Uzasadnienie
R. N. (dalej jako: skarżący, wnioskodawca, strona) dwoma pismami z dnia 31 stycznia 2022 r. wystąpił do Rady Konsultacyjnej Osób Niepełnosprawnych (R. K., organ) i B. Z. o rozpatrzenie i weryfikację zatrudnienia, podjętego w B. Z. za pośrednictwem R. K. z tytułu projektu o zatrudnieniu osób niepełnosprawnych poprzez R.K. W treści pierwszego z nich zwrócił się do R. K. o weryfikację jego zatrudnienia w Stowarzyszeniu B. Z. (S. B. Z.). Wskazał, że chociaż miał obietnicę pracy w S. B. Z. do uzyskania uprawnień emerytalnych, w dniu "[...]" został poinformowany, że umowa z nim nie będzie przedłużona. Z tego względu wniósł o udzielenie mu odpowiedzi "czy i kiedy zostanie mu wręczone wypowiedzenie". W drugim piśmie wskazał, że domaga się dalszego zatrudnienia w S. B. Z. W dniu 28 lutego 2022 r. skarżący zwrócił się z ponownym wnioskiem do R. K. o weryfikację jego zatrudnienia w S. B. Z. oraz o możliwość zatrudnienia w R. K. Odpowiadając na powyższy wniosek, pismem z dnia 5 kwietnia 2022 r. (nieodebranym przez wnioskodawcę) R. K. wskazał, że nie ma możliwości zatrudnienia skarżącego z uwagi na brak wolnych stanowisk pracy. Wskazał również, że S. B. Z. jest odrębnym od R. K. podmiotem, do którego wnioskodawca winien skierować pozostałe wnioski oraz zapytania.
Ponadto w dniach 7 i 12 kwietnia 2022 r. do R. K. wpłynęły dwa wnioski skarżącego, opatrzone tytułem "skarga na bezczynność", przekazane według właściwości do rozpatrzenia przez Sąd Rejonowy w "[...]". W obu pismach wnioskodawca zwrócił się do sądu o wyegzekwowanie od R. K. odpowiedzi na wcześniej wymienione pisma.
Odpowiadając na powyższe pisma w dniu 12 kwietnia 2022 r. R. K. wskazał, że odpowiedzi zostały udzielone wnioskodawcy odpowiednio w dniach: 18 lutego 2022 r. (przez S. B. Z.) oraz 5 kwietnia 2022 r. (przez R. K.). Do pisma dołączono kopie obu wcześniejszych pism wskazujące na brak możliwości dalszego zatrudniania wnioskodawcy.
W dniu 22 kwietnia 2022 r. do R. K. wpłynęła (przekazana przez Sąd Rejonowy w "[...]") skarga wnioskodawcy na bezczynność, w której wnioskodawca R. K. podniósł, że sprawy "o bezczynność" założone przez skarżącego są bezspornie sprawami z zakresu prawa pracy, dotyczą jedynie możliwości przyszłego zatrudnienia wnioskodawcy w stowarzyszeniach: S. B. Z. oraz R. K. Nie budzi wątpliwości, że wnioskodawca we wszystkich swoich pismach domagał się dalszego zatrudnienia w S. B. Z. lub zatrudnienia go w R. K. Składane pisma stanowią de facto podania o przyjęcie do pracy w tych stowarzyszeniach.
Natomiast pismem z dnia 9 maja 2022 r. skarżący wywiódł skargę na bezczynność R. K. Powołał się przy tym na art. 61 Konstytucji RP i art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Strona wniosła o zobowiązanie Stowarzyszenia R. K. do odpowiedzi na wniosek o weryfikację zatrudnienia złożonego dnia 28 lutego 2022 r., zgodnie z treścią i zapytaniem. Do skargi dołączyła pisma wymieniane z R. K. w sprawie weryfikacji zatrudnienia strony. Skarżąca podniosła, że sprawa została zainicjowana pismem z dnia 31 stycznia 2022 r. - wniosek o rozpatrzenie i weryfikację zatrudnienia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że udzielił stronie odpowiedzi na jej wnioski.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest badaniem dopuszczalności jej wniesienia.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie zaś z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej również jako k.p.a.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Ponadto, stosownie do art. 3 § 2a p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.).
Powołane wyżej przepisy i normy prawne wyznaczają zakres kognicji sądów administracyjnych, wyjaśniając jakie konkretnie działania organów administracji publicznej, i w jakim przedmiocie bezczynność tych organów, może być zaskarżona do sądu administracyjnego. Tym samym, kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne, czy ich brak, wskazane w ustawie.
W związku z tym, że przedstawiony katalog ma charakter zamknięty, wniesienie skargi wykraczającej poza ten zakres, skutkuje jej odrzuceniem jako niedopuszczalnej, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Podkreślić przy tym należy, że w przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem kontroli sądowej nie jest określony akt lub czynność, lecz niepodejmowanie przez organ nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. Powyższe wynika z treści art. 149 § 1 p.p.s.a, zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji lub dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Sąd może zatem uwzględnić skargę na bezczynność organu, nie przesądzając merytorycznej treści rozstrzygnięcia, wyłącznie wówczas, gdy organ administracji publicznej pozostaje w zwłoce, pomimo tego, że miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i określonym terminie, przy czym na taki akt służy skarga do sądu administracyjnego.
Z treści skargi wniesionej w niniejszej sprawie wynika, że jej przedmiotem jest skarga na bezczynność R. K. w sprawie rozpoznania wniosku z dnia 31 stycznia 2022 r. w przedmiocie rozpatrzenia i weryfikacji zatrudnienia. W ocenie skarżącego nie otrzymał on odpowiedzi na swój wniosek.
Wyjaśnić zatem należy, że skarga na bezczynność organu jest pochodną skargi na określone formy działania organu, czyli jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje administracyjne, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (por. postanowienia NSA: z 4 września 2012 r., II GSK 1324/12; z 17 lipca 2012 r., I OSK 1620/12 oraz z 7 lipca 2010 r., II GSK 737/10).
Tym samym dopuszczalność skargi na bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. Wniosek dotyczący rozpatrzenia i weryfikacji zatrudnienia nie mieści się w żadnej kategorii bezczynności, podlegających jurysdykcji sądów administracyjnych, nie jest to zatem sprawa z zakresu administracji publicznej. Wniosek ten niewątpliwie nie sposób również zakwalifikować jako podanie o udostępnienie informacji publicznej, ponieważ jego przedmiotem nie są dane publiczne, a materia dotycząca stosunku pracy skarżącego. Poza tym w swoich pismach strona w żaden sposób nie wskazała, że składa wniosek o udostępnienie informacji publicznej, dopiero w skardze powołała się na art. 61 Konstytucji RP i art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Bezsprzecznie nie ma tu jednak zastosowania tryb udostępniania informacji publicznej.,
Natomiast nienależyte wykonywanie obowiązków przez organ administracji może zostać zaskarżone w ramach tzw. skargi powszechnej, uregulowanej w Dziale VIII k.p.a., dotyczącego skarg i wniosków. Stosownie do art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Skarga tego rodzaju jest szczególnym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, zawierającym zarzut wadliwej działalności organu lub jego pracownika. Uruchamia jednoinstancyjne postępowanie administracyjne o charakterze uproszczonym, kończące się czynnością faktyczną w postaci zawiadomienia o załatwieniu sprawy, które może być kwestionowane nową skargą wniesioną w tym trybie. Podkreślić przy tym należy, że przepisy Działu VIII k.p.a. nie przewidują kontroli sądów administracyjnych w sprawach objętych tymi regulacjami.
Z powyższych względów w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Dlatego też właściwość sądu administracyjnego nie obejmuje spraw, których przedmiotem jest krytyka nienależytego wykonywania lub organizacji zadań przez organy i ich pracowników, skarg zawierających zarzuty wadliwej działalności organu czy pracowników, skarg wytykających zaniechania i inne nieprawidłowości (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 241/09 oraz z dnia 25 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2849/15, postanowienie WSA w Olsztynie z dnia 31 października 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 843/17, dostępne w CBOSA).
W związku z powyższym, należy stwierdzić, że przedmiot wniesionej w niniejszej sprawie skargi nie mieści się w żadnej z wymienionych wyżej kategorii bezczynności, podlegających jurysdykcji sądów administracyjnych.
W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skargę odrzucił.