Uzasadnienie
Fundacja [...] w L. (dalej jako "strona", "skarżąca", "Fundacja") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego – Lublin Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Lublinie w udostępnieniu informacji publicznej.
Z akt sprawy wynika, że w dniu 9 marca 2022 r. skarżąca za pomocą poczty email zwróciła się do Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego – Lublin Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Lublinie (dalej jako: "MPK", "organ zobowiązany", "spółka") z wnioskiem o udostępnienie: 1. Umowy o świadczenie usług w zakresie zarządzania zawartej z prezesem MPK;
- 2. Wykazu uchwał podjętych przez Zarząd Spółki w 2021 r.
W odpowiedzi z dnia 23 marca 2022 r. podmiot zobowiązany udzielił odpowiedzi wskazując ad. 1., że nie posiada "umowy o świadczenie usług w zakresie zarządzania zawartej z prezesem MPK", ad.2, że nie prowadzi wykazu uchwał podjętych przez Zarząd Spółki w 2021 r.
Pismem z dnia 10 maja 2022 r. Fundacja zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, za pośrednictwem organu, bezczynność Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego – Lublin Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Lublinie wnosząc o zobowiązanie podmiotu do udostępnienia informacji publicznej, zasądzenie od organu zobowiązanego na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, wymierzenie spółce grzywny oraz stwierdzenie rażącego naruszenia prawa.
Skarżąca podniosła, że o umowę na zarządzanie spółką poprosiła organ założycielski, czyli Gminę Lublin, która w odpowiedzi wskazała, że nie posiada takiego dokumentu i posiada go spółka. Fundacja wskazała, że o istnieniu takiej umowy świadczy protokół pokontrolny NIK, z którego wynika, że taka umowa istnieje. W zakresie wykazu uchwał wskazano, że Fundacja nie ma informacji czy spółka posiada taki rejestr, czy też musiałaby go stworzyć. Intencją skarżącej było dowiedzieć się jakie zarządzenia zostały przez spółkę wydane. Zdaniem skarżącej za stwierdzeniem rażącego naruszenia prawa i wymierzeniem grzywny przemawia fakt, że spółka kolejny raz utrudnia dostęp do informacji publicznej w "totalnie" błahych sprawach.
W odpowiedzi na skargę organ zobowiązany wniósł o jej oddalenie wskazując, że nie pozostaje w bezczynności bowiem jeżeli podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie posiada żądanego dokumentu w brzmieniu wynikającym z wniosku, to nie może go udostępnić. Jednocześnie, będąc związany treścią wniosku, podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie jest upoważniony do żądania od wnioskodawcy sprecyzowania lub uzupełnienia wniosku. Zdaniem spółki podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie jest również uprawniony do modyfikowania żądania zawartego we wniosku, ani domniemywania woli wnioskodawcy, a aby uczynić zadość oczekiwaniom wnioskodawcy należałoby to zrobić. Wskazano, że to na wnioskodawcy ciąży obowiązek takiego skonstruowania wniosku, żeby mógł uzyskać dokument/dokumenty na których mu zależy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.- zwana dalej "p.p.s.a.").Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Sytuacja, o której stanowi powołany art. 119 pkt 4 p.p.s.a. zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Przedmiotem wniesionej skargi jest bowiem bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej.
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Skarga na bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma na celu ochronę prawa strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902 - zwana dalej "u.d.i.p."). wskazana ustawa reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, jak i procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a.
Na mocy art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:
- 1) organy władzy publicznej;
- 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;
- 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;
- 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;
- 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Art. 4 ust. 3 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.
W przedmiotowej sprawie nie jest sporne, że adresat wniosku - Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, gdyż wszystkie udziały spółki należą do Gminy Lublin. Wskazać także należy, że Gmina Lublin ma pozycję dominującą w MPK w rozumieniu art. 4 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 275). Ponadto wykonując usługi komunikacji miejskiej w charakterze przewoźnika na terenie Gminy Lublin w oparciu o zawartą z gminą umowę wykonuje regularne przewozy związane z transportem publicznym. Jest zatem podmiotem działającym w sferze publicznej, realizującym obowiązek jednostek samorządu terytorialnego. Świadczy bowiem usługi o charakterze użyteczności publicznej w zakresie transportu zbiorowego wykonując tym samym zadania własne gminy nałożone na nią w art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 1 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 559).
Także i z tego powodu MPK jest więc podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 u.d.i.p. (por. postanowienie NSA z 17 lipca 2013 r., I OSK 1390/13 oraz wyroki: WSA w Rzeszowie z 13 marca 2018 r., II SAB/Rz 5/18; WSA w Kielcach z 7 września 2017 r., II SAB/Ke 38/17; WSA w Warszawie z 5 maja 2015 r., II SA/Wa 2268/14; WSA w Olsztynie z 18 lutego 2014 r., II SAB/Ol 3/14; WSA we Wrocławiu z 26 marca 2013 r., IV SA/Wr 51/13 - publikowane w CBOSA - orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wyjaśnić należy, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Odwołując się do tego przepisu oraz art. 6 u.d.i.p., należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002 r. w sprawach o sygn. akt II SA 181/02, II SA 1956/02 i II SA 2036 -2037/02). Informację publiczną stanowi m.in. treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą.
Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Informację publiczną stanowi także m.in. informacja o organach i osobach sprawujących w nich funkcje, trybie działania, sposobach przyjmowania i załatwiania spraw.
Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. jeżeli adresat wniosku dysponuje żądaną informacją, winien ją udostępnić w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie mogła być udostępniona w tak ustalonym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Stosownie zaś do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie określonych we wniosku, i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona bądź też postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).
Natomiast w formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują. W świetle powyższego należy stwierdzić, że bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej, udostępnianej na wniosek, polega więc na tym, że podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej, czyli do udostępnienia informacji publicznej (art. 14 u.d.i.p.), takiej czynności nie podejmuje, nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 i art. 17 u.d.i.p.), ani na piśmie nie udziela odpowiedzi, że informacja nie ma charakteru publicznej.
W przedmiotowej sprawie Fundacja wystąpiła z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej poprzez udostępnienie umowy o świadczenie usług w zakresie zarządzania zawartej z prezesem MPK oraz o wykaz uchwał podjętych przez Zarząd spółki w 2021 r. Spółka udzieliła odpowiedzi wskazując, że nie posiada umowy o świadczenie usług w zakresie zarządzania zawartej z prezesem MPK oraz że nie prowadzi wykazu uchwał podjętych przez Zarząd spółki w 2021 r. Nie ulega wątpliwości, że umowa zawarta z Prezesem MPK stanowi informację publiczną i powinna być udostępniona Fundacji.
W ocenie Sądu, stanowisko podmiotu zobowiązanego, że nie posiada umowy jest niejasne, a wręcz wymijające i nie może doprowadzić do uwolnienia się od ustawowych obowiązków w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Trudno bowiem przypuszczać, aby spółka nie posiadała umowy z Prezesem nią zarządzającym. Należy zwrócić uwagę, że w myśl przepisu art. 210 § 1 Kodeksu spółek handlowych – umowę pomiędzy spółką a członkiem zarządu, zawierana jest w imieniu spółki przez radę nadzorczą lub pełnomocnika powołanego przez zgromadzenie wspólników. W związku z powyższym, nie ulega wątpliwości, że spółka powinna posiadać taką umowę. Jak podnosi skarżąca zwracała się do Gminy Lublin o taka umowę i została poinformowana, że umowę posiada MPK, a istnienie umowy potwierdza protokół pokontrolny NIK (wystąpienie pokontrolne LLU.410.005.03.2020).
Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko, zgodnie z którym: "Podmiot, który twierdzi, że nie posiada informacji wskazanej we wniosku, powinien twierdzenie to uwiarygodnić. Powiadomienie o nieposiadaniu żądanej informacji powinno zawierać dane pozwalające na ocenę rzetelności takiego twierdzenia. Gdyby bowiem przyjąć, że samo takie twierdzenie zwalnia od zarzutu bezczynności, wnioskodawca byłby faktycznie pozbawiony realnej ochrony" (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 105). Innymi słowy: "Aby można było uznać, że podmiot zobowiązany nie pozostaje w bezczynności przy twierdzeniu, że nie posiada on żądanej informacji, twierdzenie to musi uwiarygodnić. Powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanych dokumentów należy rozpatrywać w kontekście art. 8, 9 i 11 k.p.a., a zatem powiadomienie winno zawierać informację – dlaczego organ nie posiada żądanych informacji oraz inne dane, które mogą mieć wpływ na sytuację faktyczną i prawną wnioskodawcy.
Sąd jest zobowiązany do oceny czy prawdopodobne jest, że organ żądanej informacji nie posiada, a oceniając czy podmiot zobowiązany powinien ją posiadać, powinien między innymi ustalić czy informacja ta jest związana z zakresem jego działania i kompetencją" (wyrok NSA z 24.11.2009 r., I OSK 851/09, CBOSA).
Informacja publiczna żądana w kontrolowanej sprawie (w pkt 1 wniosku), jest ściśle związaną z funkcjonowaniem spółki i jej Prezesa. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości spółka powinna posiadać umowę o zarządzanie z własnym Prezesem. Wskazać ponadto należy, że podmiot zobowiązany w żaden sposób nie wykazał – ani nawet nie uprawdopodobnił – że takiego dokumentu nie posiada.
W związku z powyższym mając na uwadze fakt, że w kontrolowanej sprawie MPK nie udostępnił informacji żądanej w pkt 1 wniosku Fundacji z dnia 9 marca 2022 r., i nie wykazał, ani nawet nie uprawdopodobnił, że nie dysponuje żądaną informacją Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne – Lublin Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Lublinie do rozpoznania pkt 1 wniosku Fundacji, w terminie 14 dni od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku (pkt I sentencji wyroku).
Jednocześnie Sąd stwierdził w pkt II wyroku, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nie dopatrzył się w działaniach organu umyślności czy też chęci utrudnienia skarżącemu w sposób pozaprawny uzyskania informacji publicznej. Wskazać należy, że ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, a dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości pozostawiono uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to cechuje więc brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Tymczasem na gruncie niniejszej sprawy Sąd uznał, że bezczynność organu zobowiązanego związana jest z niedokładnym i nieprzekonującym odniesieniem się do sprawy, które uniemożliwia Sądowi pełną ocenę, czy spółka ta faktycznie nie dysponuje umową o zarządzanie z własnym Prezesem.
Natomiast odnosząc się co do tej części wniosku, która dotyczyła wykazu uchwał Zarządu spółki wydanych w 2021 r., to w tym zakresie w ocenie Sądu organ nie pozostawał w bezczynności. W odpowiedzi na wniosek z dnia 23 marca 2022 r. Fundacja została poinformowana, że spółka nie prowadzi wykazu uchwał. Organ więc nie jest w bezczynności w sytuacji, gdy odpowiada na wniosek wskazując, że nie posiada takich wykazów, a Sąd w tym zakresie nie jest uprawniony do weryfikacji twierdzeń organu.
Odnosząc się do kwestii przewidzianej przepisem art. 149 § 2 p.p.s.a. o możliwości wymierzenia grzywny Sąd stwierdził, że regulacja ta stanowi dodatkowy środek o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 642/15). W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie okoliczności takie nie wystąpiły.
Z powyższych względów Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt III wyroku).
O kosztach postępowania, obejmujących uiszczony wpis od skargi, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.