Uzasadnienie
Wójt Gminy K. decyzją z dnia [...] po rozpatrzeniu wniosku R. A. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, budynku gospodarczo-garażowego, szamba oraz przyłączy, na działce nr ewid. 49, położonej w miejscowości Kol. S. Nr 2, Gm. K. Następnie R. A. złożył kolejne wnioski o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 21 października 2008 r., z których jeden dotyczył budowy na tej samej działce nr 49 dwóch budynków gospodarczych, a drugi budowy budynku usługowo-handlowego.
W dniu 22 kwietnia 2009 r. wnioskodawca złożył pismo zatytułowane "skarga w przedmiocie zapisu naniesienia zmian przeznaczenia nieruchomości (na bezczynność urzędników)". W piśmie tym wnosi o podjęcie niezbędnych działań w celu uregulowania stanu prawnego jego działki, w szczególności naniesienia zmian w zakresie przeznaczenia jego nieruchomości oraz dokonania w związku z tym zmian na mapkach i w ewidencji gruntów. R. A. podniósł, że pomimo uzyskania decyzji o warunkach zabudowy w 2005 r. w dalszym ciągu status prawny wspomnianej działki pozostaje jak przed jej wydaniem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] przekazało powyższe pismo (skargę) Radzie Gminy K. jako organowi właściwemu w sprawie.
Następnie R. A. w kolejnym piśmie z dnia 15 lipca 2009 r. zwrócił się o podjęcie stosownych starań i o ponowne rozpoznanie jego skargi na bezczynność Wójta w zakresie nierozpoznania wniosku o dokonanie zmian dotyczących przekwalifikowania działki wnioskodawcy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...], nr [...] uznało zażalenie (pismo z dnia 15 lipca 2009 r.) R. A. na niezałatwienie w terminie przez Wójta Gminy K. wniosku z dnia 22 kwietnia 2009 r., za nieuzasadnione.
Organ rozpoznając sprawę uznał, że skarga jest bezzasadna, bowiem strona nigdy nie składała do organu pierwszej instancji żadnego podania w zakresie dokonania zmian w planie zagospodarowania przestrzennego dotyczącego działki nr 49. Wnioskodawca, na wezwanie organu przedstawił jedynie wniosek o warunki zabudowy z dnia 21 października 2008 r.
R. A. wniósł skargę na bezczynność Wójta Gminy K. w sprawie dotyczącej niewydania decyzji w związku ze złożonym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr 49 oraz niezałatwienie wniosku w przedmiocie zmian przekwalifikowania jego działki z rolniczej na budowlaną oraz wniosku o naniesienie zmian na mapach kartograficznych. Ponadto wyjaśnił, że chciał postawić na działce budynek gospodarczy, w celu wykorzystania go do prowadzenia działalności usługowo-handlowej, a bezczynność i opieszałość organu naraża go tylko na straty finansowe.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy K. podniósł, że skarga w niniejszej sprawie powinna zostać odrzucona, bowiem – zdaniem organu – skarga ta jest skargą na działalność organu w trybie Działu VIII Kodeksu Postępowania Administracyjnego. Organ podkreślił, że w sytuacji kiedy Sąd podzieli to stanowisko, to przedmiotowa sprawa zostanie niezwłocznie przekazana Radzie Gminy K. do rozpoznania według właściwości. Poza tym Wójt Gminy wskazał, że sprawy poruszone w skardze były już przedmiotem rozstrzygnięć SKO.
Na rozprawie w dniu 14 stycznia 2010 r. przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie R. A. oświadczył, że popiera skargę na bezczynność Wójta Gminy K. w przedmiocie niewydania decyzji w związku ze złożonym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr 49 oraz podtrzymuje swoje stanowisko w przedmiocie niewydania decyzji dotyczącej przekwalifikowania jego działki o przeznaczeniu rolniczym na działkę o przeznaczeniu budowlanym. Dodał także, że w sprawie warunków zabudowy Wójt już wydał decyzję, natomiast w drugiej kwestii dotąd brak rozstrzygnięcia organu. Sąd postanowił sporządzić odpis skargi i wniosek w przedmiocie bezczynności Wójta Gminy K. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla budynków gospodarczych wpisać do repertorium SAB jako odrębną sprawę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 149 ustawy p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 tej ustawy, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. skarga na bezczynność organu administracji przysługuje w sprawach, w których wydawane są decyzje i postanowienia oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty (inne niż decyzje i postanowienia) lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W takich sprawach skargę na bezczynność można wnieść skutecznie, jeżeli organ administracji nie załatwia sprawy w terminie określonym przepisami regulującymi sposób postępowania organów administracji. Aby można było mówić o bezczynności organu należy jednak przede wszystkim stwierdzić, iż ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego, w nakazanym prawem terminie, nie wypełnia.
Przepis art. 149 p.p.s.a. wiąże z wyrokiem uwzględniającym skargę na bezczynność organu, zobowiązanie tego organu przez sąd do wydania w określonym terminie wskazanego w tym wyroku aktu lub dokonania czynności. Aby zatem takie zobowiązanie było poprawne i zgodne z prawem, powinna być określona na gruncie obowiązujących przepisów prawa prawna forma wydania określonego aktu, wymienionego w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., do którego odwołuje się art. 149 tej ustawy.
Tymczasem na gruncie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004, nr 121, poz. 1266 ze zm.) przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej u.p.z.p.). Tryb ten przy zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje wydania decyzji w indywidualnej sprawie. Inicjatywa uchwałodawcza przysługuje wyłącznie określonym w statucie organom i osobom, a nie każdemu mieszkańcowi z osobna (por. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 1996 r., sygn. akt II SAWr 280/96, Lex 32563).
Rada gminy zmierzając do zmiany regulacji planistycznych dla obszaru objętego już obowiązującym planem miejscowym, ma do wyboru wyłącznie dwie możliwości: podjąć uchwałę o przystąpieniu do zmiany planu miejscowego (art. 14 ust. 1 w zw. z art. 27 u.p.z.p.) bądź podjąć uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia nowego planu miejscowego (odpowiednio art. 33 i 34 u.p.z.p.). Nie jest możliwe zatem dokonywanie jakichkolwiek zmian w kwalifikacji terenów objętych planem miejscowym w trybie innym niż dwa wskazane (wyrok WSA w Opolu z dnia 6 listopada 2008 r., II SA/Op 290/08, LEX nr 509694).
Intencją skarżącego w przedmiotowej sprawie jest uzyskanie prawa zabudowy działki rolnej. Jednak zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym opracowanie planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy i następuje w drodze uchwały rady gminy, nie zaś w drodze indywidualnej decyzji administracyjnej. Skarżący nie może się więc domagać zmiany przeznaczenia jego działki w drodze indywidualnej decyzji administracyjnej. Pierwszym krokiem na drodze prowadzącej do umożliwienia zabudowy działki jest zmiana przeznaczenia gruntów w planie zagospodarowania przestrzennego, bowiem ustalenie przeznaczenia terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli gmina podejmuje na swoim terenie opracowywanie nowego planu zagospodarowania przestrzennego, otwierają się wieloetapowe procedury, które umożliwiają właścicielom gruntów złożenie wniosków co do konkretnych działek a następnie podejmowanie stosownych kroków prawnych mających na celu doprowadzenie do oczekiwanych przez nich zmian.
Zmiany te nie muszą nastąpić, bowiem to gmina jako gospodarz terenu decyduje o przeznaczeniu gruntów, nie zaś właściciele poszczególnych działek. Dopiero, gdy po wyczerpaniu wskazanych procedur, plan zostanie uchwalony i przeznaczenie działki zmienione, można, jeśli to konieczne, wnosić o wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej zgodnie z ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. nr 121 z 2004 r. poz.1266). Wyłączenie takie może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie przez starostę (art. 5 ust. 1 w zw. z art. 11 ust.1 cyt. ustawy).
Ponadto, jak ustaliły organy administracji, strona skarżąca żadnego podania w zakresie dokonania zmian dotyczących przekwalifikowania przeznaczenia działki nr 49 nigdy nie składała. Jedynym wnioskiem jaki przedstawiła strona był wniosek o ustalenie warunków zabudowy z dnia 21 października 2008 r., który nie można traktować jako wniosku o dokonanie zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ani wniosku o wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej. Natomiast z uzasadnień kolejnych pism strony wynikało (bowiem pisma były różnie zatytułowane), że żąda ona załatwienia wniosku dotyczącego warunków zabudowy.
Jeśli chodzi o naniesienie zmian na mapach kartograficznych związanych ze zmianą przeznaczenia działki skarżącego z rolniczej na działkę o innych przeznaczeniu, to należy wyjaśnić, że organem właściwym do prowadzenia ewidencji gruntów i budynków jest starosta, w myśl art. 7d pkt 1) ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027 ze zm.), a nie Wójt Gminy czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Jeśli skarżący uważa, iż zapisy w ewidencji gruntów są nieprawidłowe, to może podjąć działania w kierunku wprowadzenia w nich zmian, lecz wyłącznie we właściwym trybie, którym jest postępowanie o zmianę zapisów w ewidencji gruntów, zainicjowanym przed właściwym organem. W szczególności może złożyć do prezydenta miasta (wykonującego funkcję starosty) nie skargę na działanie organu w trybie k.p.a., ale wniosek o zmianę zapisów w ewidencji gruntów dotyczący danej działki.
Warunkiem skuteczności takiego wniosku jest wskazanie, jakiej konkretnie zmiany wnioskodawca się domaga oraz dołączenie stosownego dokumentu, z którego wynikać będzie obowiązek wprowadzenia tych zmian i zaktualizowania ewidencji (Postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 7 października 2009 r., II SA/Bk 573/09, LEX nr 520187).
Kwestia bezczynności Wójta Gminy K. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla budynków gospodarczych, została wyłączona na rozprawie do odrębnego postępowania sądowego pod sygn. akt II SAB/Lu 7/10.
W związku z powyższym, Sąd uznał, że skoro organ administracji – Wójt Gminy K. - nie miał w okolicznościach niniejszej sprawy prawnego obowiązku podjęcia czynności w zakresie wydania decyzji o przekwalifikowaniu gruntów działki nr 49 o przeznaczeniu rolniczym na grunty o innym przeznaczeniu oraz dokonania zmian na mapach kartograficznych, nie można przypisać mu bezczynności w rozumieniu art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Z tych względów i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji.