Uzasadnienie
Wnioskiem z 28 sierpnia 2023 r., przesłanym drogą elektroniczną, K. D. S. (dalej jako: "wnioskodawca", "skarżący"), powołując się na art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902), dalej jako: "u.d.i.p.", zwrócił się do Dyrektora Ośrodka Sportu i Rekreacji w G. (dalej jako: "organ", "Dyrektor OSiR") o udostępnienie informacji publicznej w zakresie kopii umów (włącznie z ewentualnymi załącznikami lub aneksami) oraz faktur VAT i innych dokumentów księgowych związanych z organizacją koncertu (...) i wydarzeń związanych (w szczególności koncertu zespołu "supportującego" oraz afterparty), które odbyły się 25 sierpnia 2023 r. (...) w G. Następnie, pismem z 12 września 2023 r. (data wpływu do organu), wnioskodawca wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji publicznej.
Zarzucił organowi naruszenie art. 2, art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p. i wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrywaniu jego wniosku z 28 sierpnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i zobowiązanie organu do jego rozpatrzenia, w terminie 7 dni, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kwoty 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się uiszczony wpis sądowy.
W uzasadnieniu wniesionej skargi skarżący podniósł, że do dnia wniesienia skargi organ nie odpowiedział na złożony przez niego 28 sierpnia 2023 r. wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w szczególności nie została udostępniona wnioskowana informacja publiczna, ani też nie została wydana decyzja o odmowie jej udostępnienia. Tym samym, organ pozostaje w bezczynności.
Skarżący wskazał, że Dyrektor OSiR jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, gdyż reprezentuje gminną jednostkę budżetową. Ponadto, nie budzi wątpliwości, że przedmiotowy wniosek został skutecznie doręczony – na adres poczty e-mail, wskazany w Biuletynie Informacji Publicznej. OSiR.
W ocenie skarżącego, wnioskowane informacje mieszczą się w zakresie przedmiotowym objętym przepisami u.d.i.p. Żądana informacja odnosi się bowiem do wydatkowania środków publicznych przez gminną jednostkę organizacyjną. Dodał, że postępowanie Dyrektora OSiR jest niewłaściwe i ogranicza jego prawo do informacji, wynikające z art. 61 Konstytucji RP.
W odpowiedzi na skargę, organ uznał ją za zasadną co do bezczynności organu i wniósł o oddalenie skargi w pozostałym zakresie i umorzenie postępowania z uwagi na fakt, że organ wykonał wnioskowaną przez skarżącego czynność poprzez poinformowanie wnioskodawcy o niewłaściwości organu w sprawie objętej treścią żądanych informacji wskazanych we wniosku z 28 sierpnia 2023 r.
Dyrektor OSiR wyjaśnił, że z powodu małej ilości pism wnoszonych za pomocą skrzynki e-PUAP, zapoznał się z wnioskiem dopiero 26 października 2023 r., natomiast ze skargą na bezczynność organu – 19 października 2023 r. i na podstawie wnioskowanych informacji uznał, że jest organem niewłaściwym w powyższej sprawie. W związku z tym, pismem z 27 października 2023 r., poinformował skarżącego o swojej niewłaściwości w zakresie wnioskowanych informacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
Instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy organ pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku.
Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie, w myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzec skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
Wyjaśnić należy, że przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w przypadku takiej skargi w obecnym stanie prawnym skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Przechodząc do meritum sprawy, należy wskazać, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.
Należy podkreślić, że przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujący jest stan faktyczny z momentu orzekania przez sąd administracyjny i fakt dokonania czynności przez organ (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008r., sygn. akt I OPS 6/08, CBOSA). Nie można bowiem zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, nawet jeżeli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej wykonania. W sytuacji wydania przez organ administracji aktu lub dokonania czynności już po wniesieniu skargi na bezczynność organu, a przed jej rozpoznaniem przez sąd, postępowanie staje się bezprzedmiotowe.
W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. W orzecznictwie sądów administracyjnych przez "informację publiczną" rozumie się każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Informacją publiczną jest więc informacja o aktywności podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie celów publicznych (por. wyroki NSA: z dnia 22 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 218/18; z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14, dostępne w CBOSA). Natomiast podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p.
Nie jest w sprawie sporne, że Dyrektor OSiR jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. W myśl powołanego przepisu obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego.
Wskazać należy, że ośrodek sportu i rekreacji to gminna jednostka organizacyjna, nie posiadająca osobowości prawnej, która prowadzona jest w formie jednostki budżetowej. Jej celem jest realizowanie zadań gminy w zakresie rozwoju i upowszechniania kultury fizycznej, sportu i rekreacji. Podstawą gospodarki finansowej jest plan finansowy sporządzony na podstawie uchwały budżetowej rady gminy na dany rok.
Zgodnie zaś z art. 6 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f), jak również o majątku jednostek samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c).
W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że charakter informacji publicznej ma także wiadomość wprawdzie niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organów władzy publicznej. Są to zarówno dokumenty wytworzone przez organy administracji, jak i te, których używa przy realizacji prawem przewidzianych zadań, nawet, gdy nie pochodzą one wprost od organów administracji (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02; wyrok NSA z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2265/11; wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 385/12, dostępne w CBOSA). Charakter informacji publicznej mają zatem nie tylko dokumenty wytworzone przez organy administracji publicznej, ale również i te, którymi organ posługuje się w celu zrealizowania ciążących na nim zobowiązań i zadań.
Każda informacja o środkach wydatkowanych przez organy władzy publicznej oraz podmioty wykonujące zadania publiczne stanowi więc informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie u.d.i.p.
W tym kontekście należy zatem uznać, że żądana przez skarżącego we wniosku z 28 sierpnia 2023 r. informacja w zakresie kopii umów (włącznie z ewentualnymi załącznikami lub aneksami) oraz faktur VAT i innych dokumentów księgowych związanych z organizacją koncertu, ma charakter informacji publicznej, gdyż dotyczy wydatkowania środków publicznych.
W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnym z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.).
Natomiast w myśl art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następuje w drodze decyzji administracyjnej. Ponadto, organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu.
W rozpoznawanej sprawie żądanie udzielenia informacji publicznej wpłynęło do organu 28 sierpnia 2023 r. Organ zobowiązany był zatem załatwić zgłoszony wniosek w sposób przewidziany ustawą o dostępie do informacji publicznej w terminie określonym w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., albo przez udostępnienie żądanych danych (czynność materialnotechniczna), udzielenie informacji, że nie dysponuje żądaną informacją lub, że w jego ocenie nie ma ona przymiotu informacji publicznej, albo odmówienie udostępnienia informacji publicznej, przy zachowaniu procesowej formy, tj. decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p.).
Jak wynika z akt sprawy w ustawowym terminie, który upłynął z dniem 11 września 2023 r., organ nie podjął jakichkolwiek czynności w tej sprawie, pozostając tym samym w bezczynności.
W tej sytuacji, należy stwierdzić, że skarga na dzień jej wniesienia, tj. 12 września 2023 r., była zasadna. Jednakże bezczynność organu ustała przed rozpatrzeniem skargi przez Sąd, gdyż pismem z 27 października 2023 r. organ poinformował skarżącego, że nie posiadał i nie posiada wnioskowanych informacji. Zatem w dniu orzekania przez Sąd organ nie pozostawał już w bezczynności.
Podkreślić należy, że w sytuacji ustania bezczynności sąd orzeka, biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w czasie wydania orzeczenia sądowego. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, oznacza to, że organ nie pozostaje w zwłoce w zakresie udzielonej odpowiedzi i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017r., sygn. akt I OSK 1789/16, CBOSA). W takich przypadkach, zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, które z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe.
Mając powyższe na uwadze, Sąd umorzył postępowanie w zakresie bezczynności organu, o czym orzeczono w punkcie I sentencji wyroku.
Stosownie do obowiązku wynikającego z treści art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku). Nie każde bowiem naruszenie prawa wskutek bezczynności organu będzie naruszeniem rażącym. Jak wskazuje się w orzecznictwie, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012r., sygn. akt I OSK 675/12, CBOSA). Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812).
Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. II OSK 468/13; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. II SAB/Wr 14/14; wyroki WSA w Poznaniu z dnia 11 marca 2015 r., sygn. IV SAB/Po 19/15, CBOSA).
W ocenie Sądu, okoliczności faktyczne stwierdzonej w niniejszej sprawie bezczynności organu nie przejawiają cech naruszenia prawa o szczególnym stopniu kwalifikacji. Brak jest podstaw do przyjęcia, że działanie organu nacechowane było złą wolą bądź też lekceważącym stosunkiem do przepisów prawa.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt. III sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od skargi (100 zł).