Uzasadnienie
Wnioskiem z 13 października 2020 r., przesłanym pocztą elektroniczną, A. G. (dalej jako: wnioskodawczyni, strona lub skarżąca), zwróciła się do Burmistrza Miasta G. (dalej jako: organ) o uzupełnienie informacji publicznej w zakresie kart leczenia psów oraz ich zgonów wraz z potwierdzeniem lekarza weterynarii o leczeniu i ich zgonie za lata od 2015 r. – 13 października 2020 r.
Decyzją z "[...]", przesłaną wnioskodawczyni na podany przez nią adres mejlowy w dniu 13 listopada 2020 r., na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 pkt 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity na dzień złożenia wniosku - Dz.U. z 2019 r. poz. 1429 ze zm., dalej jako: u.d.i.p.), organ odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie objętym wnioskiem z 13 października 2020 r. o uzupełnienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej o karty leczenia psów, ich zgonów wraz z potwierdzeniem lekarza weterynarii o leczeniu i ich zgonie za lata od 2015 r. – 13 października 2020 r. W decyzji tej zawarto pouczenie o przysługujących stronie środkach zaskarżenia. Decyzja ta została stronie doręczona drogą pocztową w dniu 15 grudnia 2020 r., po uzyskaniu przez organ informacji odnośnie do adresu zamieszkania strony.
Następnie pismem z 16 listopada 2020 r., przesłanym drogą elektroniczną, strona wniosła o udzielenie informacji w zakresie kart leczenia psów, kart szczepień i kart zgonów za okres od 2018 r. do 16 listopada 2020 r. W odpowiedzi na ten wniosek, pismem z 19 listopada 2020 r. przesłanym na podany przez stronę adres mejlowy organ poinformował, że wszelkie informacje dotyczące leczenia psów, ich szczepień oraz dane dotyczące zgonów psów znajdują się w kartach ewidencyjnych psów przebywających w schronisku. Jednocześnie podano, że stanowisko organu w sprawie udostępniania kart ewidencyjnych wnioskodawczyni otrzymała w decyzji przesłanej mejlem w dniu 13 listopada 2020 r. Dodatkowo pismem z 16 listopada 2020 r. organ podał, że nie posiada żądanych przez stronę informacji.
Pismem z 10 grudnia 2020 r. strona złożyła skargę na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej w zakresie wskazanym we wnioskach z 13 października 2020 r. oraz z 16 listopada 2020 r., domagając się zobowiązania organu do udostępnienia żądanej informacji publicznej, ukarania organu grzywną z powodu rażącego naruszenia prawa a w przypadku nieprzekazania skargi do sądu administracyjnego w terminie 15 dni - ukaranie organu kolejną grzywną, a także zwrotu kosztów sądowych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśniono, że z uwagi na fakt, że zakres informacji żądanej we wniosku z 13 października 2020 r. dotyczył informacji przetworzonej, organ zwrócił się do skarżącej o wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu żądanych informacji. W wyznaczonym terminie skarżąca nie odpowiedziała na wezwanie. W związku z tym decyzją z "[...]" organ odmówił udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem z 13 października 2020 r. Decyzja ta została przesłana skarżącej na wskazany we wniosku adres mejlowy, jak również została jej doręczona za pośrednictwem operatora pocztowego.
Odnosząc się natomiast do wniosku skarżącej z 16 listopada 2020 r. organ wskazał, że zakres żądanych informacji obejmuje informację przetworzoną, dla której udostępnienia niezbędne jest zaistnienie przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego. Wyjaśniono, że rozpatrując ten wniosek organ udzielił dwóch odpowiedzi pismami z 19 listopada 2020 r. oraz 16 grudnia 2020 r. wskazując, że nie posiada informacji publicznej w postaci "kart leczenia psów, kart szczepień i kart zgonów". Ponadto podano, że do sprawy organ odniósł się przy rozpatrzeniu wniosku z 13 października 2020 r. W tych okolicznościach organ wniósł o oddalenie skargi uznając, że udzielił odpowiedzi na żądania skarżącej z 13 października 2020 r. oraz z 16 listopada 2020 r., a ponadto nie posiada żądanej informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Kontrola sądu sprowadza się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności.
W niniejszej sprawie Sąd uznał, że skarga jest tylko częściowo zasadna.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w przypadku takiej skargi skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.
Przechodząc do meritum sprawy wyjaśnić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Należy również zauważyć, że przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujący jest stan faktyczny z momentu orzekania przez sąd administracyjny i fakt dokonania czynności przez organ (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, dostępne w CBOSA). Nie można bowiem zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, nawet jeżeli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej wykonania.
W rozpoznawanej sprawie skarżąca domagała się udostępnienia informacji w trybie u.d.i.p. Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Natomiast podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.
Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnym z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w myśl art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następuje w drodze decyzji administracyjnej. Organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy tylko wtedy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu.
Jak wynika z akt sprawy skarżąca pismem z 13 października 2020 r., przesłanym droga mejlową, skierowała do organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie kart leczenia psów oraz ich zgonów wraz z potwierdzeniem lekarza weterynarii o leczeniu i ich zgonie za lata od 2015 r. do 13 października 2020 r. Decyzją z "[...]" organ odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie objętym tym wnioskiem. Decyzja ta została doręczona skarżącej na adres mejlowy w dniu 13 listopada 2020 r., gdyż tylko taki adres strona podała we wniosku. Jednakże decyzja ta została jej doręczona także drogą pocztową w dniu 15 grudnia 2020 r., po złożeniu przez stronę skargi z 10 grudnia 2020 r., w której skarżąca podała swój adres zamieszkania.
Natomiast w dniu 16 listopada 2020 r. skarżąca złożyła kolejny wniosek o udzielenie informacji w zakresie kart leczenia psów, kart szczepień i kart zgonów za okres od 2018 r. do 16 listopada 2020 r. W odpowiedzi na ten wniosek, pismem z 19 listopada 2020 r., przesłanym drogą elektroniczną, organ poinformował, że wszelkie informacje dotyczące leczenia psów, ich szczepień oraz dane dotyczące zgonów psów znajdują się w kartach ewidencyjnych psów przebywających w schronisku. Ponadto podano, że stanowisko organu w sprawie udostępniania kart ewidencyjnych wnioskodawczyni otrzymała w decyzji z "[...]". Z kolei pismem z 16 grudnia 2020 r. organ podał, że nie posiada żądanych informacji.
Należy wskazać, że w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. organ, który w niniejszej sprawie jest adresatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jest podmiotem zobowiązanym do jej udzielenia. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Nie budzi również wątpliwości, że żądana informacja stanowi informację publiczną, bowiem dotyczy funkcjonowania jednostki organizacyjnej, która wykonuje zadania publiczne i dysponuje majątkiem publicznym. Zatem organ winien był załatwić przedmiotowy wniosek w trybie przewidzianym wyżej wskazanymi przepisami u.d.i.p.
W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organ rozpoznał wniosek skarżącej z 13 października 2020 r. o udzielenie informacji publicznej poprzez wydanie decyzji z "[...]", w której odmówił jej udostępnienia. Wprawdzie organ doręczył tą decyzję drogą pocztową dopiero w dniu 15 grudnia 2020 r., ale tylko z tego względu, że do czasu wniesienia przez stronę skargi z 10 grudnia 2020 r., nie dysponował adresem zamieszkania skarżącej. Nie ulega jednak wątpliwości, że strona otrzymała skan tej decyzji drogą elektroniczną, w dniu 13 listopada 2020 r., czyli jeszcze przed wniesieniem skargi, gdyż skan ten dołączyła do swojej skargi. W decyzji organu z "[...]" pouczono skarżącą o służącym jej prawie do wniesienia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. Zatem w odniesieniu do wniosku z 13 października 2020 r. skarga jest niezasadna. Skoro bowiem organ wydał decyzję o odmowie udzielenia informacji publicznej, to tym samym załatwił wniosek strony. Zatem na dzień wniesienia skargi organ nie pozostawał w bezczynności w zakresie wniosku z 13 października 2020 r.
Natomiast - wbrew stanowisku organu - pozostaje on w bezczynności w odniesieniu do wniosku skarżącej z 16 listopada 2020 r. Należy bowiem zauważyć, że treść tego wniosku nie jest tożsama z wnioskiem skarżącej z 13 października 2020 r., gdyż dotyczy nieco innego okresu. Żądanie skarżącej o udzielenie informacji publicznej zawarte we wniosku z 13 października 2020 r. obejmowało okres od 2015 r. do 13 października 2020 r., natomiast wniosek z 16 listopada 2020 r. dotyczy okresu od 2018 r. do 16 listopada 2020 r. Zatem wniosek skarżącej z 16 listopada 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej obejmował również inny okres niż wskazany w uprzednio złożonym wniosku z 13 października 2020 r., a mianowicie okres od 14 października 2020 r. do 16 listopada 2020 r. Zatem w tym zakresie, tj. w odniesieniu do informacji za okres od 14 października 2020 r. do 16 listopada 2020 r. organ nie rozpoznał wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej.
Nie można bowiem uznać za załatwienie tego wniosku pism organu z 19 listopada 2020 r. oraz z 16 grudnia 2020 r., w których odesłano skarżącą do treści decyzji z "[...]", a także stwierdzono, że organ nie posiada żądanej informacji. Jak wskazano bowiem wyżej decyzja z "[...]" dotyczyła innego okresu. Ponadto w uzasadnieniu tej decyzji organ nie kwestionował faktu, że posiada żądaną informację. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, że informacje te fizycznie nie znajdują się w siedzibie organu, lecz w innym miejscu. W tej sytuacji wskazane pisma organu nie stanowią załatwienia sprawy. W odniesieniu do wniosku skarżącej z 16 listopada 2020 r. za wskazany wyżej okres organ winien załatwić sprawę w sposób określony w przepisach art. 13 – 16 u.d.i.p.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., uwzględnił częściowo skargę na bezczynność, zobowiązując organ do rozpoznania wniosku skarżącej z 16 listopada 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej za okres od 14 października 2020 r. do 16 listopada 2020 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I wyroku), zaś w pozostałej części skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku).
Stosownie do obowiązku wynikającego z treści art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III sentencji wyroku). Nie każde bowiem naruszenie prawa wskutek bezczynności organu będzie naruszeniem rażącym. Jak wskazuje się w orzecznictwie rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894).
W ocenie Sądu w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy stwierdzić należy, że bezczynność organu nie przejawia cech naruszenia prawa o szczególnym stopniu kwalifikacji. Organ pozostawał bowiem w błędnym przekonaniu, że przedmiotowy wniosek został prawidłowo rozpoznany. Nie doszło zatem do lekceważenia przez organ przepisów u.d.i.p., ale dokonano błędnej ich wykładni.
Sąd oddalił również wniosek skarżącej o wymierzenie organowi grzywny (pkt IV sentencji wyroku) uznając, że nie zachodzą okoliczności uzasadniające uwzględnienie tego wniosku. Nałożenie na organ grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu (por. wyrok NSA z 3 lutego 2017r., sygn. akt II GSK 1695/16, dostępny w Internecie). W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że grzywna ta jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki NSA z 9 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 2285/19; z 27 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 1189/17; z 19 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 490/17; z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/165, dostępne w Internecie). W niniejszej sprawie Sąd uznał, że nie zachodzą przesłanki uzasadniające nałożenie na organ grzywny jako środka dyscyplinującego.
Sąd orzekł o kosztach postępowania, na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. uwzględniając uiszczony przez skarżącą wpis od skargi w kwocie 100 zł (pkt V wyroku).