Uzasadnienie
Gazeta [...] (dalej jako "strona", "skarżąca", "wnioskodawca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność MKS Lublin Spółki Akcyjnej w Lublinie w udostępnieniu informacji publicznej.
Z akt sprawy wynika, że w dniu 4 maja 2022 r. skarżąca za pomocą poczty email zwróciła się do MKS Lublin Spółki Akcyjnej w Lublinie (dalej jako: "MKS", "podmiot zobowiązany", "spółka") z wnioskiem o udzielenie informacji prasowej nt. "reklamy "A. R." na meczu klubu. Kto wykupił reklamę, za jaką kwotę, na jaki czas? Ile kosztowałoby wykupienie jednego takiego banera na jeden mecz przez naszą gazetę?". Ze względu na brak odpowiedzi ze strony podmiotu zobowiązanego, pytanie ponowiono w dniu 23 maja 2022 r.
W odpowiedzi z dnia 31 maja 2022 r. podmiot zobowiązany udzielił informacji, zgodnie z którą świadczenia reklamowe realizowane w przedmiotowym zakresie realizowane były w oparciu o umowę sponsorską zawartą na okres jednego sezonu rozgrywkowego tj. do dnia 30 czerwca 2022 r. Warunki finansowe tej umowy objęte zostały tajemnicą handlową i w ocenie spółki nie stanowią informacji publicznej, do której ujawnienia zobowiązuje spółkę art 4 prawa prasowego. Spółka wskazała nadto, że zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej podmioty pozostające poza strukturą administracji publicznej, takie jak prywatne stowarzyszenia czy fundacje, nie mają obowiązku informowania o całej swojej działalności, lecz tylko w takim zakresie, który odnosi się do wykonywania zadań publicznych lub gospodarowania mieniem publicznym Spółka wskazała jednocześnie, że przedstawia szeroką ofertę dla sponsorów,np.: w przypadku meczów telewizyjnych 1 minuta wyświetlania baneru reklamowego na meczu to koszt 2000 zł netto.
Podano, że bandy ledowe są wykorzystywane tylko w wypadku transmisji meczu w TVP Sport, a koszt reklamy jest uzależniony od długości wyświetleń, ich częstotliwości oraz formy. Banery stacjonarne oraz "roll upy" zarezerwowane są dla sponsorów drużyny na cały sezon. Stawka za tego rodzaju usługi marketingowe jest uzgadniania i negocjowana indywidualnie z każdym ze sponsorów.
Pismem z dnia 13 czerwca 2022 r. strona zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, za pośrednictwem organu, bezczynność MKS Lublin wnosząc o zobowiązanie spółki do udostępnienia informacji publicznej, zasądzenie od spółki na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw oraz wymierzenie spółce grzywny.
Skarżąca podniosła, że cała działalność spółki podlega ustawie o dostępie do informacji publicznej, bowiem MKS jest spółka z większościowym udziałem Gminy Lublin. Zdaniem skarżącej udostępnieniu podlega informacja o majątku podmiotów, pochodzącym z zadysponowania majątkiem publicznym (kapitał zakładowy) oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach, a także informacja o dochodach i stratach spółek handlowych, dysponowaniu tymi dochodami i sposobie ich pokrywania. Wskazano, że kwestie finansowe mogą być objęte tzw. tajemnicą przedsiębiorstwa, która winna być zastrzeżona na etapie zawierania umowy.
Niezależnie od powyższego skarżąca podkreśliła, że w sytuacji odmowy udostępnienia informacji publicznej spółka powinna wydać decyzję. Zdaniem skarżącej za wymierzeniem grzywny przemawia fakt, że dopiero po wezwaniu spółka udzieliła odpowiedzi, jednak nie całościowej. W efekcie publikacje prasowe dotyczące tego tematu będą niepełne i opóźnione.
W odpowiedzi na skargę podmiot zobowiązany wniósł o jej oddalenie wskazując, że w sposób wyczerpujący udzielił odpowiedzi na drugie z postawionych przez skarżącego pytań. W zakresie pierwszego zagadnienia podmiot zobowiązany odmówił udostępnienia informacji publicznej wskazując na jej prywatny, a nie publiczny charakter oraz tajemnicę handlową kontrahenta zastrzeżoną w umowie łączącą strony. Wewnętrzny charakter dokumentu może natomiast przesądzać o tym czy dana informacja ma charakter informacji publicznej, a więc czy dotyczy informacji o sprawach publicznych zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.- zwana dalej "p.p.s.a.").Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Sytuacja, o której stanowi powołany art. 119 pkt 4 p.p.s.a. zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Przedmiotem wniesionej skargi jest bowiem bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej.
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Skarga na bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma na celu ochronę prawa strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
W kontrolowanej sprawie ustawą, na podstawie której należy ocenić zachowanie podmiotu zobowiązanego jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902; "dalej jako "u.d.i.p."), która wprowadziła definicję legalną "informacji publicznej" - przez którą, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., należy rozumieć każdą informację o sprawach publicznych. W doktrynie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28-29). Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, musi się odnosić do sfery faktów.
Wskazać należy, że art. 4 u.d.i.p. określa podmioty obowiązane do udzielania informacji publicznej, natomiast art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2, następują w drodze decyzji.
Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podjął żadnych czynności lub wtedy, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale nie zakończył go wydaniem decyzji lub nie podjął stosownej czynności, pomimo istnienia w tym zakresie ustawowego obowiązku. Dla stwierdzenia bezczynności nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem, że nie istnieje obowiązek wydania stosowanego aktu lub podjęcia określonej czynności.
W tym miejscu należy powołać się na wypracowane już i traktowane jako jednolite, stanowisko judykatury, z którego wynika, że załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może przybrać postać:
- 1) czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej;
- 2) pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać;
- 3) pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej;
- 4) pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej;
- 5) decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy - akt ten jest wydawany w przypadku odmowy udostępnienia informacji, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji.
Jak wynika z powyższego wybór właściwej formy załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej wymaga od podmiotu, do którego się zwrócono dokonania oceny, czy jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej oraz czy żądana informacja jest informacją publiczną.
Zasadą jest, iż w przypadku badania czy doszło do bezczynności w sprawach o udostępnienie informacji publicznej również Sąd jest obowiązany ocenić, czy podmiot, do którego skierowano wniosek jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej oraz czy żądana informacja jest informacją publiczną. Tylko bowiem w sytuacji ustalenia, że dana informacja stanowi informację publiczną, jak też, że wniosek o jej udostępnienie skierowany został do podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia, można rozpatrywać ewentualną bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej.
Odnosząc powyższe okoliczności, w zakresie kwalifikacji podmiotowej Sąd stwierdza, że MKS Lublin S.A. z siedzibą w Lublinie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, gdyż jest osobą prawną, w której jednostka samorządu terytorialnego ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy). W zakresie kwalifikacji przedmiotowej zdaniem Sądu żądana informacja jest informacją publiczną, mając na uwadze treść art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. e u.d.i.p., zgodnie z którym informacją publiczną jest informacja o dochodach i stratach spółki handlowej, w której jednostka samorządu terytorialnego ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów Kodeksu spółek handlowych. W ocenie Sądu bezsprzecznie dochody uzyskiwane w ramach umowy sponsorskiej stanowią dochody w rozumieniu ww. przepisu.
Podkreślić należy, że zgodnie z art. 16 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji (ust. 1). Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni;
2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji (ust. 2).
W niniejszej sprawie podmiot zobowiązany odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej wskazując na jej prywatny charakter, a nie publiczny oraz na tajemnicę handlową, precyzując w odpowiedzi na skargę, że została ona zastrzeżona w umowie z kontrahentem.
Wyjaśnić należy, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie zawierają pojęcia "tajemnicy handlowej", jednakże zgodnie z treścią art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
Zatem w przypadku, gdy podmiot zobowiązany uzna, że dana informacja - istotna z punktu widzenia żądania wniosku – stanowi tajemnicę przedsiębiorcy, powinien odmówić jej udostępnienia w formie decyzji administracyjnej stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Zaznaczyć przy tym należy, że tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa (art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - Dz. U. z 2022 r., poz. 1233) i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, chociaż tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej (przesłanka materialna). Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi rzeczywistą wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa).
Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań (przesłanka formalna). Aby dana informacja podlegała ochronie w świetle art. 5 ust. 2 u.d.i.p. obie ww. przesłanki (materialna i formalna) tajemnicy przedsiębiorcy muszą być spełnione łącznie (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2112/13, publ. CBOSA).
Z akt sprawy nie wynika, aby podmiot zobowiązany (w sytuacji, gdy powołał się na tajemnicę handlową) odmówił udostępnienia informacji publicznej w przepisanej prawem formie, tj. decyzji administracyjnej, ze względu na ograniczenia wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Tym samym w ocenie Sądu podmiot zobowiązany dopuścił się bezczynności na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Mając powyższe na względzie konieczne było zobowiązanie podmiotu zobowiązanego do rozpoznania pytania pierwszego wniosku z dnia 4 maja 2022 r. w terminie 14 dni; o czym Sąd orzekł w punkcie I sentencji wyroku (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).
Jednocześnie Sąd stwierdził w pkt II wyroku, że bezczynność podmiotu zobowiązanego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Naruszenie kwalifikowane jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie sposób załatwienia wniosku był wynikiem chybionego przekonania, że w przypadku uznania, że ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy (handlowej) dopuszczalnym sposobem załatwienia wniosku jest poinformowanie o tym pismem. Nie budzi wątpliwości, że pogląd podmiotu zobowiązanego jest wadliwy i nie znajduje żadnego oparcia w przepisach prawa.
W opisanych okolicznościach sprawy Sąd nie znalazł również podstaw, aby wymierzyć podmiotowi zobowiązanemu grzywnę (art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a.). Regulacja ta stanowi dodatkowy środek o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki podmiotu zobowiązanego w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań podmiotu zobowiązanego można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji podmiot zobowiązany nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 642/15). W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie okoliczności takie nie wystąpiły (pkt III wyroku).
Natomiast zgodnie z art. 200 w związku z art. 205 § 1 ustawy p.p.s.a. Sąd zasądził od podmiotu zobowiązanego na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego (wpisu w kwocie 100 zł).