Uzasadnienie
W. S. (dalej także jako: "skarżący") wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego (dalej także jako: "organ") zarzucając niezałatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 13 lipca 2022 r.
Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 13 lipca 2022 r. (data wpływu do organu 15 lipca 2022 r.), skarżący zwrócił się do Dyrektora Aresztu Śledczego o udostępnienie informacji publicznej "w zakresie kserokopii egzemplarzy dokumentów urzędowych w postaci treści odpowiedzi Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej, udzielonych na skargi osadzonych dotyczące działalności Aresztu Śledczego rozpatrzone w okresie 5 i 15 czerwca 2012 r., w sposób częściowo zasadny lub zasadny przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej".
W odpowiedzi na wniosek, organ pismem z dnia 29 lipca 2022 r., poinformował skarżącego, że nie jest w posiadaniu wnioskowanych informacji publicznych. Dyrektor wyjaśnił, że na podstawie obowiązujących przepisów dokumentacja spraw zakończonych w 2012 r., została przekazana do Archiwum Zakładowego Aresztu Śledczego. Analiza zasobów archiwum Aresztu Śledczego wykazała brak dokumentacji stanowiącej informację publiczną, o która wnosił skarżący (w archiwum zakładowym z 2012 r. znajduje się jedynie dokumentacja skarg uznanych za zasadne przez Dyrektora Aresztu Śledczego).
W dniu 28 grudnia 2022 r. W. S. wywiódł do sądu administracyjnego skargę na bezczynność organu. Wskazał w niej, że jego wniosek z 13 lipca 2022 r. został rozpatrzony przez organ niewłaściwie poprzez nieprawidłowe zastosowanie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 902; dalej jako: "u.d.i.p."). Wyjaśnił, że przy nadesłanym piśmie z 29 lipca 2022 r. stanowiącym odpowiedź organu na wniosek, nie udostępniono żądanych informacji, mimo że stanowią one informację publiczną, a organ zobowiązany z mocy prawa do ich udostępnienia, pomimo, że jest w ich posiadaniu, tego nie uczynił. Zdaniem skarżącego organ zaniechał wyjaśnienia tego, z jakich powodów nie jest w posiadaniu wnioskowanej informacji, pomimo, że powinien je posiadać.
Skarżący zażądał zobowiązania organu do rozpatrzenia ww. wniosku, stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu jego wniosku, wymierzenia organowi grzywny w kwocie 300 zł oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Kontroli sądu w przypadku skargi na bezczynność poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Z bezczynnością mamy zatem do czynienia, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności.
Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej będzie miała miejsce w sytuacji, w której podmiot ten w ustawowo określonym terminie nie podejmie w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie żądanej informacji czynności określonych w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).
W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez stronę skarżącą informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i nast. wraz z powołanym orzecznictwem).
W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że Dyrektor Aresztu Śledczego jest podmiotem zobowiązywanym do udzielenia informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej.
Z kolei przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej w niniejszej sprawie są "kserokopie egzemplarzy dokumentów urzędowych w postaci treści odpowiedzi Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej, udzielonych na skargi osadzonych dotyczące działalności Aresztu Śledczego, rozpatrzone w okresie 5 i 15 czerwca 2012 r., w sposób częściowo zasadny lub zasadny przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej".
W ocenie Sądu, zawnioskowana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W art. 6 u.d.i.p. wymieniono przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną.
Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, informację publiczną stanowi treść rozstrzygnięć podjętych przez organ na skutek skarg osadzonych. Stanowią bowiem one istotną informację o działalności podmiotu publicznego. Sposób rozpatrzenia skarg osadzonych stanowi władcze rozstrzygnięcie organu administracji publicznej kończące postępowanie w danej sprawie, co oznacza, że przedmiotowe rozstrzygnięcie stanowi informację o sposobie załatwienia sprawy (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "d" u.d.i.p.) oraz stanowi dokument urzędowy zawierający w swej treści akt administracyjny lub rozstrzygnięcie (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a" tiret pierwszy u.d.i.p.). Takie stanowisko sformułowano m.in. w sprawach: wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 czerwca 2016 r., II SAB/Kr 82/16; wyrok w Warszawie z dnia 11 lutego 2016 r., wyrok WSA w Opolu z dnia 10 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SAB/Op 40/20; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 listopada 2020 r., sygn. II SAB/Ol 52/20, CBOSA.
Co szczególnie istotne w okolicznościach niniejszej sprawy, skarżący zażądał wnioskowanych dokumentów w formie kserokopii wskazanych dokumentów urzędowych. Organ zaś w piśmie z dnia 29 lipca 2022 r., w odpowiedzi na wniosek poinformował skarżącego, że nie posiada wnioskowanych informacji publicznych z uwagi na przekazanie dokumentacji z 2012 r. do Archiwum Zakładowego Aresztu Śledczego. Dodał także, że "Analiza zasobów tutejszego archiwum wykazała brak dokumentacji stanowiącej informację publiczną, o którą Pan wnosi".
Przed merytoryczną oceną prawidłowości stanowiska organu, w pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 tegoż artykułu, będące w posiadaniu takich informacji. Przepis ten jednoznacznie wskazuje, że dla realizacji obowiązku informacyjnego istotne znaczenie ma to, czy dany podmiot posiada informację publiczną żądaną przez stronę. Organ ma bowiem obowiązek udostępnienia owej informacji tylko wtedy gdy jest w jej posiadaniu. Nie ma natomiast takiego obowiązku gdy wnioskowanej informacji nie posiada i to także wówczas gdy powinien ją posiadać (vide: wyrok NSA z dnia 23 września 2003 r. sygn. akt II SA 1852/03; wyrok NSA z dnia 20 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 2235/12, CBOSA). Powyższe oznacza, że nieposiadanie wnioskowanej informacji publicznej przez podmiot zobowiązany do jej udostępnienia stanowi, na gruncie art. 4 ust. 3 u.d.i.p., negatywną przesłankę udostępnienia owej informacji, co uniemożliwia pozytywne załatwienie wniosku o dostęp do informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 638/14, CBOSA).
W sytuacji, gdy organ nie jest w posiadaniu żądanej informacji, nie jest zobowiązany do jej udostępnienia czy wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia, lecz powinien jedynie poinformować o tym wnioskodawcę, w drodze pisma mającego postać czynności materialno-technicznej. Pismo to stanowi odpowiedź na wniosek i jednocześnie chroni organ od zarzutu bezczynności.
Jednak, aby można było uznać, że podmiot informujący o nieposiadaniu wnioskowanej informacji publicznej, w sposób należyty wywiązał się z obowiązków nałożonych przepisami u.d.i.p. i tym samym nie zachodzi jego bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej, powinien wyraźnie i stanowczo powiadomić wnioskodawcę o nie posiadaniu owej informacji. W tym celu powinien złożyć wobec wnioskodawcy jasne oświadczenie o nieposiadaniu takich dokumentów, a nadto twierdzenie takie w całości uwiarygodnić.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej winien złożyć oświadczenie jednoznaczne w swej treści, tak aby wnioskodawca nie musiał jej domniemywać lub domyślać się tego, czy w udzielonej odpowiedzi nie jest ukryta jakaś informacja dająca możliwość swobodnej zmiany stanowiska co do posiadania przez ów podmiot wnioskowanych informacji publicznych. Adresat wniosku musi więc wprost i w jednoznaczny sposób wypowiedzieć się, że nie posiada żadnej z wnioskowanych informacji (vide: wyrok NSA z dnia 24 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 851/09; wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 638/14 https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Stanowisko podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej winno zatem zawierać takie informacje, które pozwolą na ocenę rzetelności twierdzenia o nieposiadaniu wnioskowanych dokumentów. Podkreśla się w tym zakresie, że wnioskodawca nie może być pozbawiony należnej mu ochrony, a mogłoby to mieć miejsce, gdyby samo ogólnikowe twierdzenie podmiotu zobowiązanego o nieposiadaniu żądanych informacji zwalniało z zarzutu bezczynności w ich udostępnieniu. Akcentuje się przy tym, że powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanych dokumentów winno być nie tylko jasne i konkretne, ale także zawierać wyjaśnienie dlaczego organ nie posiada żądanych informacji, mimo że powinien je posiadać. Przedstawione informacje winny być na takim poziomie szczegółowości, który pozwoli sądowi dokonać oceny czy prawdopodobne jest, że podmiot zobowiązany rzeczywiście nie posiada żądanej informacji publicznej, mimo że powinien taką informację posiadać (vide: wyrok NSA z dnia 24 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 851/09; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 156/12 LEX 1264575, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, zauważenia wymaga, że organ w ustawowym terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (29 lipca 2022 r.) poinformował skarżącego, że nie jest w posiadaniu wnioskowanej informacji, albowiem na podstawie obowiązujących przepisów dokumentacja spraw zakończonych z 2012 r. została przekazana do Archiwum Zakładowego Aresztu Śledczego, zaś analiza zasobów tutejszego archiwum wykazała brak dokumentacji, o którą skarżący wnosił.
Z powyższej odpowiedzi jasno więc wynika, że organ nie jest w posiadaniu żądanej informacji, tj. że nie posiada jej ani w zasobach podręcznych, ani w archiwum, co do którego przekazana została co do zasady dokumentacja z 2012 r.
Oczywiście co do zasady samo przekazanie żądanej informacji publicznej do Archiwum Zakładowego nie przesądzałoby o tym, że organ nie jest w posiadaniu takiej informacji, jednakże z udzielonej informacji wynika, że organ po analizie zasobów archiwum, ustalił, że także w zasobach archiwum nie ma dokumentacji, o którą skarżący wnosił.
Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że skarżący wniósł o udostępnienie "kserokopii egzemplarzy dokumentów urzędowych w postaci treści odpowiedzi Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej...".
W tym kontekście, zwrócenia uwagi wymaga następującą kwestia, otóż analiza przepisu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. w kontekście trybu i zasad udostępniania informacji publicznej - pozwala na stwierdzenie, że tylko informacja publiczna stanowiąca dokument urzędowy (zmaterializowana w postaci dokumentu urzędowego) może być udostępniona zarówno co do treści jak i postaci, w jakiej została wytworzona. Różnica pomiędzy dokumentem urzędowym a dokumentem posiadającym inny charakter, w kontekście dostępu do informacji publicznej, sprowadza się do tego, że w przypadku dokumentu urzędowego mamy do czynienia z dostępem – z zastrzeżeniem art. 5 u.d.i.p. - do treści i postaci dokumentu, podczas gdy, w przypadku dokumentu mającego inny charakter, dostęp do informacji publicznej ogranicza się wyłącznie do jego treści (dotyczącej spraw publicznych) (tak NSA w wyroku z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. akt. I OSK 752/14, pub. https://orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej jakom CBOSA).
W związku z powyższym, organ odpowiadając na wniosek skarżącego, w przypadku posiadania żądanych informacji mógłby je udostępnić jedynie w takiej formie w jakiej zostały wytworzone. Pomimo, że sama treść dotycząca wnioskowanych informacji jest dostępna poprzez informacje w systemie informatycznym, nie daje to możliwości jej udostępnienia z dwóch względów. Po pierwsze udostępniona mogłaby być jedynie treść i postać dokumentu urzędowego (po anonimizacji dokumentu), a nie informacja o dokumencie, po drugie i co istotniejsze wniosek skarżącego dotyczył żądania udostępnienia kserokopii tych dokumentów, a nie informacji o nich. A zatem w sytuacji, gdy organ nie dysponuje zmaterializowaną formą żądanych informacji publicznych z uwagi na przekazanie przedmiotowej dokumentacji do Archiwum Zakładowego Aresztu Śledczego, wykonanie kserokopii o jakie zwracał się skarżący nie jest możliwe.
Tak więc, skoro organ wskazał, że nie jest w posiadaniu dokumentów urzędowych o udostępnienie których wnosi skarżący, tj. że nie posiada jej ani w zasobach podręcznych, ani w archiwum, zasadnie w drodze czynności materialno-technicznej – pismem z dnia 29 lipca 2022 r. poinformował skarżącego o braku możliwości udostępnienia żądanej informacji z uwagi na jej brak tak w zasobach podręcznych, jak i w dokumentacji przechowywanej w Archiwum Zakładowym.
Argumentację organu w tym zakresie należy uznać za przekonywującą, tym bardziej, że na potwierdzenie powyższej okoliczności do akt administracyjnych sprawy załączono notatkę służbową sporządzoną w dniu 29 lipca 2022 r., przez Zastępcę Kierownika Działu Kadrowo-Organizacyjnego Aresztu Śledczego, z której wynika, że co do zasady zgodnie z przepisami instrukcji kancelaryjnej dokumentacja spraw zakończonych z 2012 r., została przekazana przez dział kadrowo-organizacyjny do Archiwum Zakładowego Aresztu Śledczego. Nadto z notatki tej wynika, że w zasobach archiwum Aresztu brak jest odpowiedzi Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej udzielonych na skargi osadzonych dotyczące Aresztu Śledczego, rozpatrzonych w dnach 5 i 15 czerwca 2012 r., w sposób częściowo zasadny i zasadny przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej. Organ wystarczająco zatem wykazał, że nie posiada żądanej informacji publicznej, ani w zasobach podręcznych, ani w archiwum, poprzez uwiarygodnienie tego w drodze ww. notatki służbowej.
Jest to tym bardziej wiarygodne, że żądany dokument dotyczył odpowiedzi nie samego Dyrektora Aresztu Śledczego, a więc adresata wniosku o udzielenie informacji publicznej, lecz odpowiedzi innego podmiotu.
W ocenie sądu, organ w sposób należyty wywiązał się z obowiązków nałożonych przepisami u.d.i.p. i w doręczonym skarżącemu piśmie z dnia 29 lipca 2022 r. w sposób wyraźny i stanowczy powiadomił wnioskodawcę, że nie posiada owej informacji ani w zasobach podręcznych, ani w archiwum. Skoro skarżący wnioskował o kserokopię dokumentów urzędowych, a organ faktycznie (realnie) nie ma tych dokumentów w jednostce do której został skierowany wniosek, to nie jest w ich posiadaniu.
Wobec powyższego, w przedmiotowej sprawie, organ stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. nie mógł umożliwić skarżącemu zapoznania się z kserokopią zmaterializowanej w postaci dokumentu urzędowego informacji publicznej o jaką wnioskował skarżący.
W konsekwencji, brak jest podstaw do przyjęcia, że na dzień złożenia skargi organ pozostawał w stanie bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 13 lipca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej.
W tym stanie rzeczy, z uwagi na brak stwierdzenia bezczynności organu, Sąd nie miał podstaw do jego zobowiązania do rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, w trybie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie - działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku.