Uzasadnienie
Z. K. (skarżący) w dniu 18 listopada 2022 r. w formie mailowej złożył do Gminy A wniosek o udostępnienie informacji publicznej, tj. o przesłanie na adres mailowy następujących informacji:
- 1) od którego roku dotacja oświatowa dla Przedszkola w [...] ustalana jest w oparciu o wydatki bieżące zaplanowane w budżecie Gminy A na prowadzenie Przedszkola w [...]?
- 2) na podstawie danych, z której gminy (gmin) ustalana była wysokość dotacji oświatowej dla Przedszkola w [...] przed utworzeniem Przedszkola w [...] - proszę o podanie roku i danych gminy, z których korzystała Gmina A ustalając wysokość dotacji.
Organ poinformował skarżącego o wyznaczeniu nowego terminu na załatwienie sprawy, który nastąpi w dniu 3 stycznia 2023 r., uzasadniając to koniecznością wykazania przez skarżącego szczególnej istotności udostępnienia żądanej informacji dla interesu publicznego, gdyż według organu w niniejszej sprawie mamy do czynienia z informacją publiczną przetworzoną.
Pismem z 23 stycznia 2023 r. skarżący wywiódł skargę na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej, wnosząc o stwierdzenie bezczynności organu i zobowiązanie go do rozpoznania wniosku w terminie 14 dni od doręczenia akt organowi.
W skardze wskazano, że abstrahując od faktu, że organ niezasadnie przyjął, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z informacją publiczną przetworzoną, gdyż żądane informacje stanowią informację prostą, bezsprzecznie w sytuacji, gdy organ oceni, że wniosek dotyczy informacji przetworzonej, powinien sam rozstrzygnąć, czy spełniono przesłankę szczególnej istotności dla interesu publicznego, która uzasadniałaby konieczność przetworzenia informacji. Jeżeli odpowiedź będzie negatywna, organ powinien wydać decyzję odmowną. Niedopuszczalna jest jednak sytuacja, aby organ pozostawił wniosek bez rozpoznania z uwagi na brak uzasadnienia przez wnioskodawcę szczególnej istotności żądanej informacji dla interesu publicznego. Skoro zatem organ nie zareagował w prawidłowy sposób na wniosek skarżącego, to oznacza, że pozostaje w bezczynności.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że skarżący w zakreślonym terminie 14 - dniowym nie odniósł się w sposób merytoryczny do wystosowanego wezwania o wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego.
W ocenie organu to skarżący wykazał się całkowitą bezczynnością w zakresie skierowanego do niego wezwania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Skarga wniesiona w rzeczonej sprawie jest zasadna.
Podnieść należy, że stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) zwanej dalej: ustawą ppsa. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 ustawy ppsa, jak również stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stronie przysługuje skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, a także stosownie do art. 3 § 2 pkt 9 skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Stosownie zaś do art. 3 § 3 sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.
W takich sprawach można skutecznie wnieść skargę na bezczynność, jeśli organ administracji publicznej nie załatwi sprawy w terminie określonym w przepisach art. 35-36 k.p.a., bądź w terminie wynikającym z innej ustawy regulującej sposób postępowania organów administracji.
Wyjaśnić pozostaje również, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie - ale mimo zaistnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określona decyzja, postanowienie lub inny akt nie zostały dokonane, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu.
Udostępnianie zaś informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni - art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.; dalej: u.d.i.p.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust.
2. Stosownie do art. 13 ust. 2 jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.
Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1).
Ponadto trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji.
Na ograniczenia w zakresie udzielenia informacji publicznej wskazuje art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do tej regulacji prawnej organ może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych np. ze względu na prywatność osoby fizycznej lub z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych.
Nie jest natomiast odmową udzielenia informacji publicznej wskazanie, że się ich nie posiada. Jednakże o tym fakcie organ winien powiadomić wnioskodawcę pisemnie, wskazując – jeśli posiada taką wiedzę, gdzie zainteresowany żądane informacje może uzyskać. Organ nie ma natomiast obowiązku wydawania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 września 2002r., II SAB 289/02).
W sytuacji zaś gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą (por. wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z 20 czerwca 2002r., II SA/Lu 507/02).
Bezspornym w sprawie jest, że wnioskowane przez skarżącego informacje mają - co do zasady - charakter informacji publicznych, czego nie kwestionuje organ. W ocenie Sądu nie ulega to wątpliwości ponieważ żądane dane dotyczą przedmiotu związanego z materią publiczną (dotacje oświatowe) i podmiotu realizującego zadania publiczne czyli Wójta Gminy.
Nie mniej jednak organ uznał, że wnioskowane przez stronę informacje mają charakter informacji publicznych przetworzonych a strona skarżąca - mimo wezwania - nie wykazała szczególnie istotnego interesu publicznego, który uprawniałby ją do uzyskania wnioskowanych informacji.
Trzeba w tym miejscu wskazać, że zgodnie z przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Przesłanka szczególnie istotnego interesu publicznego jest pojęciem nieostrym i niedookreślonym, podobnie jak samo pojęcia informacji publicznej przetworzonej.
W ocenie Sądu funkcjonalna wykładnia normy art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. bezspornie nie pozwala na obciążenie strony wnioskującej o informację obowiązkiem wykazywania już na poziomie złożonego wniosku, że żądanie w nim zawarte dotyczy informacji szczególnie istotnej dla interesu publicznego. Obciążony takim obowiązkiem jest przede wszystkim podmiot dysponujący informacją i to on musi dokonać takiej kwalifikacji z chwilą otrzymania wniosku, ewentualnie po wezwaniu wnioskodawcy do uzupełnienia argumentacji w nim przedstawionej. Do organu należy nadto uzasadnienie braku istnienia tej przesłanki w ewentualnej decyzji o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji. Wniosek o udostępnienie informacji przetworzonej winien bowiem zostać rozpoznany zarówno, gdy brak w nim będzie jakiegokolwiek uzasadnienia "szczególnego interesu publicznego", jak również kiedy wnioskodawca w ogóle nie zareaguje na wezwanie, by ten interes wykazał.
W takiej sytuacji podmiot zobowiązany powinien samodzielnie zbadać przesłanki przemawiające za istnieniem szczególnej istotności dla interesu publicznego (podobnie: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2014r.: VIII SA/Wa 902/13, VIII SA/Wa 905/13, VIII SA/Wa 923/13, dostępne w CBOSA.).
Trzeba zaznaczyć, że merytoryczne zakończenie postępowania w sprawie wniosku o udzielenie informacji publicznej przetworzonej następuje w dwojaki sposób: albo poprzez udostępnienie przetworzonej informacji publicznej; albo przez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (patrz: M. Jabłoński, Udostępnianie przetworzonej informacji publicznej, Wrocław 2015, str. 198). To właśnie w decyzji organ ma obowiązek wykazać, że żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną i ocenić przesłanki przemawiające za istnieniem szczególnej istotności dla interesu publicznego. Niedopuszczalne jest natomiast pozostawienie wniosku strony bez rozpoznania w sytuacji, gdy istnieje spór co do tego, czy żądana informacja publiczna stanowi informację przetworzoną, jak również gdy strona nie wskazuje lub nie wykazuje w sposób dostateczny w ocenie organu przesłanki wymienionej w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Biorąc pod uwagę powyższe regulacje prawne określające sposób udzielania informacji publicznych, w ocenie Sądu należy stwierdzić, że organ nie rozpoznał w prawidłowy sposób wniosku strony o udostępnienie jej informacji publicznej.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku i zobowiązał Wójta Gminy do rozpoznania wniosku skarżącego z 18 listopada 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni. Stosownie do treści art. 286 § 2 ppsa termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Sąd I instancji zwraca zaś akta organowi po uprawomocnieniu się orzeczenia kończącego postępowanie (art. 286 § 1 ppsa).
Jednocześnie Sąd stwierdził w pkt 2, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Na ocenę taką wpłynął fakt, że wydaje się, że organ był przekonany o prawidłowym załatwieniu wniosku, który w jego ocenie dotyczył informacji przetworzonej. Sąd nie dopatrzył się w działaniach organu złośliwości a jedynie braku wiedzy co do prawidłowego zakończenia rzeczonego postępowania. Skarżący nie wnosił także o uznanie, że bezczynność organu miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
O kosztach orzeczono w pkt 3 stosownie do art. 200 w związku z art. 205 § 2 powołanej ustawy.