Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 29 września 2020 r. J. P. (dalej jako: "skarżąca"), powołując się na art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429, dalej jako:" u.d.i.p."), zwróciła się do Wójta Gminy o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wskazania, czy dla procedowanego przedsięwzięcia polegającego na planowanej budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 9 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, lub 9 farm fotowoltaicznych o mocy 1 MW, na działce nr "[...]" obręb K., gmina S., powiat S., została już wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Jeżeli nie została wydana, to na kiedy jest przewidywane jej wydanie. Wskazała, że jestem zainteresowana wydaniem rozstrzygnięcia ze względu na to, że planowane przedsięwzięcie wpływa na jej interesy oraz jest związane z interesem publicznym w postaci oddziaływań planowanej farmy fotowoltaicznej na funkcjonowanie mieszkańców wsi K. W dniu 16 października 2020 r. organ, w odpowiedzi na wniosek z dnia 29 września 2020 r., poinformował skarżącą, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie 4 farm fotowoltaicznych o łącznej mocy do 4MW wraz z niezbędną infrastrukturą w obrębie K., na działce numer "[...]" w gm. S., powiat s., została wydana w dniu "[...]" r.
Następnie, pismem z dnia 20 października 2020 r. skarżąca poinformowała organ, że w przypadku braku otrzymania wnioskowanej informacji wystąpi ze skargą na bezczynność.
Wobec powyższego w dniu 29 października 2020 r. organ poinformował skarżącą, że informacja publiczna, o której udzielenie wniosła, została jej udzielona w oczekiwanym zakresie w piśmie z dnia 16 października 2020 r.
Pismem z dnia 12 listopada 2020 r. skarżąca wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zarzuciła organowi naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Podniosła, że składając wniosek w dniu 29 września 2020 r. na podstawie art. 2 ust. 1 u.d.i.p. wnosiła o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wskazania, czy dla procedowanego przedsięwzięcia polegającego na planowanej budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 9 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, lub 9 farm fotowoltaicznych o mocy 1 MW, na działce nr "[...]" obręb K., gmina S., powiat S., została już wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Jeżeli nie została wydana, to na kiedy jest przewidywane jej wydanie. Udzielona zaś odpowiedz w dniu 29 września 2020 r. przez Wójta Gminy dotyczyła "przedsięwzięcia polegającego na budowie 4 farm fotowoltaicznych o łącznej mocy do 4MW wraz z niezbędną infrastrukturą w obrębie K.", czyli zupełnie innej kwestii.
Organ naruszył zatem art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Skarżąca stwierdziła, że organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia 29 września 2020 r. bowiem o prawidłowym udostępnieniu informacji publicznej (wyłączającym stan bezczynności organu) można mówić jedynie wówczas, gdy udostępniona informacja jest w pełni tożsama z informacją objętą wnioskiem. Wskazując na powyższe wniosła o: zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku z dnia 29 września 2020 r. o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności; stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; zasądzenie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 2.000 zł; zasądzenie od organu na rzecz skarżącej wszelkich kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Pismem z dnia 23 listopada 2020 r. organ poinformował skarżącą, że w dniu "[...]" r. Wójt Gminy wydał spółce A., decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie 4 farm fotowoltaicznych o łącznej mocy do 4MW wraz z niezbędną infrastruktura w obrębie K. działka "[...]" w gm. S., pow. S. W odpowiedzi na skargę z dnia 30 listopada 2020 r. pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie, względnie o umorzenie postępowania. Podniósł, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczył wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie 9 farm fotowoltaicznych, a udostępniona przez Wójta Gminy informacja dotyczyła 4 farm fotowoltaicznych. Rozbieżność między wnioskiem o udostępnienie informacji, a udzieloną przez Wójta informacją w przedmiocie ilości farm fotowoltaicznych wynika z faktu, iż inwestor (tj. spółka A) ograniczył w toku postępowania administracyjnego zakres przedmiotowej inwestycji do budowy 4 farm fotowoltaicznych w miejsce wcześniej wskazywanych 9 farm.
W związku z powyższym organ stwierdził, że wydana skarżącej w dniu 16 października 2020 r. informacja publiczna o treści i dacie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla w/w przedsięwzięcia została udzielona w sposób wyczerpujący.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako: "p.p.s.a.") w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Pojęcie bezczynności wiąże się z sytuacją, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa.
W kontrolowanej sprawie skarżąca domagała się udostępnienia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, jak i procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej.
W świetle unormowania Konstytucji RP oraz ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713, dalej: "u.s.g.") nie może budzić wątpliwości, że wójt jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Stosownie bowiem do treści art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Artykuł 163 Konstytucji RP stanowi zaś, że samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych.
Zatem w myśl tego unormowania Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego zaliczane są do władzy publicznej. Zgodnie z art. 11a ust. 1 pkt 2 u.s.g. organem gminy jest między innymi wójt (burmistrz, prezydent miasta). Artykuł 26 ust. 1 u.s.g. stanowi zaś, że organem wykonawczym gminy jest wójt. Wójt jest więc organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego a zarazem organem władzy publicznej i tym samym podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji, o ile ta ma charakter publiczny.
Oceniając zaś aspekt przedmiotowy sprawy wskazać należy, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Przepis art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret pierwsze u.d.i.p. wskazuje, że informacją publiczną jest treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności m.in. treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć.
Wobec tego, że obie przesłanki udostępnienia informacji publicznej zostały spełnione, Wójt, do którego skierowano wniosek, winien był podjąć działania prawem przewidziane w celu jego załatwienia. Ustawodawca przewidział, że jeżeli adresat wniosku dysponował żądaną informacją, winien on - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - udostępnić tę informację bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie mogła być udostępniona w tak ustalonym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie określonych we wniosku i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia.
Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona, bądź też postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują.
Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji.
Organ nie podjął, w reakcji na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, przepisanego regulacjami u.d.i.p. działania, pozostawał zatem wobec tego wniosku w bezczynności i bezczynność ta trwała również w momencie wniesienia skargi do sądu. Konstatacji powyższej nie może zmienić okoliczność, że w dniu 16 października 2020 r. organ, w odpowiedzi na wniosek z dnia 29 września 2020 r., poinformował skarżącą, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie 4 farm fotowoltaicznych o łącznej mocy do 4MW wraz z niezbędną infrastrukturą w obrębie K., zlokalizowanej na działce numer "[...]" położonej w gm. S. została wydana w dniu "[...]" r. Odpowiedź powyższa nie czyniła zadość żądaniu wskazanemu we wniosku skarżącej.
Zauważyć bowiem należy, że wskazanie przez organ, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie 4 farm fotowoltaicznych nie jest wystarczające do przyjęcia, że odpowiedź na wniosek została udzielona w pełnym zakresie. Powyższa odpowiedź nie zawierała konkretnej i jasnej informacji na zadane we wniosku pytanie, które dotyczyło wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla jednego przedsięwzięcia – farmy fotowoltaicznej o mocy do 9 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, lub 9 farm fotowoltaicznych o mocy 1 MW.
Tym samym, nie można stwierdzić, że organ nie pozostawał w bezczynności w sytuacji, gdy wprawdzie odpowiadał na wniosek strony, jednakże jego stanowisko zawarte w odpowiedzi faktycznie nie odnosiło się w pełni do zakresu wnioskowanej informacji. Przedstawienie informacji zupełnie innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też informacji niejasnej, czy wręcz nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie. Podkreślić bowiem należy, że w świetle art. 13 ust. 1 u.d.i.p. o prawidłowym udostępnieniu informacji publicznej (wyłączającym stan bezczynności organu) można mówić jedynie wówczas, gdy udostępniona informacja jest w pełni tożsama z informacją objętą wnioskiem (por. wyroki NSA: z 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 161/12, LEX nr 1264582 oraz z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2569/12, LEX nr 1356989, a także wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 5 czerwca 2013 r., sygn. akt II SAB/Bd 35/13 – orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sytuacja procesowa w niniejszej sprawie ukształtowała się jednak w ten sposób, że po wniesieniu skargi na bezczynność organu udostępnił on wnioskowaną informację. Mianowicie, w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że inwestor ograniczył w toku postępowania administracyjnego zakres przedmiotowej inwestycji do budowy 4 farm fotowoltaicznych w miejsce wcześniej wnioskowanych 9. Gdyby w piśmie z 16 października 2020 r. powyższa informacja została zawarta, to wówczas można by uznać, że organ udzielił pełnej odpowiedzi na wniosek skarżącej. Jednakże, skoro organ przed rozpoznaniem skargi przez sąd załatwił wniosek skarżącej w przewidzianej przepisami u.d.i.p. formie (udostępnił wnioskowaną informację), postępowanie sądowe dotyczące nakazania organowi rozpatrzenie wniosku podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Stosownie do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności.
Zatem mimo tego, że w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, wobec udostępnienia informacji przed rozpoznaniem skargi, odpadła przesłanka wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. nakazania organowi załatwienia wniosku. Wobec powyższego należało - na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - orzec o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 29 września 2020 r. (pkt I. sentencji).
Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II. sentencji). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (vide: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. "Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne" - takie stanowisko, akceptowane w pełni przez Sąd, wyrażono w doktrynie (B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812).
Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zważyć bowiem należy, że nieudostępnienia w terminie wnioskowanej informacji nie można oceniać jako przejawu złej woli organu, gdyż w jego ocenie (błędnej, co wyżej wykazano) wniosek został załatwiony. Nie doszło zatem do lekceważenia przez organ przepisów u.d.i.p., ale dokonano błędnej ich wykładni Ponadto zauważyć należy, że organ udzielił pełnej odpowiedzi na wniosek skarżącej po wniesieniu skargi. W ocenie Sądu, opóźnienie w rozpoznaniu wniosku nie nosiło zatem cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych przez u.d.i.p. Przekroczenie terminu do udzielenia odpowiedzi nie było rażąco nadmierne, a skarżąca nie powołuje się na okoliczności wskazujące na naruszenie jej interesu poprzez brak uzyskania w ustawowym terminie odpowiedzi na żądanie udostępnienia informacji publicznej.
Oddalając wniosek skarżącej o przyznanie sumy pieniężnej (pkt III. sentencji wyroku) sąd miał na względzie, że rozstrzygnięcie w tym przedmiocie ma charakter fakultatywny i zależne jest od uznania sądu. Uznanie, że organ pozostaje w bezczynności nie przesądza jeszcze o konieczności przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. O ile bowiem grzywna jest środkiem o charakterze represyjnym i prewencyjnym, mającym zdyscyplinować organ, o tyle suma pieniężna pełni przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Przyznanie skarżącej od organu określonej sumy pieniężnej stanowić ma nie tyle sankcję za wadliwe prowadzenie postępowania, co rekompensatę za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek bezczynności organu. Tymczasem skarżąca nie wykazała żadnych ujemnych dla niej konsekwencji wynikających z bezczynności organu.
W pkt IV. sentencji wyroku Sąd orzekł o kosztach postępowania, na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z 205 § 1 p.p.s.a.
Skarga została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.