Uzasadnienie
W dniu 2 sierpnia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wpłynęła skarga K. Ż. i K. Ż.– reprezentowanych przez radcę prawnego J. G. – na bezczynność P. D. S.A. z siedzibą w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wskazanej we wniosku skarżących z dnia 18 kwietnia 2012 r. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących wyjaśniła, że strona w piśmie z dnia 18 kwietnia 2012 r. zwróciła się do P.D. S.A. o udostępnienie dokumentacji poprzez wskazanie i doręczenie kserokopii wszelkich decyzji administracyjnych stanowiących podstawę lokalizacji infrastruktury elektroenergetycznej usytuowanej na działce nr 112 położonej w miejscowości P. K., w gminie O. M. W odpowiedzi na skargę P. D. S.A. w L. wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi. W pierwszej kolejności Spółka podniosła, że skarżąca wniosła w niniejszej sprawie skargę na bezczynność P.D. S.A., przy czym wniosek o udostępnienie informacji publicznej skierowała do Oddziału Spółki tj. Oddział W. Rejon Energetyczny P., który nie posiada osobowości prawnej.
Ponadto Spółka stwierdziła, że informacje objęte wnioskiem skarżących nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem ustawa ta nie znajduje w przedmiotowej sprawie zastosowania. Spółka podniosła, że z wniosku skarżących wynikało, że ich żądanie nie dotyczy sfery faktów, a jedynie ewentualności ich zaistnienia. Ponadto Spółka wskazała, że wniosek skarżących nie dotyczy udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentów znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej, prowadzonej przez właściwy organ administracyjny lub choćby mieszczącej się w pojęciu zadania publicznego. Trudno także przypisać żądanym informacjom waloru informacji publicznej, gdy uzyskanie ich związane jest z prywatnym interesem skarżących.
W ocenie Spółki, nie jest ona ponadto podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Prowadzona przez nią działalność ma bowiem charakter cywilnoprawny i nie mieści się w zakresie administracji publicznej. Wykonywane przez P. D. S.A. zadania operatora systemu dystrybucyjnego, pomimo, że podlegają nadzorowi Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, nie stanowią zadań publicznych. Spółka podkreśliła, że nawet, gdyby uznać, że żądane informacje mają charakter informacji publicznej, a ona sama jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznych, to i tak brak jest podstaw do uwzględnienia skargi.
Po pierwsze, wymiana pism pomiędzy Spółką a pełnomocnikiem skarżących nie została zakończona i skarżący w przedmiotowej sprawie nie sformułowali wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a zatem skarga jest przedwczesna w rozumieniu art. 52 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po drugie ujawnienie żądanych informacji prowadziłoby do naruszenia chronionej ustawowo "tajemnicy przedsiębiorstwa".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
W pierwszej kolejności należy wskazać, że wbrew stanowisku Spółki P. D. S.A., skarga jest dopuszczalna. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest bowiem wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a." (por. wyrok NSA z 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, Lex nr 236545).
Nadto oceniając dopuszczalność skargi należy wskazać – co nie budzi wątpliwości Sądu – że skarżący wnioskiem z dnia 18 kwietnia 2012 r. zwracali się o udostępnienie informacji publicznej do P. D. S.A. z siedzibą w L., składając jedynie ten wniosek na adres Oddziału Spółki w P. Niezasadne jest więc stanowisko Spółki, że skarżąca skierowała swój wniosek do niewłaściwego podmiotu, co skutkować winno odrzuceniem skargi. W ocenie Sądu skierowanie wniosku do jednostki terenowej Spółki, jaką jest jej Oddział, należy odczytywać jako wystąpienie z żądaniem do samej Spółki.
Oceniając skargę merytorycznie Sąd doszedł do przekonania, że jest ona zasadna. P. D. S.A. w L. pozostaje bowiem w bezczynności w sprawie wniosku skarżących o udostępnienie informacji publicznej zawartego w piśmie z dnia 19 grudnia 2012 r.
Bezczynność zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie właściwy organ (lub - jak na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej "u.d.i.p." - inny podmiot wykonujący zadania publiczne) nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (por. wyroki NSA z dnia 20 lipca 1999 r., sygn. akt I SAB 60/99, OPS 2000, Nr 6, poz.87 oraz z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1904/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych)
Rozpoznając skargę na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej Sąd w pierwszej kolejności zobowiązany jest zbadać, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócili się skarżący był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na mocy u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Na tle powyższego przepisu w orzecznictwie przyjmuje się, że podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznych są nie tylko szeroko pojęte władze publiczne, ale także inne podmioty wykonujące zadania publiczne (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1918/07, Lex nr 505424). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r. (sygn. akt I OSK 851/10, Lex nr 737513), iż zakres terminu "zadania publiczne" jest szerszy od zakresu terminu "zadania władzy publicznej". Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne", użyte w art. 4 u.d.i.p. zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP, ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty nie będące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie.
Zdaniem Sądu, wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2006 r. (sygn. akt P 24/05 – OTK-A 2006/7/87) stwierdził, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia zarówno poszczególnych jednostek, jak i całego społeczeństwa, w tym także z perspektywy suwerenności i niepodległości państwa. Zatem obowiązkiem władzy publicznej jest dbanie o bezpieczeństwo energetyczne kraju. Obowiązek ten realizowany jest przez organy administracji publicznej jak i przez inne podmioty. Do tych ostatnich należą przedsiębiorstwa energetyczne. Dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP są zatem "zadaniami publicznymi".
Podkreślić trzeba, że pogląd, iż przedsiębiorstwo energetyczne w sprawach związanych z dystrybucją energii elektrycznej oraz innymi zadaniami przezeń wykonywanymi, noszącymi znamiona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest zobowiązane do przekazywania określonych informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest powszechnie aprobowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. powołany wyżej wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10; a także orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt II SAB/Kr 112/09; wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 390/12; postanowienie WSA w Warszawie z 16 listopada 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 268/10; postanowienie WSA w Szczecinie z 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Sz 49/12 - publ. CBOSA).
Z powyższych względów Spółkę P. D. S.A. w L., będącą przedsiębiorstwem energetycznym zajmującym się dystrybucją energii elektrycznej, zaliczyć należy do podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej.
Z przepisów u.d.i.p. wynika, że z bezczynnością podmiotu obowiązanego do udostępniania informacji publicznych mamy do czynienia wówczas, gdy pomimo otrzymania wniosku o udostępnienie informacji podmiot ten nie podejmuje w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. (14 dni od dnia złożenia wniosku) odpowiednich czynności, tj.:
- - jeżeli wniosek dotyczy informacji będącej informację publiczną:
- 1) nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialno – technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), lub
- 2) nie wydaje na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej, w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, np. wynikające z art. 5 u.d.i.p. (zaznaczyć należy, że w razie odmowy udostępnienia informacji publicznej, do wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie obowiązane są na mocy art. 17 ust. 1 u.d.i.p. poza organami administracji publicznej również inne podmioty wymienione w art. 4 u.d.i.p.), lub
- 3) nie udziela informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., tj. nie wyjaśnia przyczyn braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie (nie dłuższym jednak niż 2 miesiące), w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (w sytuacji powiadomienia wnioskodawcy o braku możliwości realizacji jego żądania w sposób lub w formie określonych we wniosku, ze wskazaniem innego sposobu lub formy bezzwłocznego udostępnienia informacji, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.); lub
- 4) nie informuje pisemnie wnioskodawcy, że nie posiada żądanej informacji.
Jeżeli natomiast objęta wnioskiem informacja nie ma charakteru informacji publicznej z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie powiadamia pisemnie wnioskodawcy o tym fakcie.
Z akt niniejszej sprawy wynika, że P. D. S.A. Oddział W. Rejon Energetyczny P. – do którego wpłynął wniosek skarżących z dnia 18 kwietnia 2012 r. - załatwiła, w ten sposób, że w piśmie z dnia 8 maja 2012r. wskazała, że obecnie nie może ustosunkować się do roszczeń zawartych w powyższym piśmie, a będzie to możliwe dopiero po dostarczeniu Spółce mapy geodezyjnej z zaznaczonym obrysem i numerem działki K. i K. Ż. Następnie wobec ponowienia przez skarżących ich żądania (pismo z dnia 5 września 2012 r.) Spółka w kolejnym piśmie z dnia 9 października 2012 r. wyjaśniła, że "wszystkie dokumenty skierowane pod adresem Rejonu Energetycznego P. przekazuje do P. D. Oddział W., celem załatwienia sprawy według kompetencji".
Następnie P. D. Oddział W. w piśmie z dnia 10 stycznia 2013r. odniosła się jedynie do kwestii wypłaty wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości i ustanowienia służebności przesyłu na urządzenia elektroenergetyczne posadowione na nieruchomości o nr ewid. 112 położonej w miejscowości P. K., w gminie O. M., będącej własnością skarżących. Skarżący wobec nie uzyskania żądanych informacji wskazanych we wniosku z dnia 18 kwietnia 2012r., wezwali P. D. S.A. Oddział W. do ich udzielenia. Spółka ta w odpowiedzi na powyższe pismo wskazała, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia żądanych przez wnioskodawców informacji w trybie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a decyzje administracyjne są wydawana przez stosowne organy administracji w trybie i na zasadach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego.
Zdaniem Sądu skoro Spółka P. D. S.A. jest zobowiązana do udzielania informacji publicznych, taka reakcja nie mogła uchylić stanu jej bezczynności w przedmiotowej sprawie. Stanu tego nie uchyliło również wskazanie, że żądane przez skarżących informacje osiągalne są dla nich w innym trybie, albowiem – w ocenie Sadu – twierdzenie takie jest bezzasadne. Należy bowiem zauważyć, że nie zostało wykazane, by skarżący byli stroną ewentualnych postępowań w sprawie lokalizacji budowy linii energetycznych na wskazanej przez nich działce, co umożliwiałoby im taki dostęp na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. Poza tym ewentualna zaś możliwość zwrócenia się przez skarżących o udostępnienie tych dokumentów do jakiegokolwiek innego podmiotu również w trybie przepisów u.d.i.p., nie wyłącza uprawnienia do zwrócenia się z tym wnioskiem do Spółki P., skoro jest ona podmiotem objętym regulacją tej ustawy.
Poza tym – w ocenie sądu - wbrew twierdzeniu przedstawionemu w odpowiedzi na skargę, treść wniosku skarżących została sformułowana w sposób wystarczająco precyzyjny, by jego adresat mógł ustalić zakres żądanych informacji. Wprawdzie skarżący wskazali, że domagają się udostępnienia dokumentacji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych, jednak żądanie to wyraźnie ograniczyli do decyzji dotyczących ich działki nr 112 położonej w miejscowości P. K., w gminie O. M., co stanowi wystarczającą informację dla skonkretyzowania zakresu wniosku.
Na Spółce zatem spoczywał obowiązek załatwienia przedmiotowego wniosku w jeden ze sposobów wskazanych w u.d.i.p. Wobec tego, że P. D. S.A. dotychczas nie zareagowała na wniosek skarżących z dnia 18 kwietnia 2012 r. w żaden z tych sposobów, skarga wymienionych na wstępie skarżących na bezczynność tego podmiotu zasługiwała na uwzględnienie.
Z tych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 zdanie 1 p.p.s.a., zobowiązał P. D. S.A. w L. do załatwienia wniosku skarżących z dnia 18 kwietnia 2013 r. w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych sprawy po uprawomocnieniu się wyroku. Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 zdanie 2 p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność Spółki w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.