Uzasadnienie
A P wniósł skargę na bezczynność Burmistrza N w zorganizowaniu przetargu na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy N, czyli brak działania w trybie art. 6d ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2016r poz. 250 ze zm., dalej jako: u.cz.p.g.). Podał, że pismem z dnia "[...]"r. wezwał Burmistrza do usunięcia naruszenia prawa i w dniu "[...]"r. otrzymał pismo Burmistrza, które w jego ocenie nie stanowi zgodnej z prawem odpowiedzi, gdyż organ nie odniósł się do podnoszonych przez skarżącego naruszeń. Wskazał, że bezczynność Burmistrza narusza prawo i interes prawny mieszkańców gminy N, w tym skarżącego. Zarzucił, że organ nie wypełnia obowiązków ustawowych poprzez brak działania w trybie art. 6d u.cz.p.g., a także nie uwzględnia normy prawnej określonej w art. 6r ust. 1 i ust. 2 u.cz.p.g., gdyż nie wykazuje w budżecie gminy dochodu, którym jest opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz nie wskazuje, jak kształtują się koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi.
Podniósł, że bez znaczenia jest okoliczność, że Gmina przystąpiła do Ekologicznego Związku Gmin. Wynika to z brzmienia art. 3 ust. 2 u.cz.p.g., w którym wymienione są zadania, które mogą być wykonywane samodzielnie lub wspólnie z inną gminą lub gminami. Przepis ten nie dotyczy obowiązków określonych w rozdziale 3a u.cz.p.g., w tym zorganizowania przetargu na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, dokonania wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, czy określenia wzoru deklaracji. Skarżący podniósł, że właściciele nieruchomości położonych na terenie konkretnej gminy zobowiązani są do uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a w zamian gmina jest zobowiązana do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych. Wynika to z faktu, że to Rada Miejska, a nie Zgromadzenie Ekologicznego Związku Gmin podjęła uchwałę w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, a zasady odbierania odpadów od właścicieli nieruchomości są konsekwencją uchwalonego regulaminu.
W związku z tym Związek Gmin nie może ustalać swoich zasad, albo takich zasad jak w innych gminach, w sprawie odbierania odpadów, gdyż odpowiedzialnym za wykonywanie regulaminu jest Burmistrz. Ponadto podał, że w myśl art. 6r ust. 1 u.cz.p.g. opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi dochód gminy, zaś w myśl ust. 2 z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina pokrywa koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. W przypadku przejęcia przez związek międzygminny zadań gminy, o których mowa w art. 3 ust. 2 u.cz.p.g. w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi, opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowią dochód związku międzygminnego odpowiednio do zakresu przejętych zadań, zaś środki z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie mogą być wykorzystane na cele niezwiązane z pokrywaniem kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi.
Nie istnieje jednak dokument o przekazanych przez Gminę zadaniach dla Związku Gmin i o podziale finansów z wpływów uiszczanej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przez właścicieli nieruchomości. Zatem fakt, że wszystkie sprawy związane z gospodarowaniem odpadami komunalnymi na terenie gminy realizuje Związek Gmin jest niezgodny z prawem i ze statutem Związku. Skarżący zarzucił także, że Gmina przystąpiła do Związku uchwałą Rady z dnia "[...]"r. oraz przyjęła statut Związku, w którym nie ma wymienionej Gminy N, a uchwała ta została podjęta na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016r. poz. 446 ze zm., dalej jako: u.s.g.), stanowiącym o utworzeniu związku, a nie o wstąpieniu do już istniejącego.
Ponadto wskazał, że art. 3 ust. 2a u.cz.p.g. został wprowadzony ustawą z dnia 1 lipca 2011r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2012r., a zatem nie obowiązywał w dacie przystąpienia Gminy do Związku Gmin. Podniósł, że w treści statutu Związku obowiązującego na dzień dzisiejszy nie ma wymienionych takich pojęć jak opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi, czy przetarg na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Natomiast organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co wynika wprost z art. 7 Konstytucji RP i każde działanie organów samorządowych musi mieć oparcie w obowiązującym prawie.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz N, reprezentowany przez r.pr. A K, wniósł o jej oddalenie. Podniesiono, że stosownie do zapisów art. 101a ustawy o samorządzie gminnym skarżący zobowiązany jest wykazać istnienie przepisu prawnego nakazującego organowi konkretne działanie, jak również wykazać, iż działanie organu naruszenia jego interes prawny lub uprawnienie. Wskazano, że skarga nie znajduje podstaw prawnych zarówno ze względu na brak przepisu nakładającego obowiązek (w zaistniałym stanie faktycznym, czyli po przekazaniu zadania Związkowi Gmin) zorganizowania przetargu na odbiór odpadów komunalnych, jaki i niewykazanie przez skarżącego interesu prawnego lub uprawnienia, które zostało naruszone, w tym niewykazanie na czym to naruszenie miałoby polegać, a także niewykazanie związku przyczynowego pomiędzy tym dwoma zdarzeniami. Wyjaśniono, że przedmiotowe zadanie Gminy jest realizowane poprzez Związek Gmin, który ogłosił przetarg i realizuje zadania w zakresie odpadów komunalnych.
Powołując się na art. 64 i art. 65 ust. 1 u.s.g. oraz art. 3 ust. 2a u.cz.p.g. wskazano, że Gmina N przystąpiła do Związku Gmin oraz przyjęła statut Związku. Statut ten był kilkukrotnie zmieniany, w tym m.in. uchwałą Zgromadzenia Związku z dnia "[...]"r., którą wpisano Gminę N jako uczestnika Związku. Podano, że uchwałą Zgromadzenia Związku z dnia "[...]"r. w sprawie zmiany Statutu wprowadzono m.in. zapis o wykonywaniu przez Związek zadań własnych gmin zrzeszonych w zakresie dotyczącym objęcia wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie Związku systemem gospodarowania odpadami komunalnymi. Istota związku międzygminnego polega zaś na tym, że zainteresowane gminy określają, jakie zadania - należące do zakresu ich działania - będą wykonywane wspólnie i w tym celu tworzą oddzielny byt prawny w postaci związku, na który przenoszą wykonywanie tych zadań. Wskazano, że skoro do wykonywania zadań określonych w art. 3 ust. 2 u.cz.p.g. został ustanowiony związek międzygminny, to przepisy dotyczące wykonywania tego zadania należy odnosić nie do jednostkowych gmin tworzących związek, a do związku międzygminnego, co za tym idzie prawa i obowiązki organów gminy w tym zakresie wykonują właściwe organy związku (tj. zgromadzenie i zarząd).
Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 6r u.cz.p.g. wskazano, że ustęp 1a tego artykułu stanowi, że w przypadku przejęcia przez związek międzygminny zadań gminy, o których mowa w art. 3 ust. 2 u.cz.p.g. zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi, opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowią dochód związku międzygminnego w całości lub w części odpowiednio do zakresu przejętych zadań.
W odpowiedzi na wezwanie Sądu do wykazania naruszenia interesu prawnego, skarżący w piśmie z dnia "[...]"r. podał, że bezczynność Burmistrza w przedmiotowej sprawie narusza jego interes prawny i uprawnienia (obowiązek) poprzez: naruszenie art. 6c.1 u.cz.p.g. i niezorganizowanie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, w tym i z jego nieruchomości; nieuznanie, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi, którą skarżący ma obowiązek ponosić, ma cechy opłaty lokalnej, a sposób jej poboru oraz egzekucji jest ściśle określony przepisami prawa; naruszenie art. 6r ust. 1 u.cz.p.g., który stanowi, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w tym i ta którą uiszcza skarżący, stanowi dochód Gminy, na terenie której jest położona jego nieruchomość, a nie związku międzygminnego; naruszenie art.6r ust. 2 u.cz.p.g., gdyż z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w tym i uiszczonej przez skarżącego, gmina pokrywa koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, które obejmują, między innymi, koszty transportu odpadów komunalnych, a skarżący jest zainteresowany ponoszeniem jak najmniejszej daniny publicznej w zamian za jak najwyższy standard świadczenia usługi odbierania odpadów komunalnych.
Skarżący podał, że jest mieszkańcem Gminy N i właścicielem nieruchomości, położonej na terenie gminy, na której przez cały rok powstają odpady komunalne. W związku z tym ciąży na nim obowiązek wynikający z art. 6h u.cz.p.g., czyli obowiązek ponoszenia na rzecz Gminy opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wskazał, że jego ocenie z u.cz.p.g. oraz z innych ustaw np. ustawy o samorządzie gminnym nie można wyprowadzić tezy, że związek międzygminny może w całości odpowiadać za realizację systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, czyli przejąć koszty całego systemu, gdyż każde zadanie przekazane dla związku międzygminnego musi być odpowiednio opisane (ze wskazaniem na przepisy prawa) i wycenione (musi mieć określony koszt). Wskazał, że z zapisu § 9 pkt 15 Statutu Związku Gmin wynika jedynie, że Związek ma obowiązek zagospodarować (przerobić, unieszkodliwić) odpady komunalne wytworzone na terenie nieruchomości, w tym i nieruchomości skarżącego.
W ocenie skarżącego jego interes prawny został naruszony, gdyż w zamian za część wnoszonej przez niego opłaty oczekuje od Burmistrza właściwego przygotowania przetargu na odbieranie odpadów komunalnych i dopuszczenia tylko podmiotów, które znajdują się rejestrze działalności regulowanej, prowadzonym przez Burmistrza w myśl art. 9b ust. 2 u.cz.p.g. Podał, że skarżący będzie musiał współpracować z podmiotem odbierającym odpady komunalne, a w przypadku niedopełnienia przez niego obowiązku w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych, podmiot ten przyjmie odpady jako zmieszane (niesegregowane) i powiadomi o tym gminę, a na skarżącego zostanie nałożona kara. Oczekuje zatem, że Burmistrz dołoży wszelkich starań, aby opracować zasady przetargu na odbieranie odpadów komunalnych, tak aby skarżący nie płacił wyższej opłaty za gospodarowanie odpadami. Podał także, że podobne stanowisko prezentuje wielu innych mieszkańców Gminy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((Dz.U. z 2016r., poz. 718 dalej jako: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 3 § 3 sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Do takich przepisów szczególnych należy art. 101a ust. 1 u.s.g. Zgodnie z jego treścią przepisy art. 101 u.s.g. stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Stosownie natomiast do art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
Podnieść należy, że skarga oparta na przepisie art. 101a u.s.g. stanowi specyficzną skargę na bezczynność organu gminy i dotyczy wyłącznie niewykonywania przez organ czynności nakazanych prawem, a więc takich, które są przewidziane w obowiązującym przepisie prawa. Uwzględnienie skargi na podstawie wymienionego przepisu wymaga ujawnienia takiej normy, z której wynika obowiązek realizacji jej regulacji przez organy samorządowe i równoczesnego wykazania związku przyczynowego między bezczynnością organów w wykonywaniu tych czynności a naruszeniem interesu prawnego czy uprawnienia skarżącego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2011r., sygn. akt II OSK 1501/11, wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2011r., sygn. akt I OSK 1423/10, dostępne w Internecie).
Zatem warunkiem wniesienia skutecznej skargi na podstawie art. 101a ust. 1 u.s.g. jest istnienie prawem nakazanego obowiązku wykonania czynności z zakresu administracji publicznej i stan bezczynności właściwego organu. Przy czym sformułowanie "czynności nakazane prawem" zawiera w sobie element obligatoryjności, która ma miejsce tylko w przypadku, gdy określona czynność jest nakazana co do zakresu i co do czasu jej wykonania i wynika wprost z treści przepisu. Skarga przysługuje jednak tylko tym osobom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego, który to interes, w wyniku bezczynności organu gminy, został faktycznie naruszony. Skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84).
Wskazać należy, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zaś zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko administracyjnego). Interes prawny to przyznana przepisem prawa materialnego ochrona konkretnego, dającego się obiektywnie stwierdzić, aktualnego interesu. Podstaw prawnych do wyprowadzenia interesu prawnego nie dają normy prawa ustrojowego, które nie tylko nie wyznaczają kompetencji dla organu administracji publicznej, jak i nie są podstawą do konkretyzacji uprawnień jednostki. Takich podstaw nie dają przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, czy też art. 140 Kodeksu cywilnego.
Należy przy tym rozróżnić interes prawny od interesu faktycznego. Interes prawny to bezpośrednio chronione przez przepisy prawa materialnego uprawnienia, interes faktyczny nie jest chroniony przepisami prawa materialnego, choć działania organu administracji publicznej nie są obojętne, a zatem pośrednio na jednostkę wpływają (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2012r., sygn. akt I OSK 1346/12, LEX nr 1271525). Podnieść także należy, że do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 czy też w trybie art. 101a ust. 1 nie legitymuje jedynie stan zagrożenia interesu prawnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2001r., sygn. II SA 1410/01, LEX nr 53376). Interes prawny musi zostać naruszony, co oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2016r., sygn. akt II OSK 2859/14, dostępny w Internecie).
W niniejszej sprawie skarżący wywiódł skargę na bezczynność burmistrza w zorganizowaniu przetargu na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości położnych na terenie gminy, powołując się na zapis art. 6d ust. 1 u.cz.p.g. Zgodnie z tym przepisem wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest obowiązany udzielić zamówienia publicznego na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c albo zamówienia publicznego na odbieranie i zagospodarowanie tych odpadów. Skarżący wskazał przy tym, że bezczynność organu narusza przepisy u.cz.p.g. oraz u.s.g. oraz wyjaśnił, że jako właściciel nieruchomości jest zobowiązany do uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i jest zainteresowany ponoszeniem tej daniny w jak najmniejszej wysokości w zamian za jak najwyższy standard usług.
W związku z tym oczekuje od organu zorganizowania przetargu z dopuszczeniem do niego podmiotów zarejestrowanych w rejestrze działalności regulowanej. Powołał się także na stanowisko innych mieszkańców gminy. W pierwszej kolejności Sąd musiał zatem zbadać kwestię legitymacji skarżącego do wystąpienia z przedmiotową skarga. Przy czym z uwagi na fakt, że – jak wskazano wyżej - skarga nie dotyczy uchwały lub aktu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., lecz podstawę do jej wniesienia stanowi art. 3 § 3 p.p.s.a., Sąd nie mógł zastosować regulacji określonej w art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.
W ocenie Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Dokonując oceny legitymacji prawnej skarżącego Sąd uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu bezczynności organu, a tym bardziej że jego interes prawny został naruszony. W niniejszej sprawie brak jest bowiem jakiegokolwiek zawiązku przyczynowego pomiędzy ewentualną bezczynnością organu a uprawnieniem skarżącego. Fakt, że skarżący jest zainteresowany ponoszeniem jak najmniejszych opłat za odbiór odpadów ze swojej nieruchomości nie daje mu żadnego uprawnienia do wkraczania w zakres kompetencji gminy.
Ponadto niezorganizowanie przetargu na odbiór odpadów komunalnych nie ma żadnego wpływu na ustalenie wysokości opłaty za odbiór odpadów, do które uiszczania zobowiązany jest skarżący. Zresztą sam skarżący wprawdzie kwestionuje bezczynność organu w zorganizowaniu przetargu, ale de facto domaga się od organu dokonania wyboru odpowiedniego podmiotu odbierającego odpady, co w ogóle pozostaje poza zakresem niniejszej sprawy. Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 9z ust. 4 u.cz.p.g. gmina, która nie wykonuje obowiązków określonych w art. 6d ust. 1 podlega karze pieniężnej wymierzanej w drodze decyzji przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska.
Zatem tylko ten organ uprawniony jest do kontrolowania prawidłowości wykonywania przez gminę zadań w tym zakresie, co dodatkowo wyłącza możliwość badania zasadności przedmiotowej skargi przez sąd administracyjny w niniejszym postępowaniu.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.