Uzasadnienie
W dniu 14 grudnia 2022 r. D. D. (dalej jako: "skarżący") zwrócił się do Rady Gminy (dalej jako: "Rada Gminy", "organ") z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej o treści: "W związku z możliwym wygaśnięciem mandatów radnych Rady Gminy i dotychczasowymi informacjami zwracam się z wnioskiem o udzielenie następujących informacji:
- 1) Jakie działania od dnia 15 listopada 2022 r. do dnia udzielenia odpowiedzi podjęła Komisja Rewizyjna Rady Gminy, w tym Przewodnicząca Komisji, w związku z uchwałą Nr XXXVIII.246.2022 Rady Gminy z dnia 24 października 2022r. w sprawie zlecenia dla Komisji Rewizyjnej kontroli w zakresie legalności sprawowania mandatu przez Radną Rady Gminy W. H.? Proszę o przedstawienie skanów dokumentów potwierdzających działania Komisji, w tym Przewodniczącej Komisji. W przypadku braku działań Komisji proszę o wskazanie przyczyn bezczynności Komisji;
- 2) Jakie czynności podejmował Przewodniczący Rady Gminy w związku z wnioskiem o podjęcie uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego P. A. od dnia wpływu wniosku do dnia udzielenia informacji? Jeśli nie podejmował żadnych działań, jakie są tego przyczyny?
- 3) Jakie są przyczyny tego, że projekt uchwały w sprawie, o której mowa w pkt
- 2) nie znalazł się w porządku obrad dotychczas odbytych sesji Rady Gminy po wniesieniu wniosku?
- 4) P. A. wpisywał w oświadczeniach majątkowych podlegających analizie Przewodniczącego Rady Gminy, iż uzyskuje środki z tytułu umowy zlecenia z Urzędu Gminy, wbrew postanowieniom art. 25d ustawy o samorządzie gminnym. W związku z tym wnoszę o udostępnienie informacji, jakie działania podejmował Przewodniczący Rady Gminy w stosunku do Wójta Gminy i Radnego P. A. w latach 2019-2022 w związku ze złamaniem tego zakazu, w szczególności czy składał wnioski o przeprowadzenie postępowania kontrolnego przez Centralne Biuro Antykorupcyjne oraz zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa do organów ścigania - proszę też o udostępnienie tych dokumentów".
W odpowiedzi z 5 stycznia 2022 r. Przewodniczący Rady Gminy wskazał: "Ad 1) sprawa kontroli w zakresie legalności sprawowania mandatu przez Radną W. H. będzie rozpatrywana na Komisji Rewizyjnej w dniu 31 stycznia 2023 r. (dokument w załączeniu)
Ad 2) 3) w kwestii stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Radnego P. A. w dniu 28 grudnia 2022 r. podjęto uchwałę XLI.258.2022 w sprawie zlecenia dla Komisji Rewizyjnej kontroli w zakresie legalności sprawowania mandatu przez radnego Gminy (dokument w załączeniu). W dniu 31 stycznia 2023r. będzie rozpatrywana na Komisji Rewizyjnej.
Ad 4) Przewodniczący Rady Gminy nie podejmował działań, w tym nie składał wniosków do CBA o przeprowadzenie postępowania kontrolnego oraz zawiadomienia o możliwości popełnienia przestępstwa do organów ścigania w związku z zawarciem przez Wójta Gminy umowy zlecenie z radnym P. A.".
W dniu 12 stycznia 2022 r. pełnomocnik skarżącego wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na bezczynność Rady Gminy, domagając się zobowiązania tego organu do załatwienia wniosku z 14 grudnia 2022 r,. w zakresie nieudostępnionych informacji publicznych wskazanych w uzasadnieniu niniejszej skargi. Skarżący wyjaśnił, że doszło tylko do częściowego udostępnienia informacji publicznej. Stwierdził, że skarżony organ nie udzielił informacji:
- - o tym jakie działania od dnia 15 listopada 2022 r. do dnia udzielenia odpowiedzi podjęła Komisja Rewizyjna Rady Gminy, w tym Przewodnicząca Komisji w związku z uchwałą Nr XXXVIII.246.2022 Rady Gminy z dnia 24 października 2022 r. w sprawie zlecenia dla Komisji Rewizyjnej kontroli w zakresie legalności sprawowania mandatu przez Radną Rady Gminy W. H., a w przypadku braku tych działań o wskazanie przyczyn bezczynności Komisji;
- - o czynnościach podejmowanych przez Przewodniczącego Rady Gminy w związku z wnioskiem o podjęcie uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego P. A. od dnia wpływu wniosku do dnia udzielenia informacji, a w przypadku gdy ich nie podejmował, jakie są tego przyczyny;
- - przyczynach tego, że projekt uchwały w sprawie, o której mowa w pkt 2) nie znalazł się w porządku obrad dotychczas odbytych (tj. przed 14 grudnia 2022 r.) sesji Rady Gminy po wniesieniu wniosku.
W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Gminy wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że 5 stycznia 2023 r. organ udostępnił żądaną informację, odpowiadając na zadane pytania w sposób wyczerpujący. Podniósł, że żądanie udzielenia rzeczonych informacji było przedmiotem wniosku stowarzyszenia A, którego prezesem jest skarżący. Podane informacje w korelacji z uprzednią odpowiedzią stanowiły całość. Podkreślono, że za niezasadny trzeba uznać wniosek o udzielenie informacji, którą zainteresowany posiada. Organ wskazał, że z uwagi na powyższe brak było podstaw do wydania decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, bowiem informacja ta została przez organ udostępniona zgodnie z intencją wnioskodawcy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.
Skarga rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej jako. "p.p.s.a."), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
W myśl art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Na zasadzie wymienionych przepisów ochronie sądowej podlega terminowość wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, a także innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
W związku z tym, w przypadku skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Rolą sądu w takich sprawach jest tylko zbadanie, czy organ, któremu zarzucono bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego pozostaje w zwłoce w zakończeniu wszczętego postępowania oraz rozważenie czy stan ewentualnego zastoju procesowego wynika z zaniechania lub wadliwości działania organu. Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania ma na celu co do zasady ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności, która może podlegać odrębnej kontroli sądu administracyjnego.
W rozpoznawanej sprawie skarżący złożył wniosek o udostępnienie informacji żądanej treści w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako: "u.d.i.p."). Adresatem wniosku strona skarżąca uczyniła podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są organy władzy publicznej. Zgodnie z wypracowanym w orzecznictwie stanowiskiem załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może przybrać postać: czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.); pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji; pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej; pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej lub zastosowania tego trybu w sytuacji, gdy z treści wniosku wynika, że wnioskodawca żąda udostępnienia w trybie szczególnym; decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - akt ten jest wydawany w przypadku odmowy udostępnienia informacji; względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 4 sierpnia 2021 r., sygn. akt III SAB/Gl 92/21, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA").
W rozpatrywanym przypadku organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek z 14 grudnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący uważa, że organ dokonał częściowego udostępnienia informacji. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Organ podał bowiem, zgodnie z żądaniem, jakie konkretne działania podjęto w sprawie wniosków skarżącego o stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnych
W. H. i P. A. W tym zakresie organ wyjaśnił w piśmie z 5 stycznia 2023 r., że sprawa kontroli legalności sprawowania mandatu przez radną W. H. będzie rozpatrywana na Komisji Rewizyjnej w dniu 31 stycznia 2023 r. Na dowód organ załączył zawiadomienie Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej z 5 stycznia 2023 r. o posiedzeniu Komisji Rewizyjnej, zaplanowanym na dzień 31 stycznia 2023 r., na którym miano się zapoznać z wnioskiem skarżącego o podjęcie uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnej W. H., przekazanego do Komisji uchwałą Rady Gminy nr XXXVIII.246.2022 z dnia 24 października 2022 r. Organ udokumentował też, że uchwałą nr XLI.258.2022 z 28 grudnia 2022 r. zlecono Komisji Rewizyjnej kontrolę w zakresie sprawowania mandatu przez P. A. i Komisja Rewizyjna zajmie się tą sprawą na posiedzeniu w dniu 31 stycznia 2023 r. Wyjaśnienia organu co do podejmowanych działań - na dzień udzielenia odpowiedzi - należy uznać za wyczerpujące.
Nie ma podstaw do kwestionowania prawdziwości i kompletności podanych informacji. Nie wiadomo o jakie inne działania mogłoby chodzić skarżącemu, które organ miałby wskazać. Skarżący we wniosku domagał się ogólnie wyjaśnień i udostępnienia nieskonkretyzowanych dokumentów. Adekwatnie do wniosku organ wskazał na działania mające charakter publiczny, gdyż w trybie u.d.i.p można żądać tylko informacji publicznej. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. W art. 6 u.d.i.p. wymieniono przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., o czym świadczy użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności". Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.
Pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 września 2016 r., sygn. akt II SAB/Gd 13/16; wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02, publ. w CBOSA). Takiego charakteru nie mają co do zasady dokumenty wewnętrzne, które służą wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012 r., I OSK 2130/11; wyrok NSA z dnia 15 lipca 2010 r., I OSK 707/10; wyrok NSA z dnia 20 września 2016 r., I OSK 2649/15, publ w CBOSA).
Dodatkowo wskazać należy, że zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w literaturze przedmiotu zwraca się uwagę na konieczność istnienia informacji w formie zmaterializowanej, tj. w postaci zapisu na nośniku informacji (M. Pawełczyk, Zmaterializowana forma informacji jako jeden z podstawowych elementów definicji informacji publicznej, Radca Prawny 2012/12/2-5). Wniosek o udzielenie informacji publicznej nie może zmierzać do inicjowania działań. Informacja ma charakter informacji publicznej, jeżeli jest to informacja istniejąca i będąca w posiadaniu organu (zob. wyroki NSA: z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 452/16, i z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1177/12, dostępne w CBOSA). Dopóki określona informacja istnieje tylko w pamięci przedstawiciela władzy publicznej i nie została utrwalona w jakiejkolwiek formie, tak aby można było w sposób nie budzący wątpliwości odczytać jej treść, dopóty informacja taka nie ma waloru informacji publicznej (por. wyrok NSA z 7 czerwca 2019 r. sygn. I OSK 2881/17, dostępny w CBOSA).
Uwzględniając przedstawione rozumienie informacji publicznej, nie jest możliwe domaganie się od organu wskazania działań, które miały charakter wewnętrzny, czy też w ogóle nie przybrały postaci w formie zmaterializowanego dokumentu. Dotyczy to również żądania podania przyczyn zarzucanej bezczynności w rozpatrzeniu wniosków o stwierdzenie wygaśnięcia mandatów wymienionych radnych. Zauważyć trzeba, że w granicach niniejszej sprawy nie mieści się ocena, czy rzeczywiście zaistniała w tym zakresie bezczynność. Niemniej jednak w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest możliwe w ogóle domaganie się od organu wytłumaczenia podjętych działań czy zaniechań. Informacja taka nie dotyczy co do zasady sfery faktów.
Z podanych przyczyn skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.