowieckiego. Publicznoprawna podstawa utworzenia Polskiego Związku Łowieckiego nie przesądza o publicznoprawnym charakterze jego kompetencji, a więc informacja dotycząca funkcjonowania oraz kwestii organizacyjnych Związku może być uznana za informację publiczną tylko wówczas, gdy w okolicznościach konkretnej sprawy Związek wykonywał zadania publiczne, które – co do zasady – wykonują właściwe (w zakresie łowiectwa) organy administracji rządowej – minister właściwy do spraw środowiska oraz samorząd województwa (art. 6 i 7 Prawa łowieckiego).
Do zadań publicznych realizowanych przez Polski Związek Łowiecki można zapewne zaliczyć działalność w zakresie nabycia i utraty członkostwa w Związku, skoro reglamentowane przez Państwo pozyskiwanie zwierząt łownych może odbywać się w drodze polowanie wykonywanego – w zasadzie – jedynie przez członków Polskiego Związku Łowieckiego. Zagadnie to zostało jednak uregulowane odrębnie w drodze ustawy (np. art. 33 ust. 6 Prawa łowieckiego) i nie można z tego wyprowadzać wniosku, będącego w istocie daleko idącym uogólnieniem, że Związek (a w konsekwencji również jego organy) jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.
Oznacza to, że tok postępowania przyjęty przez żądającego informacji określonej w piśmie z dnia 6 października 2014 r. był prawidłowy. Jako podstawę prawną tego żądania wnoszący pismo podał bowiem przepisy art. 4 ust. 1 i art. 11 ust. 1 ustawy Prawo prasowe oraz wskazał, że działa z upoważnienia redaktora naczelnego Dziennika "[...]" z siedzibą w [...] jako dziennikarz tego Dziennika.
Z akt sprawy wynika, że w odpowiedzi na wniosek z dnia 6 października 2014 r. Koło Łowieckie pismem z dnia 19 października 2014 r. poinformowało wnioskodawcę, że nie posiada ono "środków technicznych umożliwiających przekazanie informacji w formie kopii (ksera) dokumentów". Jednocześnie Koło wskazało, że dokumenty, których dotyczył wspomniany wniosek, "zostaną wyłożone (udostępnione) do wglądu w siedzibie Koła [...] w dniu 31 października 2014 r., o godz. 18:00" (k. 12 akt sądowych).
Poza sporem jest również, że w dniu 31 października 2014 r. dziennikarz Dziennika "[...]" S. P. stawił się w miejscu wskazanym w piśmie Koła z dnia 19 października 2014 r., gdzie przygotowano dla niego – do wglądu – żądane we wniosku dokumenty. W związku jednak z tym, że dziennikarz ten wskazał, że zamierza dokonać zeskanowania wszystkich opisanych dokumentów "własnym sprzętem", przedstawiciel Koła Łowieckiego odmówił umożliwienia wykonania – w ten sposób – kopii dokumentów.
Podkreślenia wymaga, że wniosek strony skarżącej dotyczył nieokreślonego zbioru dokumentów wytworzonych przez Koło Łowieckie w postaci: protokołów z walnych zgromadzeń Koła, protokołów z posiedzeń zarządu Koła, protokołów pokontrolnych i sprawozdań komisji rewizyjnych Koła składanych walnym zgromadzeniom Koła, protokołów kontroli Koła przeprowadzonych przez pomioty zewnętrzne. W takiej sytuacji umożliwienie przedstawicielowi prasy zeskanowania wszystkich dokumentów mieszczących się w mającym otwarty charakter zbiorze dokumentów żądanych przez skarżącego prowadzić mogłoby niewątpliwie do naruszenia ochrony prywatności osób, których dane osobowe i inne informacje podlegające w tym trybie ochronie znalazły się we wspomnianych dokumentach.
Zauważyć należy, że z określonego w art. 4 ust. 1 Prawa prasowego prawa prasy do żądania od podmiotów niewykonujących zadań publicznych "informacji o swojej działalności" nie mieści się żądanie udostępnienia konkretnych nośników danych, to jest przykładowo kopii określonych dokumentów wytworzonych przez te podmioty. Jeżeli podmiot, do którego zwraca się prasa w tym trybie, zgodzi się na udostępnienie określonego dokumentu, to może ona tak uczynić. Jednakże wspomniane prawo nie zawiera w sobie uprawnienia do domagania się udzielenia postaci dokumentów jako takich. Pojęcie "informacji o swojej działalności" jest oczywiście znacznie węższe niż pojęcie "informacji publicznej", o jakiej mowa w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Nie bez znaczenia jest bowiem w tej kwestii, że prawo do informacji publicznej ma swoje zakotwiczenie w Konstytucji, której art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne jak również do uzyskiwania informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych – w takim zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do informacji publicznej podlega więc szczególnej ochronie konstytucyjnej z tej racji, że dotyka ono prawa obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej, a tym samym pośrednio umożliwia kontrolowanie działań przedstawicieli tej władzy, którzy winni działać jako przedstawiciele Narodu (art. 4 Konstytucji).
Odmienny charakter przypisać należy prawu do informacji prasowej, stanowiącego element szerzej rozumianej jawności życia publicznego, które to prawo zapewnione jest przez ustawodawcę prasie w relacji z podmiotami prywatnymi, to jest niewykonującymi zadań publicznych.
Niewątpliwie zatem, wobec wskazania we wniosku strony skarżącej – jedynie w sposób ogólny – żądanego zbioru informacji o działalności Koła, to jest zażądania bliżej nieokreślonych: protokołów z walnych zgromadzeń Koła, protokołów z posiedzeń zarządu Koła, protokołów pokontrolnych i sprawozdań komisji rewizyjnych Koła składanych walnym zgromadzeniom Koła, protokołów kontroli Koła przeprowadzonych przez pomioty zewnętrzne, jest oczywistym, że dane te nie mieściły się w pojęciu "informacji o swojej działalności", określonym w art. 4 ust. 1 Prawa prasowego, a więc nie podlegały udostępnieniu w tym trybie i, co za tym idzie, brak było podstaw do żądania przez dziennikarza umożliwienia mu zeskanowania tych dokumentów. Na marginesie jedynie należy zauważyć, że Kołu Łowieckiemu "[...]" w [...] nie można zarzucić działania w celu uniemożliwienia prasie wykonywania swojej funkcji publicznej, skoro Koło udostępniło dziennikarzowi cały zbiór żądanych dokumentów, pomimo braku prawnego obowiązku w tym zakresie, bowiem – jak wyżej podniesiono – wykraczało to poza granice informacji o działalności podmiotu (art. 4 ust. 1 Prawa prasowego).
Z powyższego wynika, że wbrew zarzutom strony skarżącej, Koło Łowieckie nie pozostawało w bezczynności w niniejszej sprawie.
Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), skargę oddalił.