Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 8 lipca 2020 r. skierowanym do Dyrektora Zakładu Karnego W. S. (skarżący), powołując się na ustawę dostępie do informacji publicznej, zwrócił się Dyrektora Zakładu Karnego w "[...]" o udzielenie informacji w postaci "odpowiedzi na skargi dotyczące działalności Zakładu Karnego w "[...]" uznane za zasadne i częściowo zasadne przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w okresie od 1 stycznia 2015 r. do 31 grudnia 2015 r.".
Decyzją z dnia ‘[...]" Dyrektor Zakładu Karnego w "[...]", powołując się na art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429, dalej: u.d.i.p.), odmówił skarżącemu udostępnienia żądanej informacji. Jednocześnie pouczono skarżącego o możliwości wniesienia odwołania do Dyrektora Okręgowego SW w "[...]" za pośrednictwem Dyrektora Zakładu Karnego w "[...]".
Odwołanie z dnia 30 września 2020 r. od powyższej decyzji skarżący wniósł zgodnie z pouczeniem do Dyrektora Okręgowego SW w "[...]".
Dyrektor Okręgowy SW w "[...]" pismem z dnia 29 października 2020 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi w związku z wniesionym odwołaniem od decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w "[...]" z dnia "[...]" informując, że w przedmiotowej sprawie nie jest organem II instancji i nie rozpoznaje odwołań od informacji udzielanych przez dyrektorów jednostek podstawowych.
W dniu 20 listopada 2020 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w "[...]" polegającą "na nie wydaniu formalnej decyzji od odwołania". Zarzucił organowi naruszenie art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 1-2 u.d.i.p. oraz art. 104, art. 107 § 1-3, art. 109 § 1 i art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.). Wskazując na powyższe wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania odwołania; stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy SW w "[...]" wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że bezczynność ma miejsce, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a., tj. w nowym wskazanym przez organ terminie do załatwienia sprawy. W przedmiotowej sprawie skarżącemu udzielono odpowiedzi stosownym pismem z dnia 29 października 2020 r. rozpoznając jego odwołanie od zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednak w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie.
W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak efektywnych działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści ww. przepisów p.p.s.a. wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Uwzględniając skargę na bezczynność sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 3). Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W przypadku skarg na bezczynność kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie.
Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną, czy niezawinioną opieszałością organu.
Przechodząc na grunt niniejszej sprawy pokreślić należy, iż materialnoprawną podstawę żądania, zawartego we wniosku złożonym przez skarżącego w dniu 8 lipca 2020 r. stanowią przepisy u.d.i.p. Powyższa ustawa służy bezspornie realizacji konstytucyjnego prawa obywateli do uzyskiwania wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej i podmiotów wykonujących zadania publiczne, zagwarantowanego w art. 61 Konstytucji RP, stanowiąc element kontroli opinii publicznej nad ich działalnością.
Pojęcie informacji publicznej określone zostało w art. 1 ust. 1 oraz w art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z pierwszym z tych przepisów każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Natomiast art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym: treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Wskazany w tym przepisie katalog informacji podlegających udostępnieniu w trybie u.d.i.p. nie jest wyczerpujący i ma charakter otwarty, na co wskazuje użyty zwrot "w szczególności". Nie ulega wątpliwości, że przedmiotem informacji publicznej są sprawy mogące zostać zakwalifikowane jako "sprawy publiczne".
W świetle postanowień art. 17 ust. 1 u.d.i.p., do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, niebędących organem władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji, przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Stosownie zaś do art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1 stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkami przewidzianymi w pkt 1 - 2 (ust. 2). Z powyższego wynika, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej ma obowiązek stosować przepisy k.p.a. bezpośrednio i w całej rozciągłości, gdyż tak stanowią przepisy u.d.i.p., bowiem to uregulowania tego aktu normatywnego decydują o trybie postępowania w tego rodzaju sprawach.
Tym samym ma obowiązek m.in. należycie informować stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych (art. 9 k.p.a.), umożliwić stronie czynny udział w postępowaniu poprzez wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji (art. 10 § 1 k.p.a.), należycie umotywować swoje stanowisko w sprawie poprzez wyważenie interesu społecznego oraz interesu strony (art. 7 k.p.a.). Odpowiednie stosowanie przepisu art. 16 u.d.i.p., oznacza, iż rozstrzygnięcia tych podmiotów niezależnie od tego, czy zostaną formalnie nazwane decyzjami, orzeczeniami, czy po prostu rozstrzygnięciami, względnie nie zostaną opatrzone jakąkolwiek nazwą, winny odpowiadać wymogom określonym w art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. oraz w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. - w zakresie, w jakim wymogi te są adekwatne dla sprawy udostępnienia informacji publicznej.
W konsekwencji rozstrzygnięcia takie powinny zawierać - oprócz powyżej wymienionych elementów określonych w art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. - oznaczenie podmiotu, datę wydania, oznaczenie wnioskodawcy, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, a także podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska osoby upoważnionej do wydania rozstrzygnięcia. Z kolei rozstrzygnięcie, w stosunku do którego może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, powinno zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi.
Istota sprawy sprowadzała się do oceny tego, czy organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu odwołania skarżącego z dnia 30 września 2020 r., a zatem czy organ we właściwy sposób procesowy ustosunkował się do ww. środka zaskarżenia, czy też zaniechał podjęcia tej czynności w ustawowym terminie.
Z akt sprawy wynika, że przedmiotem odwołania skarżącego była decyzja z dnia "[...]" Dyrektora Zakładu Karnego w "[...]" odmawiająca udzielenia wnioskowanej informacji publicznej. Skarżący, co należy podkreślić, wniósł odwołanie do Dyrektora Okręgowego SW w "[...]" zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji z dnia "[...]". Treść art. 7 ustawy z 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2020 r., poz. 848) wskazuje, że organem wyższego stopnia dla dyrektora zakładu karnego jest dyrektor okręgowy Służby Więziennej. Zgodnie z art. 127 ust. 2 k.p.a. właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia.
Wobec powyższego, organ administracji, do którego wpłynęło ww. odwołanie, powinien rozpoznać je merytorycznie (art. 138 k.p.a.) z uwzględnieniem dyspozycji art. 16 ust. 2 pkt 1 u.d.i.p, albo wydać postanowienie o niedopuszczalności odwołania (art. 134 k.p.a.).
Z akt sprawy nie wynika jednak aby do dnia wniesienia skargi organ dopełnił tego obowiązku. Nie wydał bowiem ani postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, ani rozstrzygnięcia załatwiającego merytorycznie ww. odwołanie. Biorąc zatem pod uwagę, że w dacie wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, brak było podstaw do oddalenia skargi na zasadzie art. 151 p.p.s.a.
W konsekwencji Sąd uznał, że Dyrektor Okręgowy SW w "[...]" na dzień wniesienia skargi w niniejszej sprawie pozostawał w bezczynności w załatwieniu odwołania skarżącego i stan ten nie uległ zmianie aż do chwili wydania wyroku. Z uwagi na powyższe Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do rozpatrzenia odwołania skarżącego w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, o czym orzekł w punkcie I sentencji wyroku.
W ocenie Sądu bezczynność organu nie wyczerpywała przesłanki rażącego naruszenia prawa, gdyż wynikała z błędnej oceny prawnej organu, nie zaś celowego działania, mającego uniemożliwić uzyskanie wnioskowanej informacji. Sąd uwzględnił w tym zakresie fakt, że organ odpowiedział skarżącemu pismem z dnia 29 października 2020 r. na jego odwołanie, przedstawiając swoje stanowisko w sprawie. Mając powyższe na względzie i działając na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd orzekł, że bezczynność Dyrektora nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt II sentencji wyroku).
O kosztach postępowania, na które składa się kwota 100,00 zł tytułem wpisu od skargi, Sąd orzekł w punkcie III wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.
Na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. oraz art. 120 p.p.s.a. sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów