Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 8 lutego 2021 r. (data wpływu do organu w dniu 9 lutego 2021 r.) M. O. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie (dalej również jako: PINB) o interwencję wskazując, że w lokalu usługowym na parterze budynku, w którym mieszka, została wyburzona ściana nośna, która utrzymywała ścianę w jej lokalu mieszkalnym na 1 piętrze, co doprowadziło zarówno do spękań ścian w tym mieszkaniu jak i po ścianie zewnętrznej budynku.
W czasie czynności kontrolnych z dnia 2 marca 2021 r. PINB stwierdził m.in., że właściciel lokalu usługowego wykonał roboty budowlane polegające na jego przebudowie, bez jakichkolwiek dokumentów (tj. bez pozwolenia konserwatora zabytków jak i pozwolenia Starosty Olsztyńskiego na wykonanie robót budowlanych w budynku zabytkowym).
W dniu 4 marca 2021 r. inwestor S. K. przedłożył PINB w Olsztynie opinię o stanie technicznym wykonanych robót remontowych w lokalu handel i gastronomia, która nie wnosi zastrzeżeń/uwagi co do prawidłowości wykonanych robót.
Pismem z dnia 22 marca 2021 r. PINB zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego dot. robót budowlanych w lokalu użytkowym (handel, gastronomia) w budynku przy ul. [...] w A. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Olsztynie sygnalizował (pismo z dnia 14 czerwca 2021 r. i ponownie z 28 lipca 2021 r.) PINB zastrzeżenia mieszkańców ww. budynku dotyczące m.in.: nieprawidłowej wentylacji lokalu usługowego[...], skutkującej uciążliwym zapachem wydostającym się do mieszkań poprzez drewniane stropy i okna, zabudowanie w ścianie lokalu gastronomicznego "rury z odchodami" (udokumentowane zdjęciami zalanie odchodami piwnicy), niedostatecznej wysokości pomieszczeń zakładu, nieszczelnego szamba, z którego wydobywa się nieprzyjemny zapach.
Pismem z 28 czerwca 2021 r. M. i A. O. oraz W. i R. S. zwrócili się do PINB o "zablokowanie" lokalu A ul. [...] w A bowiem konserwator zabytków nie wyraził zgody na dobudowanie komina ponad ich dach oraz zainstalowanie mechanicznej wentylacji.
W dniu 16 listopada 2021 r. do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie wpłynęła skarga M. i A. O. oraz W. i R. S. na bezczynność PINB w sprawie stanu technicznego budynku przy ul. [...] w A, a także legalności i prawidłowości wykonania robót budowlanych.
PINB decyzją z dnia 25 listopada 2021 r., wydaną w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, w sprawie robót budowlanych w lokalu użytkowym (handel, gastronomia) w budynku przy ul. [...] w A, orzekł o braku przesłanek do wydania decyzji nakazującej S. K. wykonania robót budowanych w celu doprowadzenia wykonywanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem wskazując, że ocena techniczna przedłożona przez inwestora potwierdza wykonanie robót budowlanych zgodnie ze sztuką budowlaną.
Postanowieniem z dnia 28 stycznia 2022 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Olsztynie (również jako: WINB) odmówił przywrócenia A. O. terminu do złożenia odwołania od decyzji PINB z 25 listopada 2021 r. z uwagi na brak rozpoczęcia terminu do wniesienia odwołania, z uwagi na brak doręczenia ww. decyzji. Z tego samego powodu, WINB postanowieniem z dnia 31 stycznia 2022 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania A. O. od decyzji PINB z 25 listopada 2021 r.
Zawiadomieniem z dnia 2 lutego 2022 r., w związku ze skargą M. i A. O. oraz W. i R. S. na bezczynność PINB, WINB poinformował strony, że skarga jest zasadna.
Decyzja PINB z dnia 25 listopada 2021 r. została doręczona A. O. w dniu 21 lutego 2022 r. W dniu 23 lutego 2022 r. do PINB w Olsztynie wpłynęło odwołanie A. O. od ww. decyzji, które zostało przekazane – po wniesieniu przez A. O. w dniu 7 marca 2022 r. (data wpływu do organu) skargi na bezczynność PINB w Olsztynie w przekazaniu odwołania - WINB w dniu 21 marca 2022 r.
Zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi z dnia 22 marca 2022 r. WINB poinformował A. O., że jego skarga na bezczynność PINB w przekazaniu odwołania jest zasadna.
W dniu 22 marca 2022 r. M. i A. O. oraz W. i R. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie. W uzasadnieniu skargi zwrócili się o uchylenie decyzji i postanowienia oraz "zamknięcie" lokalu gastronomicznego [...].
Decyzją z dnia 28 kwietnia 2022 r. WINB uchylił decyzję PINB z dnia 25 listopada 2021 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej oddalenie.
W piśmie z dnia 11 maja 2022 r. będącym uzupełnieniem skargi, skarżący podnieśli, że ich intencją było wskazanie nieprawidłowości w działaniu PINB.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszym rzędzie wyjaśnić należy, że sprawa niniejsza została rozpoznana przez tutejszy Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako: p.p.s.a.), wedle którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy p.p.s.a.).
Rozpoznając niniejszą skargę w pierwszej kolejności sąd zobowiązany był zbadać, czy spełnione zostały wszystkie wymogi formalne jej wniesienia. W szczególności należało mieć na uwadze, że warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest, jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a., wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Artykuł 53 § 2b p.p.s.a. wyraźnie wskazuje przy tym, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Warunkiem formalnym skargi jest bowiem wyłącznie złożenie takiego ponaglenia (por. postanowienie NSA z dnia 10 października 2013 r., sygn. I OZ 893/13, wszystkie powołane orzeczenia dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Warunek ten będzie spełniony niezależnie od stanowiska zajętego przez właściwy organ, do którego skierowano ponaglenie (por. postanowienie NSA z dnia 8 listopada 2013 r., II OSK 2655/13).
W przedmiotowej sprawie skarga została wniesiona z zachowaniem wymogów formalnych, o których mowa w art. 53 § 2b p.p.s.a., bowiem skarżący przed jej wniesieniem skierowali do organu wyższego stopnia ponaglenie (błędnie nazwane skargą na bezczynność bowiem skarga na bezczynność stanowi, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., środek zaskarżenia przysługujący do sądu administracyjnego, a na niezałatwienie sprawy administracyjnej w terminie stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia zgodnie z art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej jako: k.p.a.), w wyniku którego zawiadomieniem z dnia 2 lutego 2022 r., WINB poinformował strony, że skarga jest zasadna. W związku z tym wniesienie w dniu 22 marca 2022 r. skargi na bezczynność należało uznać za dopuszczalne.
Z bezczynnością organu mamy do czynienia w sytuacji, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął postępowania w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Bezczynność organu jest niezałatwieniem sprawy w terminie.
Zgodnie z art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości postępowania ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 k.p.a., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. W art. 35 k.p.a. zostały określone terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.).
Ponadto, w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.), ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Samo informowanie strony o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem bezczynności postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego. A zatem sąd rozpoznając skargę na bezczynność organu winien rozważyć wszelkie okoliczności związane z pozostawaniem przez organ w zwłoce z załatwieniem sprawy w terminach przewidzianych w k.p.a.
W świetle art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
Wobec tego w niniejszym postępowaniu kluczowym obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy zarzucana w skardze bezczynność PINB rzeczywiście istniała - tak w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania - a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący.
Szczegółowy przebieg niniejszego postępowania został przedstawiony w części sprawozdawczej uzasadnienia w związku z powyższym, jedynie dla przypomnienia, Sąd wskazuje, że pismem z dnia 22 marca 2021 r. PINB zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego dot. robót budowlanych w lokalu użytkowym (handel, gastronomia) w budynku przy ul. [...] w A i dopiero decyzją z dnia 25 listopada 2021 r. orzekł o braku przesłanek do wydania decyzji nakazującej inwestorowi wykonania robót budowanych w celu doprowadzenia wykonywanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem.
Prowadzenie postępowania przez organ przez okres dłuższy, niż stanowią przepisy, daleki od niezwłocznego, nie było zgodne z prawem. W aktach administracyjnych próżno szukać dowodów na to, że przedłużenie postępowania było konieczne, np. ze względu na analizę materiału dowodowego lub jego koncentrację, podejmowanie jakichkolwiek czynności mogących uzasadniać dłuższy czas procedowania, bądź skomplikowany charakter sprawy. Natomiast kontekst sprawy pozwala stwierdzić, że rozstrzygnięcie powinno być podjęte w sposób niezwłoczny. Z akt sprawy wynika również, że PINB nie zawiadomił w trybie art. 36 § 1 k.p.a. stron postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie wraz z podaniem przyczyn zwłoki oraz wskazaniem nowego terminu załatwienia. Z bezczynnością, wprost zdefiniowaną w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., mamy do czynienia wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. (czyli bazowym terminie ustawowym) lub przepisach szczególnych, ani w terminie przedłużonym wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.
Sąd zauważa jednakże, że jeżeli organ wydał decyzję przed wniesieniem skargi na bezczynność do sądu administracyjnego, to brak jest podstaw do uznania, że organ ten pozostaje w bezczynności. Celem skargi na bezczynność nie jest bowiem samo stwierdzenie pozostawania przez organ w stanie bezczynności, lecz spowodowanie ustania tego stanu poprzez doprowadzenie do załatwienia przez organ określonej sprawy administracyjnej (por.: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2015 r., sygn. akt VII SAB/Wa 27/15, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 grudnia 2016 r. sygn. akt II SAB/Po 93/16).
Istotą ochrony udzielanej przez sądy administracyjne w razie uwzględnienia skargi na bezczynność jest zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu lub podjęcia czynności, bądź uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt II FSK 344/13). W przypadku wniesienia skargi do sądu po wydaniu decyzji (postanowienia) ten podstawowy cel skargi nie może być już osiągnięty. Z tego względu należało uznać, że złożona skarga na bezczynność organu musiała ulec oddaleniu wobec stwierdzenia, że organ nie pozostawał w bezczynności w momencie wniesienia skargi do sądu, tj. zakończył już postępowanie wydaniem decyzji.
Odnosząc się natomiast do kwestii bezczynności PINB w przekazaniu odwołania A. O. od decyzji tego organu z dnia 25 listopada 2021 r. należy zauważyć, że jak stanowi art. 133 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132 k.p.a. Jak z powyższego wynika, Kodeks postępowania administracyjnego w art. 133 ustanawia 7-dniowy termin na przesłanie odwołania organowi odwoławczemu.
W świetle cytowanego przepisu organ pierwszej instancji, który nie skorzystał z uprawnienia do wzruszenia własnej decyzji w trybie tzw. samokontroli, jest obowiązany przekazać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu. Przekazanie odwołania jest czynnością materialno-techniczną, dla której ustawodawca ustanowił ściśle określony termin. Na bezczynność organu pierwszej instancji, który tej czynności nie dokonuje w terminie - a więc w istocie sprawia, że wniesione odwołanie pozostaje bez rozpoznania - służy skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, art. 133 Nb 1; por. też postanowienie NSA z dnia 23 sierpnia 2016 r., II OSK 1704/16).
W okolicznościach niniejszej sprawy decyzja PINB z dnia 25 listopada 2021 r. została doręczona A. O. w dniu 21 lutego 2022 r. W dniu 23 lutego 2022 r. do PINB wpłynęło odwołanie A. O. od ww. decyzji, które zostało przekazane do WINB w dniu 21 marca 2022 r. Zatem pomimo tego, że organ pozostawał w bezczynności w przekazaniu odwołania, to jednak w dniu wniesienia skargi do Sądu bezczynność ta ustała bowiem organ rzeczone odwołanie już przekazał.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.