Uzasadnienie
Wnioskiem z 12 grudnia 2022 r. P. K. (dalej jako: "skarżący"), powołując się na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się do Dyrektora Szkoły Mistrzostwa Sportowego Szkoły Podstawowej w [...] (dalej jako: "organ") o przesłanie w formie elektronicznej na wskazany adres następujących informacji: skanów wszystkich dokumentów księgowych (faktury, rachunki, listy płac, noty księgowe) wraz z ich opisami opłaconych z dotacji oświatowej we wrześniu 2022 r. Wskazał, że wniosek ma szczególne znaczenie dla interesu publicznego, gdyż ma na celu zweryfikowanie, czy otrzymane środki publiczne zostały wydatkowane na cele, na które zostały przyznane, wskazane w ustawie z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych.
W piśmie z 27 grudnia 2022 r. organ poinformował skarżącego, że jego wniosek (żądanie) ma na celu uzyskanie informacji służącej indywidualnemu (prywatnemu) interesowi wnioskodawcy, a zatem nie może być zrealizowany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ poinformował również, że w związku z tym, że skarżący pełni funkcję dyrektora Szkoły Podstawowej i Przedszkola we [...] i współpracuje ze Stowarzyszeniem [...] zmierza on do uzyskania informacji, które będą służyć realizacji indywidualnego (prywatnego) interesu wnioskodawcy, jakim jest cel zawodowy, a żądana informacja nie dotyczy sprawy publicznej. Interes wnioskodawcy nie może być realizowany na zasadach i w trybie przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie odpowiadałoby to celowi i funkcji, jakie wynikają z tej ustawy.
Pismem z 6 grudnia 2023 r. skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność organu w zakresie rozpoznania jego wniosku o udzielenie informacji publicznej. Zarzucił naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej jako: "u.d.i.p.") poprzez nierozpoznanie wniosku w wymaganym prawem terminie i zgodnie z żądanym zakresem. Podnosząc powyższe zarzuty wniósł o stwierdzenie bezczynności organu i zobowiązanie do rozpoznania wniosku z dnia 12 grudnia 2022 r. w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w wysokości nie niższej niż 10 000 zł oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi podniósł, że organ od dnia 27 grudnia 2022 r. pozostaje w stanie bezczynności, a ma ona charakter intencjonalnego naruszenia prawa. Nie ulega przy tym wątpliwości, że rażące naruszenie prawa zostało popełnione z zamiarem bezpośrednim, bowiem organ nie może powoływać się na brak wiedzy w zakresie skutków swojego postępowania czy nieznajomość prawa w tym zakresie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie w całości. Wskazał, że nie dopuścił się bezczynności w rozpatrywaniu złożonego przez skarżącego wniosku, bowiem w dniu 27 grudnia 2022 r., na wskazany przez skarżącego we wniosku adres mailowy, udzielił odpowiedzi wskazując, iż z uwagi na zakwalifikowanie wniosku i jego żądanej treści jako służącej indywidualnemu (prywatnemu) interesowi wnioskodawcy, wniosek nie może zostać zrealizowany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dodał, że działania skarżącego podejmowane względem organu - licznie złożone wnioski o dostęp do informacji publicznej, czy też skargi, ukierunkowane są jedynie na korzyści prywatne (indywidualne).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 - p.p.s.a.), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
Instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy organ pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku.
Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzec skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W doktrynie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28-29).
Z powyższego wynika, że informacja odnosząca się do dokumentów księgowych zawierających dane o wydatkowaniu dotacji oświatowej, a więc środków publicznych, posiadanych przez podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. jest informacją publiczną. Dotacja oświatowa finansowana jest ze środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna.
Art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Wobec powyższego nie może budzić wątpliwości, że Dyrektor Szkoły Mistrzostwa Sportowego Szkoły Podstawowej w [...], jako organ administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym (wykonujący zadania publiczne w zakresie oświaty i dysponujący środkami publicznymi), jest podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. do udostępnienia informacji mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu.
Z uwagi na to, że obie przesłanki udostępnienia informacji publicznej zostały w sprawie spełnione (zarówno w odniesieniu do przesłanki przedmiotowej, jak i podmiotowej), organ, do którego skierowano wniosek, winien był podjąć przewidziane prawem działania w celu jego załatwienia.
Przedmiotem sporu między stronami jest zakres przedmiotowy wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Organ podnosi bowiem, że celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb. Zdaniem organu ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być nadużywana i wykorzystywana w czysto prywatnych sprawach.
W zakresie tak zarysowanego problemu Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 26 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4568/21 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"), wskazujące, że kryterium rozróżnienia sprawy publicznej od niepublicznej, a tym samym informacji publicznej od innej informacji, nie jest kryterium interesu wnioskodawcy w uzyskaniu informacji publicznej.
I tak w wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził:
"1. Kryterium rozróżnienia sprawy publicznej od niepublicznej, a tym samym informacji publicznej od innej informacji, nie jest kryterium interesu wnioskodawcy w uzyskaniu informacji publicznej. Przeczyłoby to istocie prawa dostępu do informacji publicznej, które zarówno w piśmiennictwie prawniczym, jak i orzecznictwie sądowym kwalifikowane jest jako konstytucyjne publiczne prawo podmiotowe. Innymi słowy publiczne prawo podmiotowe to sytuacja prawna, w której oparty na normie prawnej interes określonej osoby (będący na tej podstawie interesem prawnym) jest zaopatrzony i tym samym wzmocniony przez wynikające również z normy prawnej prawa publicznego roszczenie o określone zachowanie wspólnoty publicznoprawnej reprezentowanej przez odpowiednie organy. Publiczne prawo podmiotowe zasadza się zatem na interesie prawnym. Każdy podmiot publicznego prawa podmiotowego jest tym samym podmiotem interesu prawnego.
Skoro zatem nie ma wątpliwości, że wnioskodawca jest podmiotem publicznego prawa dostępu do informacji publicznej (bo mieści się w zakresie pojęcia "obywatel" - art. 61 ust. 2 Konstytucji i pojęcia "każdy" - art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), to znaczy, że ma interes prawny wzmocniony roszczeniem o uzyskanie informacji publicznej. Każdy indywidulany interes subiektywny rozumiany jako "relacja pomiędzy jakimś stanem obiektywnym, aktualnym lub przyszłym, a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, które on przynosi lub może przynieść jakiejś jednostce, ulega obiektywizacji, gdy znajduje oparcie w normie prawnej. Interes prawny ma charakter obiektywny właśnie z tego względu, że jest prawny. Interes prawny istnieje bowiem wówczas, "gdy zgłaszane żądanie oparte jest na konkretnej normie prawnej, a konieczność jego obiektywnego charakteru oznacza, że o istnieniu interesu prawnego nie decyduje przekonanie zainteresowanego, ale ocena ustawodawcy.
Nieprawidłowe jest przez to stanowisko, z którego wynika, że jeśli celem wniosku jest realizacja subiektywnego indywidulanego interesu podmiotu, który go złożył, to wniosek ten nie dotyczy z tego właśnie powodu sprawy publicznej. Wniosek "każdego" o udostępnienie informacji publicznej jest wnioskiem podmiotu publicznego prawa podmiotowego do udostępnienia informacji publicznej, a zatem z istoty swojej skierowany jest na realizację tego prawa, a więc i będącego jego istotnym elementem interesu prawnego, który - jako właśnie interes prawny - jest obiektywnym interesem indywidulanym.
2. O ile kryterium "sprawy własnej" jako kryterium służące kwestionowaniu publicznego charakteru wnioskowanej informacji nie znajduje racjonalnych i prawnych podstaw, to konieczne jest dostrzeganie sytuacji zbiegu w określonych sprawach takich jej obszarów, które mają aspekt niepubliczny (prywatny, własny), bo z tego powodu informacje dotyczące tych obszarów nie mają charakteru informacji publicznej. Zatem dla odkodowania treści pojęcia informacji publicznej jako informacji o działalności organów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i informacji o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1, czy art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ma znaczenia ocena charakteru interesu w uzyskaniu informacji publicznej przez wnioskodawcę, który jest podmiotem publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, również w powiązaniu z kategorią "sprawy własnej", ani cel, dla jakiego wnioskodawca żąda udostępnienia informacji publicznej. Sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, a tym samym i interesu stanowiącego podstawę tego prawa może być analizowany z perspektywy ewentualnego zjawiska nadużywania tego prawa, a wówczas prowadzić do odmowy jego ochrony".
W świetle powyższego, w ocenie Sądu, przyjęte przez organ kryteria oceny charakteru wnioskowanej informacji jako sprawy własnej skarżącego, wyłączającej ją jako informację publiczną, są błędne.
Odnosząc się natomiast do kwestii nadużycia prawa do informacji publicznej zauważyć należy, że nadużywanie publicznego prawa podmiotowego ma miejsce wówczas, gdy podejmuje się próbę korzystania z instytucji dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest w szczególności prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawności funkcjonowania administracji i innych organów (zob: J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej [w:] J. Góral, R. Hauser i J. Trzciński, Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Naczelny Sąd Administracyjny, Warszawa, 2005 r., s. 146–147, wyrok NSA z dnia 16 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1992/14, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1601/15, wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2642/16, CBOSA).
Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega zatem na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów itp. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest bowiem zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1601/15, CBOSA).
W okolicznościach niniejszej sprawy brak jest jednak jakichkolwiek przesłanek, które pozwalałyby uznać, że skarżący nadużywa prawa do informacji publicznej. Przedstawiona przez organ argumentacja nie jest bowiem do tego wystarczająca. Oceny takiej nie można oprzeć wyłącznie na tym, że skarżący pełni funkcję dyrektora szkoły podstawowej i przedszkola. Skarżący, będący dyrektorem placówek oświatowych, jest również "każdym" w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.d.i.p. Organ nie przytoczył zaś żadnych innych konkretnych okoliczności, które pozwalałyby stwierdzić, że faktycznie skarżący zamierza wykorzystać wnioskowaną informację do celów zawodowych lub na potrzeby prowadzenia indywidualnych sporów prawnych. Stanowisko organu wskazujące, że skarżący zamierza wykorzystać żądaną informację do celów indywidualnych oparte jest wyłącznie na domniemaniu.
W świetle powyższego stwierdzić zatem należy, że organ pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 12 grudnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej. Jeśli bowiem żądana informacja ma charakter informacji publicznej udostępnianej w trybie ustawy, podmiot zobowiązany do udzielenia tej informacji pozostaje w bezczynności nie tylko wówczas, gdy w terminie przewidzianym tą ustawą nie podejmuje żadnych czynności, czyli milczy i nie udziela informacji, ale również wówczas, gdy posiadając żądaną informację, udziela jej w sposób nieadekwatny do treści wniosku, udziela informacji niepełnej lub wymijającej albo błędnie ocenia żądanie jako niepodlegające ustawie lub też nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia w oparciu o przepis art. 16 lub art. 17 u.d.i.p. (zob. wyrok NSA z dnia z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3656/18, CBOSA).
W tej sytuacji Sąd w pkt I na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 12 grudnia 2022 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Jednocześnie Sąd uznał w pkt II, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, CBOSA). Jednocześnie słownikowe znaczenie słowa "rażący" oznacza "rzucający się w oczy, bardzo duży, oczywisty" (Mały słownik języka polskiego pod red. S. Skorupki, H. Auderskiej, Z. Łempickiej, PWN, Warszawa 1969).
Sąd w tym zakresie wziął pod uwagę okoliczność, że organ udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego, choć błędnie uznał, iż wniosek ten dotyczył jego indywidualnej sprawy. W tej konkretnej sprawie na obecnym etapie postępowania wadliwe stosowanie przepisów prawa nie daje podstaw do stwierdzenia, że bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej miała postać kwalifikowaną. Fakt, że skarżący zwlekał z wniesieniem skargi na bezczynność przez okres blisko roku od otrzymania pisma organu, nie może tego organu dodatkowo obciążać, ponieważ pozostawał on w błędnym przekonaniu (co wskazano wyżej), że wniosek o informację publiczną załatwił i nie pozostaje w bezczynności.
Ponadto sąd nie przychylił się do wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny (pkt III sentencji wyroku) w związku z zaistniałą w sprawie bezczynnością. Należy bowiem zwrócić uwagę, że z literalnej wykładni art. 149 § 2 p.p.s.a., wynika, że wymierzenie takiej grzywny zależy od uznania sądu (może nastąpić z urzędu, bez wniosku strony). Należy również mieć na względzie, że środek ten powinien być stosowany z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach bezczynności w załatwieniu sprawy. W rozpoznawanej sprawie nie zachodziły podstawy do stwierdzenia, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa, co wykluczało celowość wymierzenia organowi grzywny.
O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego, będącego radcą prawnym, i opłatę skarbową od pełnomocnictwa, Sąd orzekł w pkt IV na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).