Uzasadnienie
W dniu 15 listopada 2022 r. K. B., reprezentowana przez adwokata, wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Wójta Gminy Jedwabno (dalej jako: "organ") w udostepnieniu informacji publicznej. Wskazała, że 27 października 2022 r., za pośrednictwem poczty elektronicznej, zwróciła się do organu o udostępnienie informacji dotyczących organizacji jednostki w latach 2015-2022 w zakresie:
- - zarządzania optymalizacją zużycia i pozyskania energii elektrycznej;
- - zarządzania alternatywnymi rodzajami pozyskania energii z podziałem na źródło;
- - zarządzania magazynowaniem wytworzonej energii własnej;
- - zarządzania inteligentnymi systemami dedykowanymi do zarządzania energią;
- - stosowanych sposobach ograniczania zużycia energii elektrycznej;
- - sposobach ograniczania emisji ze stosowania paliw, które służą wytworzeniu energii cieplej;
- - sposobach ograniczania emisji ze stosowania paliw, które są wykorzystywane w transporcie;
- - dokumentów zawierających informacje o bilansie energetycznym punktów użyteczności publicznych;
- - dokumentów zawierających informacje o umowach zawieranych na dostawy energii elektrycznej;
- - dokumentów zawierających informacje o rodzajach stosowanych metod ocieplania w sezonie jesienno-zimowym w punktach użyteczności publicznej;
- - dokumentów zawierających informacje o znaczeniu i zakresie, który jest w istocie jednoznaczny z powyższymi punktami.
Skarżąca zarzuciła, że organ nie udzielił jej żadnej odpowiedzi. Wniosła o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku; stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, ustalenia charakteru bezczynności, przeprowadzenia dowodów z załączonych dokumentów, zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, jako obarczonej brakami formalnymi. Wskazał, że do skargi nie załączono jej odpisu. Niezależnie od tego wniósł o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej. Udokumentował, że 29 listopada 2022 r. udzielił wyjaśnień na zadane pytania i udostępnił wnioskowane dokumenty, przesyłając odpowiedź na podany adres e-mail. Organ wyjaśnił, że złożony przez stronę wniosek o informację publiczną przekazany za pośrednictwem e-mail został wysłany na adres [email protected] w dniu 27 października 2022 r. o godz. 20.49, poza godzinami pracy urzędu. Z nieznanych dla pracowników powodów wiadomość ta nie wyświetliła się i nie została zarejestrowana w dniu 28 października 2022 r., a więc najbliższym możliwym dniu roboczym. Dopiero wraz ze złożoną skargą organ zweryfikował zawartość swojej skrzynki e-mail i odnalazł przy zastosowaniu ustalonych filtrów przedmiotowy wniosek o informację publiczną.
Z ostrożności organ wskazał, że nierozpatrzenie tego wniosku wcześniej nie było celowe ani zawinione, a u podstaw tego leżą problemy techniczne ze skrzynką e-mail urzędu gminy. Po odnalezieniu wniosku organ niezwłocznie zarejestrował wniosek oraz przystąpił do jego rozpatrzenia. Organ udzielił odpowiedzi na zadane pytania. Tym samym brak jest obecnie podstaw do uwzględnienia skargi. Dodatkowo organ zauważył, że treść wniosku może stanowić nadużycie prawa do żądania informacji publicznej. Stwierdził, że wniosek nie zawiera precyzyjnego żądania co najmniej w odniesieniu do części jego pozycji. W przeważającej mierze wymaga dopiero wytworzenia informacji, pogłębionej analizy aktualnych i historycznych umów oraz aktów wydawanych i realizowanych w urzędzie gminy. Oświadczył, że nie są jasne powody żądania przez skarżącą wnioskowanych danych, w sytuacji gdy nie zamieszkuje ona nawet w województwie warmińsko-mazurskim. Co do zasady jest to nieistotne, jednak organowi ciężko ocenić, czy żądana informacja ma służyć celom publicznym czy prywatnym.
W replice do odpowiedzi na skargę pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę. Stwierdził, że skarga przesłana została bez braków formalnych. Wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia odpowiedzi na wniosek, w tym do przedłożenia dokumentów do pkt 1-11 wniosku. Adwokat podniósł, że ryzyko nieodebrania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej listu, skierowanego na oficjalnie podany adres poczty elektronicznej organu, obciąża ten organ, a nie skarżącą. Uchybienia w tym zakresie nie mogą być przerzucane na podmiot korzystający z konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej (art. 61 ust. 1 ustawy zasadniczej). Pełnomocnik podkreślił, że organ pozostaje w bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej, gdy w terminie wskazanym w art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie podejmuje stosownych czynności, tj. nie udostępnia informacji publicznej ani nie wydaje decyzji administracyjnej, nie powiadamia, że nie posiada wnioskowanej informacji, bądź nie informuje, że żądana informacja nie ma charakteru publicznego.
Wskazał, że wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej, gdyż dotyczy mienia gminnego. Brak jakiegokolwiek działania ze strony organu zmusił stronę do złożenia skargi. Pełnomocnik stwierdził też, że zakończenie postępowania przed rozpatrzeniem skargi na bezczynność nie dezaktualizuje kompetencji sądu z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a, a więc stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności, gdy stan bezczynności ustał, a także stwierdzenia czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zauważono, że uzyskanie części żądanej informacji publicznej w inny sposób niż od podmiotu zobowiązanego do jej udostepnienia, nie skutkuje bezprzedmiotowością żądania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. W niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził braków formalnych skargi.
W aktach sądowych znajduje się odpis skargi z własnoręcznym podpisem pełnomocnika skarżącej z załącznikami. Niezależnie od tego, w orzecznictwie ukształtował się pogląd, że Sąd nie doręcza odpisu skargi organowi i nie wzywa o odpis skargi z przeznaczeniem dla organu, jeżeli za jego pośrednictwem wniesiona została skarga do sądu (por. postanowienie NSA z 13 listopada 2020 r., sygn. akt II OZ 971/20, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Wówczas organ ma możliwość zapoznania się ze skargą i odniesienia się do niej, co też organ w niniejszej sprawie uczynił w odpowiedzi na skargę. Skarga więc została skutecznie wniesiona i podlegała rozpoznaniu.
Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."). Właściwość w powyższym zakresie dotyczy niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. W przypadku skargi na bezczynność organu, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W piśmiennictwie i judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Komentarz, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09, wyrok NSA z 20 lipca 1999 r., I SAB 60/99; OSP 2000, nr 6, poz. 87). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.
W rozpoznawanej sprawie skarżąca domagała się udostępnienia informacji wyszczególnionych w jedenastu odnośnikach na temat zarządzania urzędem gminy i punktów użyteczności publicznej w zakresie zużycia i pozyskania energii elektrycznej, cieplnej i ograniczania emisji ze stosowania paliw wykorzystywanych w transporcie. Bezspornie zapytanie było związane z funkcjonowaniem urzędu gminy, przy pomocy którego wójt gminy wykonuje powierzone mu zadania publiczne (art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, t. j. Dz.U.
z 2023 r. poz. 40), a także z dysponowaniem majątkiem publicznym, dotyczyło więc informacji publicznych zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b) i f) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako: "u.d.i.p."). Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych.
Natomiast podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Należy wskazać, że ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych, a jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.
Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w myśl art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następuje w drodze decyzji administracyjnej. Ponadto przyjmuje się, że organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu.
W rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowane, że Wójt Gminy udzielił odpowiedzi skarżącej na zadane pytania pismem z 29 listopada 2022 r., wysłanym 30 listopada 2022 r. na podany przez skarżącą adres e-mail. W piśmie tym organ wykonawczy gminy odniósł się w 11. punktach do każdego z zawartych we wniosku zapytań. Skarżąca nie neguje otrzymania tej odpowiedzi. W replice na stanowisko organu pełnomocnik domagał się natomiast przedłożenia dokumentów do pkt 1-11, nie tłumacząc w ogóle, jakie konkretnie dokumenty ma na myśli. Zauważyć należy, że zgodnie z wnioskiem organ przesłał skarżącej kserokopie umów sprzedaży energii elektrycznej. W pozostałym zakresie udzielono wyjaśnień, w tym podano, że gmina nie posiada dokumentów zawierających informacje o bilansie energetycznym punktów użyteczności publicznej, że we wnioskowanym okresie nie przeprowadzała termomodernizacji obiektów użyteczności publicznej, co tłumaczy brak dokumentów na ten temat.
Zasadnie organ też wskazał w pkt 11 odpowiedzi, że ogólnikowe żądanie innych dokumentów dotyczące wszystkich zapytań jest nieprecyzyjne i prawidłowo organ poprzestał na złożeniu wyjaśnień w tym zakresie. Strona nie może oczekiwać, że organ ma się domyślić o jakie dokumenty może jej chodzić. Organ udzielił odpowiedzi na wszystkie zapytania zawarte we wniosku, a skarżąca nie wykazała w jakim zakresie odpowiedź jest nieprawdziwa lub niepełna. W związku z tym nie sposób kwestionować udzielonej odpowiedzi, a tym samym negować załatwienia przez organ podania strony przed rozpatrzeniem skargi. Zgodnie z utrwalonym poglądem, wnioskiem o udzielenie informacji publicznej może być objęte pytanie o określony stan istniejący na dzień udzielenia odpowiedzi. Wniosek taki nie może zmierzać do inicjowania działań. Informacja ma charakter informacji publicznej, jeśli jest to informacja istniejąca i będąca w posiadaniu organu, przy czym musi ona istnieć w sferze faktów.
Uwzględnienie skargi na bezczynność organu nie może skutkować koniecznością stworzenia informacji publicznej, nieistniejącej faktycznie w dniu złożenia wniosku (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2018 r. o sygn. akt I OSK 452/16, CBOSA). W konsekwencji należy uznać, że organ udzielił skarżącej kompletnej informacji. Zresztą w replice pełnomocnik skarżącej sam wskazywał na ustanie bezczynności. Okoliczność ta nie uzasadniała jednak oddalenia skargi, o co wnosił organ, gdyż skarga została zasadnie wywiedziona. W dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności. Wniosek został wniesiony do organu skutecznie na oficjalny adres e-mail urzędu gminy 27 października 2022 r. w godzinach wieczornych. Organ powinien odebrać wiadomość 28 października 2022 r. i w ciągu 14 dni udzielić odpowiedzi, a uczynił to dopiero 30 listopada 2022 r., na skutek wniesienia skargi. Sygnalizowane przez organ problemy techniczne w ustaleniu wpływu wniosku nie mogą szkodzić stronie, która dochowując należytej staranności zwraca się o udostępnienie informacji publicznej.
Brak wiedzy organu o wpływie wniosku obciąża organ, gdyż świadczy o niewłaściwej organizacji działalności urzędu i konieczności wypracowania rozwiązań, które nie dopuszczą ponownie do takiej sytuacji. Zasadnie pełnomocnik skarżącej podnosił w replice, że w orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że to do obowiązków organu administracji publicznej należy taka konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych, oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu, aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań, wobec prawnej dopuszczalności ich wnoszenia także drogą elektroniczną (por. postanowienia NSA z 10 września 2015 r., I OSK 1968/15; z 3 listopada 2015 r., I OSK 1940/15, CBOSA).
Oddalenia skargi nie mogły też uzasadniać uwagi organu podające w wątpliwość intencje skarżącej w żądaniu wnioskowanych informacji. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. W ustawie o dostępie do informacji publicznej brak jest wskazania jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku. Wnioskodawca nie musi wykazać się jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym (art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), chyba że żąda informacji przetworzonej. Wówczas jednak organ powinien wezwać wnioskodawcę do wykazania interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.) Z tego też względu postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest co do zasady odformalizowane i uproszczone, co potwierdza np. art. 10 ust. 2 u.d.i.p, który stanowi, że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Z powyższych względów nie było podstaw do oddalenia skargi.
Załatwienie wniosku po wniesieniu skargi nie mogło sanować uprzedniej bezczynności, która doprowadziła do zwłoki w załatwieniu sprawy. W sytuacji ustania bezczynności sąd orzeka, biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w czasie wydania orzeczenia sądowego. Jeżeli w toku postępowania, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, to oznacza to, że organ nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2017r., sygn. akt I OSK 1789/16, CBOSA). W takich przypadkach, zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, które z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe, o czym orzeczono w pkt 1. wyroku.
W aktualnym stanie prawnym dokonanie przez organ wymaganej czynności w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi na bezczynność, co jest równoznaczne z uwzględnieniem skargi przez organ, nie zwalania sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
W ocenie Sądu, omówiona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 2. wyroku. W sprawie nie zachodzi przypadek oczywistego lekceważenia wniosku skarżącej i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie bezczynności organu do naruszającej prawo w sposób rażący, jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa z jednoczesnym brakiem racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 26 maja.2020 r., II OSK 4016/19, CBOSA). W sprawie zasługiwało na uwzględnienie, że organ wytłumaczył dlaczego nie wiedział o złożeniu przedmiotowego wniosku, a po wniesieniu skargi niezwłocznie go odszukał i udzielił odpowiedzi na wszystkie zadane pytania.
O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej, będącego adwokatem, oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa, orzeczono na podstawie art. 200, art. 201 § 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800, ze zm.).
Skarga rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a.