Uzasadnienie
Stowarzyszenie A (dalej jako: "skarżący"), działające poprzez przedstawiciela K. G., wnioskiem z 17 stycznia 2023 r., powołując się na art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2002 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej jako: "u.d.i.p."), zwróciło się do Wójta Gminy Gietrzwałd (dalej jako: "organ") o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej przedsięwzięcia o nazwie "Budowa Centrum Dystrybucyjnego LIDL Gietrzwałd wraz z infrastrukturą techniczną – doziemne instalacje zewnętrzne w miejscowości Gietrzwałd, gmina Gietrzwałd" na określonych działkach. Wniosło o przekazanie kopii projektu ww. inwestycji oraz całej dokumentacji związanej z tym projektem i przesłanie dokumentów w formie skanów w pliku PDF na wskazany adres elektroniczny.
Wnioskiem z 19 stycznia 2023 r. Stowarzyszenie B, również działające przez przedstawiciela K. G., zwróciło się do organu o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej tej samej inwestycji, domagając się odpowiedzi na pięć zadanych pytań.
Pismem z 31 stycznia 2023 r. organ poinformował skarżącego, że informacje żądane ww. wnioskami nie mogą zostać udostępnione w terminie 14 dni z uwagi na dużą ilość pism dotyczących prowadzonego postępowania w krótkim czasie. Z uwagi na konieczność jednoczesnego zaangażowania pracownika w wykonywanie zadań bieżących oraz obsługę wielu złożonych jednocześnie wniosków, zapytań i uwag wyznacza się nowy termin załatwienia wniosku do dnia 28 lutego 2023 r.
Skarżący w dniu 7 lutego 2023 r. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność organu w udzieleniu mu żądanej informacji publicznej, zarzucając naruszenie:
- 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek;
- 2) art. 3 ust.1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez błędne uznanie, iż przedmiotem wniosku było udostępnienie informacji przetworzonej;
- 3) art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust.1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji, poprzez niezastosowanie, skutkujące brakiem wydania decyzji administracyjnej w przypadku ograniczenia prawa do informacji publicznej.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 17 stycznia 2023 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i podkreślił, że Stowarzyszenie A złożyło tylko jeden wniosek w sprawie, który dotyczył postępowania, nad którym urząd gminy obecnie prowadzi działania, które są wysoce istotne dla mieszkańców Gietrzwałdu i regionu, więc przekazanie kopii dokumentów specjalnie nie utrudnia pracy urzędu, zatem okres 14 dni był wystarczający na ich przesłanie. Objęte wnioskiem zagadnienie nie jest skomplikowane i nie wymaga znaczącego zaangażowania, więc doszło do opieszałego, niesprawnego i nieskutecznego działania organu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ewentualnie, w sytuacji orzeczenia, iż organ pozostawał bezczynności, o stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Pismem z 27 lutego 2023 r. organ przesłał informację, że udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek z 17 stycznia 2023 r. Do pisma dołączył odpis pisma z 27 lutego 2023 r., które w punkcie pierwszym dotyczyło wniosku skarżącego, a w pozostałych punktach - wniosku z 19 stycznia 2023 r. Stowarzyszenia B. W zakresie wniosku skarżącego z 17 stycznia 2023 r. organ wskazał, że w procedurze wydawania decyzji środowiskowej wymagane dokumenty, które należy dołączyć do wniosku o wydanie środowiskowych uwarunkowaniach zostały wymienione w art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1029 ze zm.). Jak wynika z powyższego katalogu nie ma wymogu dostarczania organowi projektu inwestycyjnego na tym etapie planowanej inwestycji.
Będzie on wymagany na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę, a więc kwestie techniczne i szczegóły projektowanego zamierzenia będą przedmiotem analizy na kolejnych etapach procedury inwestycyjnej. Na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia nie tylko nie ma obowiązku przedstawiania projektu, a często również inwestor jeszcze go nie posiada, zostaje on bowiem sporządzony między innymi z uwzględnieniem wymogów i wymagań określonych w decyzji środowiskowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako: "p.p.s.a.")., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy organ pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzec skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się informacji w trybie ustawy dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W doktrynie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28-29).
Art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Wobec powyższego nie może budzić wątpliwości, że wójt jako organ wykonawczy gminy jest podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. do udostępnienia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu.
W rozpoznawanej sprawie organ przyjął, że wniosek skarżącego z 17 stycznia 2023 r. dotyczył informacji publicznej, zatem winien był podjąć przewidziane prawem działania w celu jego załatwienia.
Należy wskazać, że u.d.i.p. przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych, a jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. - jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnym z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeśli żądana informacja nie jest informacją publiczną lub gdy organ nie posiada informacji objętej wnioskiem, informuje o tym wnioskodawcę pismem.
Wskazać należy, że art. 13 ust. 2 u.d.i.p. posługuje się otwartą formułą "jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie", co pozwala na zindywidualizowanie zastosowania tej regulacji do okoliczności konkretnej sprawy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 lutego 2020 r., sygn. akt II SAB/Po 4/20, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Dopuszczalne jest zatem wydłużenie 14-dniowego terminu w przypadku braku możliwości udzielenia informacji publicznej, przy czym organ jest zobligowany do powiadomienia wnioskodawcy, przed upływem tych 14 dni, o powodach opóźnienia oraz do wyznaczenia dodatkowego terminu udostępnienia informacji.
Jednocześnie przepisy u.d.i.p. nie wskazują, jakie powody opóźnienia są dopuszczalne, należy jednak uznać, że muszą to być powody bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej. Jak podnosi się w orzecznictwie, o ile zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. organ może przedłużyć termin rozpoznania wniosku do maksymalnie dwóch miesięcy, to z uprawnienia tego może skorzystać wówczas, gdy zachodzą uzasadnione wątpliwości co do jego zakresu (np. wniosek jest nieprecyzyjny, wielowątkowy, lub zachodzi wątpliwość, czy dotyczy informacji publicznej). Niedopuszczalne jest stosowanie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jedynie w celu "odroczenia" na okres do dwóch miesięcy obowiązku udostępnienia żądanej informacji publicznej (por.: wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 października 2018 r., sygn. akt II SAB/Łd 105/18, CBOSA). W kolejnym orzeczeniu WSA w Łodzi wskazał że przepis art. 13 ust. 2 u.d.i.p. ma na celu umożliwienie zobowiązanym podmiotom, wśród których ustawodawca przewidział podmioty nie będące organami władzy oraz administracji publicznej, a więc jednostki niejednokrotnie niezatrudniające prawników, rozpoznanie wniosku i przygotowanie odpowiedniego pisma lub decyzji, co w trudniejszych sprawach może wymagać więcej czasu niż 14 dni. (por. wyrok WSA w Łodzi z 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Łd 21/17, CBOSA)
W rozpoznawanej sprawie żądanie udzielenia informacji publicznej zgłoszone zostało organowi 17 stycznia 2023 r. Ustawowy termin ustosunkowania się do wniosku upłynął zatem 31 stycznia 2023 r. W terminie tym organ poinformował skarżącego, że żądane informacje nie mogą zostać udostępnione w terminie 14 dni z uwagi na dużą ilość pism dotyczących prowadzonego postępowania w krótkim czasie. Z uwagi na konieczność jednoczesnego zaangażowania pracownika w wykonywanie zadań bieżących oraz obsługę wielu złożonych jednocześnie wniosków, zapytań i uwag wyznaczony został nowy termin załatwienia wniosku - do dnia 28 lutego 2023 r.
Wskazać zatem należy, że choć organ z formalnego punktu widzenia podjął czynności zmierzające do przedłużenia postępowania, to zastosował regulację art. 13 ust. 2 u.d.i.p. w sposób nieuzasadniony. W skierowanej do skarżącego informacji z 31 stycznia 2023 r. organ nie wyjaśnił dlaczego na wskazanie, że organ nie posiada objętych wnioskiem dokumentów (co ostatecznie nastąpiło 27 lutego 2023 r.) niezbedne jest przedłużenie postępowania o kolejny miesiąc. Lakoniczne powołanie się na "konieczność jednoczesnego zaangażowania pracownika w wykonywanie zadań bieżących oraz obsługę wielu złożonych jednocześnie wniosków, zapytań i uwag" nie może zostać uznane za uzasadniające przekroczenie podstawowego terminu na załatwienie wniosku.
Należy zatem uznać, że zawiadomienie o wydłużeniu terminu załatwienia sprawy nie znajdowało uzasadnienia, zwłaszcza że, co trzeba jeszcze raz podkreślić, ostatecznie załatwienie wniosku skarżącego polegało na poinformowaniu go pismem, że organ nie jest w posiadaniu żądanej informacji (wnioskowanych dokumentów). Przekazanie takiej informacji z całą pewnością nie wymaga ani dużego nakładu pracy, ani zaangażowania szczególnych sił i środków, które mogłyby uzasadniać przedłużenie terminu załatwienia wniosku.
Powyższa ocena oznacza, że organ nie udzielił skarżącemu żądanej informacji w terminie 14 dni. Zatem skarga na dzień jej wniesienia (7 lutego 2023 r.) była zasadna. Jednakże bezczynność organu ustała przed rozpatrzeniem skargi przez Sąd, ponieważ organ ustosunkował się do wniosku skarżącego pismem z 27 lutego 2023 r.
W sytuacji ustania bezczynności sąd orzeka biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w czasie wydania orzeczenia sądowego. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, to oznacza to, że organ nie pozostaje w zwłoce w zakresie udzielonej odpowiedzi i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1789/16, CBOSA). W takich przypadkach sąd umarza postępowania w zakresie bezczynności organu, o czym orzeczono w pkt 1. wyroku.
W aktualnym stanie prawnym rozpoznanie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu. Podjęcie przez organ stosownego działania w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi, nie zwalania sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12, dostępny CBOSA).
Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy.
Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. II OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. II SAB/Wr 14/14; wyroki WSA w Poznaniu z 11 marca 2015 r., sygn. IV SAB/Po 19/15, CBOSA). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, o czym Sąd rozstrzygnął w pkt 2. wyroku. Zachowanie podmiotu zobowiązanego w rozpoznawanej sprawie świadczyło o błędnej interpretacji prawa i okoliczności faktycznych, jednak nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą u.d.i.p., czy jaskrawego braku woli załatwienia sprawy. Mimo przekroczenia 14-dniowego terminu na odniesienie się do wniosku i nieuzasadnionego przedłużenia terminu jego załatwienia, organ odpowiedział na wniosek skarżącego, udzielając mu stosownych wyjaśnień.
O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącego uiszczonego wpisu od skargi, Sąd orzekł w pkt.
- 3. wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.