Uzasadnienie
W dniu 13 marca 2013r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wpłynęła skarga Z. M. – reprezentowanej przez radcę prawnego Ł. B. – na bezczynność P. S.A. z siedzibą w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej żądanej przez skarżącą we wniosku z dnia 14 lutego 2012r.
Skarżąca wskazała, że w piśmie z dnia 14 lutego 2012r. zwróciła się do P. S.A. o "udostępnienie kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji, stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych" na stanowiących jej własność działkach nr... położonych w miejscowości B.. W piśmie z dnia 5 kwietnia 2012r. Spółka odpowiedziała jednak, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanych dokumentów i wskazała, że wnioskodawczyni powinna zwrócić się z odpowiednim wnioskiem do właściwych organów administracji publicznej.
Wobec powyższego, skarżąca wniosła skargę na bezczynność Spółki.
W przekonaniu skarżącej przedsiębiorstwo energetyczne, jakim jest P. S.A., jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, dlatego decyzje będące podstawą lokalizacji i budowy linii energetycznych, a zatem dotyczące "sprawy publicznej", powinny zostać skarżącym udostępnione.
W odpowiedzi na skargę P. S.A. w L. wniosła o jej odrzucenie bądź oddalenie.
Spółka stwierdziła, że informacje objęte wnioskiem skarżącej nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem ustawa ta nie znajduje w przedmiotowej sprawie zastosowania. Obowiązek udostępnienia informacji dotyczy bowiem jedynie takich dokumentów, które mają charakter dokumentu publicznego oraz są możliwe do zindywidualizowania, zaś kserokopie "wszelkich ewentualnych decyzji" nie stanowią takiej informacji. Informacje objęte wnioskiem nie są informacjami publicznymi także dlatego, że nie dotyczą dokumentów znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej, prowadzonej przez właściwy organ administracyjny, lecz są związane z prywatnym interesem skarżącej, domagającej się od Spółki odszkodowania za bezumowne korzystanie z ich nieruchomości - informacje te mają znaczenie dowodowe dla skarżącej w dochodzeniu przez nią jej roszczeń cywilnych.
Ponadto, zdaniem Spółki, nie jest ona podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, wymienionym w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż Spółka nie prowadzi działalności w zakresie administracji publicznej, pomimo iż podlega reglamentacji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki.
Spółka podkreśliła, że nawet, gdyby uznać, że żądane informacje mają charakter informacji publicznej, a ona sama jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznych, to i tak brak jest podstaw do uwzględnienia skargi. Po pierwsze, wymiana pism pomiędzy Spółką a skarżącą nie została zakończona i skarżąca w przedmiotowej sprawie nie sformułowała wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a zatem skarga jest przedwczesna w rozumieniu art. 52 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po drugie ujawnienie żądanych informacji prowadziłoby do naruszenia chronionej ustawowo "tajemnicy przedsiębiorstwa".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Przede wszystkim wskazać należy, że wniesienie skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzone jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a." (por. wyrok NSA z 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, Lex nr 236545), dlatego skarga w niniejszej sprawie była dopuszczalna.
Badając tę skargę merytorycznie stwierdzić należy, że jest ona zasadna. P.S.A. w L. pozostaje bowiem w bezczynności w sprawie wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej zawartego w piśmie z dnia 14 lutego 2012r.
Bezczynność zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie właściwy organ (lub - jak na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej "u.d.i.p." - inny podmiot wykonujący zadania publiczne) nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (por. wyroki NSA z dnia 20 lipca 1999 r., sygn. akt I SAB 60/99, OPS 2000, Nr 6, poz.87 oraz z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1904/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Słuszne jest stanowisko skarżących, że P.S.A., jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej na podstawie u.d.i.p. W świetle bowiem art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
W orzecznictwie przyjmuje się, że podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznych są nie tylko szeroko pojęte władze publiczne, ale także inne podmioty wykonujące zadania publiczne (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1918/07, Lex nr 505424). Sąd w sprawie niniejszej podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r. (sygn. akt I OSK 851/10, Lex nr 737513), iż zakres terminu "zadania publiczne" jest szerszy od zakresu terminu "zadania władzy publicznej". Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne", użyte w art. 4 u.d.i.p. zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP, ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty nie będące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie.
Zdaniem Sądu, wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2006 r. (sygn. akt P 24/05 – OTK-A 2006/7/87) stwierdził, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia zarówno poszczególnych jednostek, jak i całego społeczeństwa, w tym także z perspektywy suwerenności i niepodległości państwa. Zatem obowiązkiem władzy publicznej jest dbanie o bezpieczeństwo energetyczne kraju. Obowiązek ten realizowany jest przez organy administracji publicznej, jak i przez inne podmioty. Do tych ostatnich należą przedsiębiorstwa energetyczne. Dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP są zatem "zadaniami publicznymi".
Podkreślić wypada, że pogląd, iż przedsiębiorstwo energetyczne w sprawach związanych z dystrybucją energii elektrycznej oraz innymi zadaniami przezeń wykonywanymi, noszącymi znamiona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest zobowiązane do przekazywania określonych informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest powszechnie aprobowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. powołany wyżej wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10; a także orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt II SAB/Kr 112/09; wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 390/12; postanowienie WSA w Warszawie z 16 listopada 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 268/10; postanowienie WSA w Szczecinie z 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Sz 49/12 - publ. CBOSA).
Z powyższych względów Spółkę P.S.A. w L., będącą przedsiębiorstwem energetycznym zajmującym się dystrybucją energii elektrycznej, zaliczyć należy do podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej.
Z przepisów u.d.i.p. wynika, że podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej ma obowiązek podjąć określone w tej ustawie czynności, nawet jeśli, żądane informacje nie stanowią informacji publicznej - w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. (14 dni od dnia złożenia wniosku). Jeśli zatem wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną organ ma obowiązek:
- 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno – technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), lub
- 2) wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, np. wynikające z art. 5 u.d.i.p. (zaznaczyć należy, że w razie odmowy udostępnienia informacji publicznej, do wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie obowiązane są na mocy art. 17 ust. 1 u.d.i.p. poza organami administracji publicznej również inne podmioty wymienione w art. 4 u.d.i.p.), lub
- 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie (nie dłuższym jednak niż 2 miesiące), w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (w sytuacji powiadomienia wnioskodawcy o braku możliwości realizacji jego żądania w sposób lub w formie określonych we wniosku, ze wskazaniem innego sposobu lub formy bezzwłocznego udostępnienia informacji, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.); lub
- 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji.
Jeżeli jednak objęta wnioskiem informacja nie ma charakteru informacji publicznej, organ ma obowiązek powiadomić o tym pisemnie wnioskodawcę. Poinformowanie to nie wymaga formy decyzji administracyjnej, o jakiej stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p.
Z akt niniejszej sprawy wynika, że P.S.A. w L. nie załatwiła wniosku skarżących z dnia 14 lutego 2012r., a jedynie w piśmie z dnia 5 kwietnia 2012r. odpowiedziała, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanych dokumentów, których skarżąca może domagać się od właściwych organów.
Udzielona odpowiedź nie stanowi zatem żadnej z wyżej wymienionych form załatwienia wniosku o udostępnienie informacji przez podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznych, przewidzianej w u.d.i.p., co uzasadnia skargę na bezczynność tego organu, niezależnie od tego czy zawarte w tym wniosku informacje stanowią informacje publiczne w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz czy mogą bądź nie mogą być udostępnione ze względu na ustawową ochronę.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 zdanie 1 P.p.s.a., zobowiązał P.S.A. w L. do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 14 lutego 2012 r. w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych sprawy po uprawomocnieniu się wyroku.
Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 zdanie 2 P.p.s.a., stwierdził, że bezczynność Spółki w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestię Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym fakt, iż zachowanie Spółki nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na nią z mocy u.d.i.p., lecz błędnego przekonania, że nie jest ona podmiotem objętym regulacją art. 4 tej ustawy.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.
Zdanie Odrębne
Zdanie odrębne sędziego WSA Bogusława Wiśniewskiego do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 kwietnia 2013r. sygn. akt II SAB/Lu 91/13
Rację ma oczywiście sąd, dowodząc, że na tle ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) bezczynność ma miejsce wówczas, gdy w prawie określonym terminie podmiot zobowiązany do udzielenia informacji nie udzielił jej, nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia, nie wyjaśnia przyczyn braku możliwości udostępnienia informacji, nie informuje pisemnie wnioskodawcy, że nie posiada żądanej informacji lub jeśli objęta wnioskiem informacja nie ma charakteru informacji publicznej nie powiadamia pisemnie wnioskodawcy o tym fakcie. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że skargę na bezczynność organu w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej można złożyć nie tylko wobec "milczenia" organu, ale również w sytuacji, w której powstał spór między wnioskodawcą, a adresatem wniosku, co do charakteru żądanej informacji oraz co do zasad i trybu jej udostępnienia.
Rozpoznając skargę sąd jest zatem zobowiązany przede wszystkim do wyjaśnienia, czy informacja, o której udostępnienie wystąpiła skarżąca, stanowi informację publiczną do udostępnienia której mają zastosowanie zasady i tryb określone w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Według powszechnie akceptowanego poglądu właśnie ustalenie charakteru żądanej informacji jest niezbędne, aby stwierdzić, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt. I OSK 50/06, Lex 291197, wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 385/10 wszystkie opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W postanowieniu z dnia 16 marca 2010 r. (I OSK 394/10 opubl. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny trafnie wskazał, że w skardze na bezczynność sąd dokonuje kwalifikacji i oceny żądanych przez stronę informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie.
Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w zakresie informacji publicznej, sąd ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez ten organ kwalifikacji wniosków w tym przedmiocie. Z treści żądania wnosić należy, że w istocie skarżącej chodzi o uzyskanie informacji, w postaci decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych na jej nieruchomości, niezbędnych w sprawie cywilnej o ustalenia wynagrodzenia z tytułu ustanowienia służebności przesyłu energii elektrycznej oraz bezumownego korzystania z nieruchomości. Jakkolwiek wspomniana ustawa nakazuje pojęcie informacji publicznej traktować szeroko, przyznając w art. 1 ust. 1 taki charakter każdej informacji o sprawach publicznych, w tym o danych publicznych obejmujących treść i postaci dokumentów urzędowych, a zwłaszcza aktów administracyjnych oraz innych rozstrzygnięć, a więc również decyzji (art. 6 ust.1 pkt. 4 lit. a) tiret pierwszy ustawy), to jednak zgodnie z utrwalonym już w orzecznictwie poglądem za żądanie udzielenia informacji publicznej na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie może zostać uznane żądanie realizacji określonych wniosków we własnych indywidualnych sprawach.
Uważa się, że konkretne indywidualne sprawy danej osoby, zwłaszcza o charakterze prywatnym, nie są bowiem sprawami publicznymi (por. wyroki NSA z dnia 21 czerwca 2012r. I OSK 769/12 i podane w nim orzecznictwo, 17 lipca 2012r. I OSK 846/12, 24 października 2012r. I OSK 1284/11, 10 października 2012r. I OSK 1500/12, 28 października 2009r. I OSK 545/09 wyrok NSA z dnia 18 listopada 2009 r., I OSK 947/09, postanowienie NSA z dnia 12 maja 2011 r., I OSK 771/11 opubl. w CBOSA, Irena Kamińska,.Miroslawa Rozbicka - Ostrowska, "Dostęp do informacji publicznej", Wydawnictwo Lexis Nexis, Warszawa 2007). Trafnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 października 2012r (sygn. akt I OSK 1696/12 opubl. w CBOSA) wskazał, że pisma składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem, czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa.
Przedmiotem takiego pisma jest realizacja lub ochrona indywidualnych interesów podmiotu, który pismo to składa. Wobec tego pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej i nie powinno być udostępniane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podobnie nie można przy pomocy ustawy o dostępie do informacji publicznej starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie. Skarga powinna zostać zatem oddalona. Nie ma przy tym znaczenia brak informacji ze strony spółki, iż żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą, która ograniczyła się jedynie do stwierdzenia braku kompetencji w zakresie udostępnienia stosownych odpisów lub kopii dokumentów. W orzecznictwie sądów administracyjnych rzeczywiście przyjmuje się jednolicie, iż w sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ zawiadamia jedynie, iż żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą (por. wyrok NSA dnia z 19 grudnia 2002r., sygn. akt II SA 3301/02, Monitor Prawniczy 2003, nr 3, s. 196).
Stosownie natomiast do art. 16 ust. 1 ustawy w sytuacji, gdy sprawa ma charakter informacji publicznej w rozumieniu powołanej ustawy, a podmiot zobowiązany do jej udzielenia odmawia jej udostępnienia ma obowiązek wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji (por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2008r., sygn. akt I OSK 807/08 Legalis). Przepis ten ma zatem zastosowanie jedynie wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenie postępowania i spełniony jest nadto warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) oraz podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji). Brak jednego z tych elementów oznacza zakaz załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej Komentarz, LexisNexis 2012 r., s. 206, uwaga 1.). Jeśli zatem wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną, załatwienie wniosku w drodze pisma, mimo braku wskazania, że żądane dane nie są objęte ustawą o dostępie do informacji publicznej, nie uzasadnia uwzględnienia skargi.