Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lubliniez 17 listopada 2020 r., sygn. akt II SAB/Lu 89/20

Uzasadnienie

W skardze z [...] sierpnia 2020 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. (dalej także: "Stowarzyszenie") zarzuciło Wójtowi Gminy (dalej także: "Wójt") bezczynność w przedmiocie nierozpoznania wniosku z [...] lipca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej. Stowarzyszenie opisało przebieg postępowania w sprawie i podkreśliło, że do chwili wniesienia skargi nie uzyskało od organu żądanych w tym wniosku informacji, co narusza art. 13 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 ze zm.; dalej: "u.d.i.p.").

W oparciu o te zarzuty Stowarzyszenie wniosło o:

1. - zobowiązanie Wójta do rozpoznania wniosku,
2. - stwierdzenie, że Wójt dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa,
3. - zasądzenie na rzecz Stowarzyszenia od organu zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że na adres skrzynki elektronicznej "[...]" w dniu [...] lipca 2019 r. ani w terminie późniejszym nie wpłynął żaden e-mail od Stowarzyszenia. Taka wiadomość nie została uznana za wiadomość typu SPAM, albowiem wiadomości te są wnikliwie sprawdzane i weryfikowane przez pracowników Urzędu Gminy. Dowodem braku wpływu wspomnianego wniosku jest zaś przede wszystkim prowadzony przez organ dziennik korespondencji, którego kopię załączono do odpowiedzi na skargę. Jednocześnie Wójt wyjaśnił, że w dniu [...] sierpnia 2020 r. udzielił Stowarzyszeniu odpowiedzi na ww. wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta – w myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. – obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego artykułu. W świetle zaś do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a.:

1. 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2. 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3. 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).

Jakkolwiek przepisy p.p.s.a. nie określają, na czym polega stan bezczynności, to w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie zgodnie przyjmuje się, że ze stanem tym mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109 wraz z powołanym orzecznictwem).

W przypadku udzielenia informacji publicznej bezczynność może wystąpić wówczas, gdy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. oraz żądanie jej udzielenia skierowane jest do podmiotu zobowiązanego w myśl przepisów tej ustawy.

W niniejszej sprawie jest poza sporem, że podmiot, do którego wpłynął wspomniany wniosek o udostępnienie informacji publicznej – Wójt Gminy jest podmiotem, który na mocy art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p, jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu.

W sprawie nie było też kwestionowane, że żądana przez Stowarzyszenie informacja ma charakter informacji publicznej. We wniosku z [...] lipca 2019 r. zażądano bowiem udostępnienia następujących informacji:

"1) Czy radni przyjęli uchwałę w sprawie szczegółowych wymogów dotyczących raportu o stanie gminy, o którym mowa w art. 28 aa ustawy o samorządzie gminnym?

1. 2) Jeżeli radni przygotowali ww. uchwałę, prosimy o link do właściwego miejsca w Biuletynie Informacji Publicznej?
2. 3) Ile stron liczy raport o stanie gminy?
3. 4) Prosimy o link do raportu o stanie gminy w Biuletynie Informacji Publicznej
4. 5) Kto przygotował raport (pracownicy urzędu czy podmiot zewnętrzny)
5. 6) Jeśli raport przygotował podmiot zewnętrzny, jaki był koszt wykonania usługi?
6. 7) Sposób pierwszego podania raportu do publicznej wiadomości (czy było to umieszczenie go w Biuletynie Informacji Publicznej, wyłożenie, przedstawienie na sesji rady gminy, czy też jakikolwiek inny sposób)?
7. 8) Data pierwszego podania raportu do publicznej wiadomości.
8. 9) Data sesji Rady Gminy, podczas której dyskutowany był omawiany raport o stanie gminy.
9. 10) Ilu radnych zabrało głos podczas debaty o stanie gminy?
10. 11) Ilu mieszkańców zgłosiło się do zabrania głosu w debacie o stanie gminy?
11. 12) Ilu mieszkańców wypowiedziało się w debacie o stanie gminy?
12. 13) Czy mieszkańcom ograniczono czas wypowiedzi podczas debaty?
13. 14) Z jakimi jeszcze ograniczeniami musieli liczyć się mieszkańcy, np. czy wprowadzono zakaz przedstawienia prezentacji itp. ? (jeżeli dotyczy)
14. 15) Jeśli podczas debaty ograniczono czas wypowiedzi, jakie ograniczenie wprowadzono - ile było czasu na wypowiedź mieszkańca?
15. 16) Jeśli ograniczono mieszkańcom czas wypowiedzi podczas debaty lub też wprowadzono inne ograniczenia, kto wnioskował o ich wprowadzenie?
16. 17) Jeśli ograniczono mieszkańcom czas wypowiedzi podczas debaty lub też wprowadzono inne ograniczenia w jakim trybie przyjęto ograniczenie czasu?
17. 18) Jeśli podczas debaty ograniczono czas wypowiedzi lub też wprowadzono inne ograniczenia, jakie było merytoryczne uzasadnienie dla ograniczenia?
18. 19) Czy mieszkańcy zabrali głos przed wypowiedziami radnych, po, czy też wypowiedzi mieszkańców i radnych się przeplatały?".

Niewątpliwie wskazana wyżej informacja dotyczy działalności gminy, a zatem zalicza się do powyższej kategorii informacji publicznych. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 2 i 3 u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach oraz informacje o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które władzę publiczną realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji.

Nie ulega zatem wątpliwości, że Wójt zobowiązany był do udostępnienia żądanej przez skarżące Stowarzyszenie we wniosku z [...] lipca 2019 r. informacji publicznej, w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. Obowiązkiem Wójta było zatem udostępnienie skarżącemu żądanych informacji bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie wydanie w tym terminie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem sporu jest przede wszystkim stwierdzenie, czy Stowarzyszenie przesłało organowi opisany wyżej wniosek – za pośrednictwem poczty elektronicznej – w dniu [...] lipca 2019 r.

W odpowiedzi na skargę Wójt zakwestionował ten fakt twierdząc, że "na skutek otrzymanej skargi przeprowadził postępowanie wyjaśniające, które ujawniło, że na adres skrzynki elektronicznej [...] ani w terminie [...] lipca 2019 r., ani późniejszym nie wpłynął żaden e-mail od nadawcy Stowarzyszenia [...]. Ponadto taka wiadomość nie została uznana za wiadomość typu SPAM, ponieważ wiadomości te również na bieżąco są sprawdzane i weryfikowane. Na dowód braku wpływu wniosku od skarżącego, organ załącza kserokopię dziennika korespondencyjnego od dnia [...]-07-2019 do dnia [...]-07-2019 r.".

Organ stwierdził przy tym, że za pośrednictwem poczty elektronicznej możliwe jest doręczenia za potwierdzeniem odbioru, czyli doręczenia z wykorzystaniem systemu ePUAP organu. Zdaniem Wójta, skoro skarżący z tej możliwości prawdopodobnie nie skorzystał, gdyż nie załączył takiego dowodu do skargi, to wiąże się to z brakiem wykazania skutecznego złożenia wniosku o informację publiczną. W konsekwencji winno to prowadzić do oddalenia skargi, tym bardziej, że "gdyby skarżący nawet przedstawił sam wydruk wniosku, nie ma nawet możliwości sprawdzenia, czy jest to autentyczny wydruk pochodzący z folderu elementy wysłane, czy tylko kopia robocza".

Zauważyć należy, że Sąd, mając na uwadze opisane wyżej stanowisko Wójta, pismem z [...] października 2020 r. zwrócił się do strony skarżącej o przedłożenie dowodu doręczenia organowi ww. wniosku z [...] lipca 2019 r. (k. 59). W odpowiedzi na to wezwanie, Stowarzyszenie przesłało drogą elektroniczną w tym samym dniu pismo wraz z dowodem doręczenia organowi opisanego wniosku oraz potwierdzeniem, na jaki adres skrzynki pocztowej wniosek ten został wysłany. Z dokumentów tych wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że opisany wyżej wniosek o udostępnienie informacji publicznej przesłany został z adresu poczty elektronicznej Stowarzyszenia: "[...]" na adres poczty elektronicznej Urzędu Gminy: "[...]" w dniu [...] lipca 2019 r. o godz. 04:35 (k. 61-72). Wyjaśnić należy, że przesłane przez Stowarzyszenie potwierdzenie doręczenia listu elektronicznego zostało wydane przez podmiot zajmujący się profesjonalnym (zawodowym) dostarczaniem poczty elektronicznej – EmailLabs.

Z potwierdzenia tego wynika, że status wiadomości przesłanej na ww. adres poczty elektronicznej Gminy to "ok", co zgodnie z powszechnie dostępnymi informacjami na stronie internetowej tego podmiotu oznacza "bezproblemowe dostarczenie emaila do skrzynki adresata". Wyłączone jest więc w tym przypadku zarówno niedostarczenie wiadomości do skrzynki adresata bądź zakwalifikowanie wysłanego listu elektronicznego przez skrzynkę odbiorczą adresata jako spam, czyli wiadomość niepożądaną, jak i wystąpienie sytuacji, w której serwer nadawczy nawiązał połączenie z serwerem odbiorczym, jednak ten nie mógł w danym momencie przyjąć wysłanej wiadomości (zob. https://emaillabs.io/dobre-praktyki/czy-wiesz-co-oznacza-status-twojej-wiadomosci/).

Zdaniem Sądu, do odmiennej oceny kwestii doręczenia organowi przedmiotowego emaila w dniu [...] lipca 2019 r. nie może w żadnym razie prowadzić zawarta w odpowiedzi na skargę argumentacja organu w tym zakresie. Przede wszystkim zapewnienie przez organ, że pracownik Urzędu Gminy zajmujący się odczytywaniem przesłanej korespondencji oraz wpisywaniem jej do dziennika korespondencji, pomimo dołożenia należytej staranności, nie stwierdził, aby wpłynął w tym dniu ww. wniosek, nie może samo w sobie stanowić wiarygodnego dowodu braku przesłania opisanego listu elektronicznego, w sytuacji, gdy przedłożone przez wnioskodawcę dokumenty potwierdzają skuteczne doręczenie tego listu.

Ponadto za przyjęciem odmiennej oceny w tej kwestii nie może przemawiać nadesłana kopia dziennika korespondencji, do którego wpisywano ręcznie pocztę przychodzącą do Urzędu Gminy, skoro nie można wykluczyć omyłkowego nieodnotowania w tym rejestrze przez pracownika wpływu opisanego listu elektronicznego.

Co więcej, wbrew twierdzeniom organu, o braku doręczenia ww. wniosku nie może świadczyć fakt, iż nie został on przesłany w formie dokumentu elektronicznego na elektroniczną skrzynkę podawczą organu (ePUAP), utworzoną w trybie przepisów ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2020 r. poz. 346 ze zm.). Przepisy art. 63 § 1 i § 3a ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.) nie mają bowiem w tym wypadku zastosowania. Wynika to z tego, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie wskazano jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej), zaś w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że w tym przypadku za wniosek pisemny uznać również należy przesłanie zapytania zwykłą pocztą elektroniczną i to nawet wtedy, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny (zob. przykładowo jedynie wyroki NSA z: 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08 oraz 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1622/19).

W związku z tym w orzecznictwie wskazuje się, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest taka konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu, aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań. Dlatego też, skoro strona skarżąca przesłała wniosek o udostępnienie informacji publicznej na podany przez organ do powszechnej wiadomości adres poczty elektronicznej (w tym przypadku "[...]"), to oznacza, że obowiązkiem tego organu było odebranie tej wiadomości i udzielenie na nią odpowiedzi w terminie i w sposób określony w przepisach u.d.i.p. Skarżące Stowarzyszenie miało prawo działać w zaufaniu do władzy publicznej i oczekiwać, że skoro organ podaje do publicznej wiadomości adres swojej poczty elektronicznej, to będzie odbierał listy skierowane na ten adres.

W konsekwencji ryzyko nieodebrania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej listu, skierowanego na oficjalnie podany adres poczty elektronicznej obciąża ten organ, a nie podmiot składający wniosek i świadczyć może jedynie o wadliwej organizacji pracy organu lub nieprawidłowym skonfigurowaniu jego poczty elektronicznej (zob. postanowienia NSA z: 10 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1968/15, 5 listopada 2015 r., sygn. akt I OZ 1414/15 i 18 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2897/15).

W takiej sytuacji, jak przyjmuje się w orzecznictwie, wystarczającym dowodem wysłania wiadomości zawierającej wniosek o informację publiczną, jest wydruk z poczty elektronicznej nadawcy (zob. wyrok NSA z 16 września 2016 r., sygn. akt I OSK 1924/16).

Mając powyższe na względzie, Sąd uznał, że wyjaśnienia Wójta przedstawione w odpowiedzi na skargę nie dawały podstaw do oddalenia skargi. Bezsprzecznie więc Wójt dopuścił się bezczynności w niniejszej sprawie, albowiem wniosek skarżącego z [...] lipca 2019 r. nie został załatwiony w przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. 14-dniowym terminie, biegnącym od dnia jego otrzymania przez organ. Poza sporem jest, że objętej tym wnioskiem informacji organ udzielił dopiero w dniu [...] sierpnia 2020 r., a więc już po wniesieniu skargi, która została złożona za pośrednictwem poczty elektronicznej [...] sierpnia 2020 r. To oznacza, że Wójt pozostawał bezczynny w dacie wniesienia przez Stowarzyszenie skargi do Sądu, co uzasadniało stwierdzenie przez Sąd zaistniałej bezczynności na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt I sentencji).

Wskazać natomiast należy, że zawarte w odpowiedzi na skargę wyjaśnienia organu mają istotne znaczenie dla oceny charakteru zaistniałej w sprawie bezczynności. W sytuacji bowiem, gdy organ pozostał w przekonaniu, że nie został skierowany doń wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a Stowarzyszenie, jako wnioskodawca, nie złożyło – przed wniesieniem skargi – żadnego pisma stanowiącego ponaglenie do załatwienia tej sprawy, Sąd, na podstawie art. 149 § 1b p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji). Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. W niniejszej sprawie taka sytuacji nie miała miejsca, o czym świadczy także to, że niezwłocznie po wniesieniu skargi, jeszcze przed jej przekazaniem Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę, organ udzielił stronie skarżącej żądanej informacji publicznej.

Ze względu na to, że w chwili rozpoznania skargi Wójt nie pozostawał już bezczynny, postępowanie sądowoadministracyjne w części dotyczącej zobowiązania tego organu do załatwienia wniosku należało umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., gdyż stało się ono bezprzedmiotowe (pkt III sentencji).

Zasadne było jednak w tej sytuacji uwzględnienie wniosku skarżącego Stowarzyszenia o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, niezbędnych do celowego dochodzenia praw, o czym orzeczono na podstawie art. 200, art. 201 § 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (zob. uchwała 7 sędziów NSA z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08). W ramach zasądzonych na rzecz skarżącego Stowarzyszenia kosztów postępowania uwzględniono uiszczony wpis od skargi w wysokości [...] zł (pkt IV sentencji).

Z tych wszystkich względów, Sąd orzekł jak w sentencji.