Uzasadnienie
Z przedłożonych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że 29 czerwca 2020 r. do Wojewody (dalej: organ lub Wojewoda) wpłynął, za pośrednictwem poczty tradycyjnej, wniosek O. A. (dalej: Strona lub Skarżąca) o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy.
Pismem z dnia 25 sierpnia 2020 r. organ zawiadomił stronę, że złożony wniosek jest niekompletny, bowiem we wniosku nie zaznaczono celu pobytu na terytorium RP. Ponadto wezwano Stronę do uiszczenia opłaty skarbowej.
W dniu 4 września 2020 r. do organu wpłynęło pismo pełnomocnika Strony wraz z kompletnym wnioskiem oraz dowodem uiszczenia opłaty skarbowej od wniosku.
Pismem z dnia 16 września 2020 r. Wojewoda, na podstawie art. 105 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. z 2020 r., poz. 35, dalej jako: ustawa lub ustawa o cudzoziemcach), wezwał Stronę do osobistego stawiennictwa, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.
Dnia 4 grudnia 2020 r. do organu wpłynęło pismo pełnomocnika Strony wraz z plikiem dokumentów m.in. odpisem skróconym aktu małżeństwa zawartego w dniu 7 listopada 2020 r. przez Skarżącą z obywatelem posiadającym obywatelstwo polskie Pełnomocnik wskazał, że Strona spełnia wszystkie przesłanki określone w art. 158 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach.
W dniu 16 grudnia 2020 r. Strona stawiła się w siedzibie organu, złożyła odciski linii papilarnych, dostarczyła cztery fotografie oraz dokonała korekty wniosku. Tego samego dnia organ zawiadomił Stronę pisemnie o wszczęciu postępowania w sprawie, a następnie w tym samym dniu zwrócił się do Wydziału Zamiejscowego Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego Delegatury oraz do Komendanta Wojewódzkiego o udzielenie informacji, o których mowa w art. 109 ustawy o cudzoziemcach.
Dnia 11 stycznia 2021 r. organ wezwał stronę i jej małżonka do osobistego w dniu 11 lutego 2021 r. stawiennictwa celem przesłuchania, 12 stycznia 2021 r. zaś zwrócił się do Komendanta Oddziału Straży Granicznej o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, o którym mowa w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach. Tego samego dnia organ uzyskał informację z Komendy Wojewódzkiej Policji, iż wniosek O. A. został zaopiniowany pozytywnie.
W dniu 4 stycznia 2021 r. Skarżąca złożyła ponaglenie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców zarzucając, że do dnia wniesienia ponaglenia nie została wydana decyzja w sprawie, mimo przedłożenia wszelkich dokumentów żądanych przez organ.
Postanowieniem z dnia ‘[...]" r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznał ponaglenie za uzasadnione i wyznaczył termin rozpatrzenia wniosku do dnia 28 maja 2021 r.
O. A., reprezentowana przez pełnomocnika, będącego radcą prawnym, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Wojewody w sprawie rozpatrzenia wniosku w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zarzucając naruszenie:
- 1. przepisów postępowania tj. art. 9 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku należytego i wyczerpującego informowania Skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- 2. przepisów postępowania tj. art. 8 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania Skarżącej do organów władzy państwowej, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- 3. przepisów postępowania tj. art. 35 § 3 w zw. z art. 12 poprzez brak rozstrzygnięcia sprawy w terminie i naruszenie tym samym zasady szybkości postępowania, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarżąca wniosła o:
- 1. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, oraz zobowiązanie organu do podjęcia postępowania oraz wydania decyzji w określonym terminie;
- 2. przyznanie od organu na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej, na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.;
- 3. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi Strona opisała pokrótce przebieg postępowania wskazując, że mimo przedłożenia wszystkich żądanych dokumentów, Wojewoda nie podjął działań w celu rozpatrzenia przedmiotowego wniosku.
Wojewoda wniósł o oddalenie skargi wyjaśniając, że załatwienie sprawy w terminie nie było możliwe z uwagi na oczekiwanie na zajęcie stanowiska przez właściwe służby, w trybie art. 109 ustawy o cudzoziemcach. Ponadto organ wyjaśnił, że w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na podstawie art. 158 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, organ prowadzący postępowanie jest związany dyspozycją art. 169 ustawy, zgodnie z którą w przedmiotowym postępowaniu należy ustalić, czy związek małżeński został zawarty w celu obejścia przepisów ustawy o cudzoziemcach.
Jednocześnie Wojewoda wyjaśnił, iż nie został dotychczas przeprowadzony wywiad środowiskowy, zlecony 12 stycznia 2021 r., a z wyjaśnień Komendanta Oddziału Straży Granicznej wynika, że w związku z sytuacją epidemiologiczną panującą na terytorium RP oraz wytycznymi Komendy Głównej Straży Granicznej rekomendującymi ograniczenie do niezbędnego minimum czynności realizowanych przez pion cudzoziemców, do odwołania została wstrzymana realizacja zleconych przez Wojewodę wywiadów środowiskowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest bezczynność Wojewody w rozpoznaniu wniosku Skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte wnioskiem Strony złożonym dnia 23 czerwca 2020 r. (data nadania w placówce pocztowej), a uzupełnionym 4 września 2020 r. W tego rodzaju sprawie, zgodnie z art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 200 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a.) skargę do sądu administracyjnego można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Warunek ten uznaje się za spełniony niezależnie od tego, jakie stanowisko zajmie organ właściwy do rozpatrzenia ponaglenia, gdyż warunkiem dopuszczalności skargi jest samo wniesienie ponaglenia, a nie sposób jego załatwienia. W niniejszej sprawie skarga jest dopuszczalna, ponieważ wymóg wniesienia ponaglenia został spełniony, co pozwala na przystąpienia do rozpoznania sprawy co do istoty.
W ocenie organu, nie pozostaje on w stanie bezczynności, ponieważ podejmował różne działania zmierzające do załatwienia sprawy, a do wydania decyzji nie doszło, jednakże z przyczyn od niego niezależnych.
Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Bezczynność organu administracji publicznej występuje bowiem nie tylko wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie ale także w tedy, gdy wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w przepisanym terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Jak wynika z akt sprawy, Wojewoda podejmował w sprawie czynności, jednak do dnia wniesienia skargi nie wydał w sprawie decyzji. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.).
Jak wynika z treści powołanego przepisu, ewentualne przedłużenie postępowania spowodowane koniecznością przeprowadzenia uzgodnień z innymi organami może uwolnić organ od zarzutu bezczynności, nawet jeśli doszło do przekroczenia terminu określonego w art. 35 k.p.a., ale tylko w sytuacji, jeżeli organ wykaże się określoną aktywnością w zakresie tych uzgodnień. Z kolei art. 36 § 1 w zw. z § 2 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.
W rozpoznawanej sprawie Wojewoda zwrócił się odo właściwych organów o informacje, o których mowa w art. 109 ust. 1 ustawy, to jest, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, jednak uczynił to dopiero 16 grudnia 2020 r., mimo że braki formalne wniosku zostały uzupełnione już 4 września 2020 r. Tego samego dnia organ zawiadomił Stronę o niezałatwieniu sprawy w terminie wskazując przewidywany termin zakończenia sprawy na 16 lutego 2021 r., co świadczy, że a priori przyjął, iż sprawa ma charakter skompilowany. Tymczasem, na etapie występowania o informacje, o których mowa w art. 109 ust. 1 przywołanej ustawy nie można jeszcze ocenić czy sprawa ma charakter skomplikowany, a zatem jak długo będzie trwała. Ocena stopnia skomplikowania sprawy może bowiem nastąpić dopiero w toku oceny dokumentów załączonych do wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy w połączeniu z informacjami pozyskanymi na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach (wyrok NSA z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 1660/18 publ.
LEX nr 2573637). Ponadto wskazać należy, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek strony. Zatem termin załatwienia sprawy powinien być liczony od dnia 4 września 2020 r. to jest od dnia, w którym do organu wpłynął uzupełniony wniosek strony. Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Nie zawsze postępowanie administracyjne zostanie wszczęte z dniem, w którym wniosek wpłynął do organu, lecz z dniem, w którym wniosek jest kompletny (wyrok NSA z dnia 25 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 56/20, dostępny w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niezrozumiałe jest zatem wyznaczanie dwumiesięcznego terminu załatwienia sprawy liczonego od dnia zawiadomienia z dnia 16 grudnia 2020 r. Za bezzasadnością ustalenia takiego terminu załatwienia sprawy przemawia i to, że przedłużając przedmiotowy termin Wojewoda nie dysponował żadną informacją pochodzącą od organów współdziałających o przedłużeniu terminu, o którym mowa w art. 109 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach.
W tym stanie rzeczy brak jest podstaw do stwierdzenia, że organ nie pozostaje w bezczynności, skoro termin załatwienia sprawy został znacznie przekroczony. Zgodnie z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że zasada ta odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw określonych w art. 35 i art. 36 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2879/19 dostępny j.w.). W sprawach o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy obowiązujące przepisy wymagają współdziałania z innymi organami. Zgodnie bowiem z art. 109 ust. 1 ustawy, przed wydaniem decyzji o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wojewoda zwraca się do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także do konsula właściwego ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub do innych organów z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.
Komendanci, o których mowa w ust. 1, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub konsul przekazują informację, o której mowa w ust. 1, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku (art. 109 ust. 2 ustawy). Ewentualne wydłużenie terminu załatwienia sprawy będące wynikiem konieczności przeprowadzenia uzgodnień z innymi organami może uwolnić organ od zarzutu bezczynności (przewlekłości), nawet jeśli doszło do przekroczenia terminu określonego w art. 35 k.p.a., ale tylko wówczas gdy organ wykaże się określoną aktywnością w zakresie tych uzgodnień (wyrok NSA z dnia 29 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 3257/18). Aktywności takiej Wojewodzie nie można przypisać w sytuacji, gdy o wymagane opinie zwrócił się do właściwych organów dopiero 16 grudnia 2020 r., a więc po upływie ponad trzech miesięcy od dnia złożenia kompletnego wniosku.
Z tych względów Sąd stwierdził, że skarga na bezczynność jest zasadna i orzekł jak w pkt I wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Jednocześnie Sąd orzekł, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O ile dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia z jakich powodów postępowanie administracyjne nie zostało zakończone w wymaganym terminie, o tyle okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób jego działania w toku rozpoznawania sprawy, w tym stopień przekroczenia terminów, mają znaczenie dla oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Za rażące naruszenie przepisów można uznać rażącą długotrwałość prowadzenia postępowania, czy brak jakiejkolwiek aktywności organu w załatwieniu sprawy, świadczące o złej woli organu lub lekceważeniu praw strony. W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją. Jak wynika z uzasadnienia postanowienia Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców uwzględniającego ponaglenie, Wojewoda znajduje się obecnie w bardzo trudnej sytuacji w związku ze skalą napływu wniosków o udzielenie cudzoziemcom zezwolenia na pobyt czasowy i niedostosowaną do aktualnej sytuacji obsadą kadrową. Są to okoliczności przemawiające za tym, że zwłoka w załatwieniu sprawy nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, o czym Sąd orzekł w pkt II wyroku, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a.
Biorąc pod uwagę, że nie było wystarczających podstaw do stwierdzenia, że bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, Sąd nie znalazł też podstaw do wymierzenia organowi grzywny a także nie uwzględnił żądania Strony o przyznanie sumy pieniężnej. Wymierzenie organowi grzywny i przyznanie stronie sumy pieniężnej ma charakter kompenasacyjno-represyjny względem organu administracyjnego w związku z krzywdą jaką strona poniosła wskutek zwłoki organu w rozpoznaniu wniosku i długotrwałego, bezskutecznego oczekiwania na rozstrzygnięcie sprawy przez organ.
Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko reprezentowane w orzecznictwie, iż środki wskazane w art. 149 § 2 p.p.s.a. są środkami o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. (wyrok NSA z dnia 20 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 3455/19 i powołane tam orzeczenia, dostępny j.w.). Nie miało to miejsca w rozpoznawanej sprawie i z tych względów orzeczono w pkt III i IV wyroku, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.
O kosztach postępowania sądowego, obejmujących wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącej, będącego radcą prawnym oraz koszty opłaty skarbowej od pełnomocnictwa orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).
Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.