Uzasadnienie
Związek Zawodowy Pracowników (dalej jako: "skarżący") wnioskiem z 15 lutego 2022 r., ponowionym pismem z 20 września 2022 r., zwrócił się do Rektora Uniwersytetu (dalej jako: "Rektor", "organ") w ramach dostępu do informacji publicznej oraz w ramach działalności związkowej o udzielenie odpowiedzi na pismo o treści: "W związku z tym, że Pani W. U. kierownik Biura Mediów i Promocji, nie chce uruchomić strony NZZP [...], na stronie gdzie znajdują się wszystkie informacje dotyczące pracowników, składam wniosek o wszczęcie w tej sprawie postępowania wyjaśniającego. Sugeruję jednak, aby uniknąć postępowania wyjaśniającego, by wydał Pan polecenie służbowe w tej sprawie, które zmusi Panią U. do realizacji de facto Pańskiej zgody na zaistnienie nas na stronach elektronicznych Uniwersytetu, po pięcioletnich zabiegach, dopiero po objęciu przez Pana stanowiska REKTORA".
W odpowiedzi organ wiadomością elektroniczną z 7 października 2022 r. zawiadomił skarżącego o wyznaczeniu nowego terminu rozpatrzenia wniosku na dzień 21 listopada 2022 r. Organ wyjaśnił, że powodem wydłużenia terminu jest znacząca ilość wniosków jakie wpłynęły we wrześniu 2022 r. w trybie dostępu do informacji publicznej.
Skarżący w dniu 17 października 2022 r. (data wpływu do organu) wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność organu w udzieleniu mu żądanej informacji publicznej, zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej jako: "u.d.i.p.") poprzez nierozpoznanie sprawy i nieudostępnienie informacji publicznej w terminie oraz niezawiadomienie strony o przyczynach zwłoki w rozpoznaniu sprawy i ewentualnym terminie jej załatwienia.
Podnosząc powyższe zarzuty wniósł o zobowiązanie organu do merytorycznego załatwienia sprawy w terminie 14 dni oraz o zobowiązanie organu do dyscyplinarnego ukarania pracowników odpowiedzialnych za niezałatwienie sprawy w terminie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że nie pozostawał w bezczynności, gdyż pismem z 7 października 2022 r. została skarżącemu udzielona odpowiedź.
Następnie, pismem z 15 lutego 2023 r., organ poinformował, że w dniu 3 listopada 2022 r. została skarżącemu udzielona odpowiedź pocztą elektroniczną. Do pisma dołączony został wydruk z poczty elektronicznej zawierający odpowiedź na wniosek skarżącego, w której organ poinformował skarżącego, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako: "p.p.s.a.")., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy organ pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzec skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
Żaden przepis ustawy nie upoważnia sądu przy rozstrzyganiu w sprawie skargi na bezczynność do nałożenia na organ obowiązku wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec pracowników, czego w skardze żądał skarżący.
W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się informacji w trybie u.d.i.p. W doktrynie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28-29).
Ustawodawca w art. 6 u.d.i.p. zamieścił przykładowy wykaz informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną, przy czym wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym, lecz ma charakter przykładowy. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje jej treść i charakter. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, czyli każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 u.d.i.p), będąca w dyspozycji podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia.
Z powyższego wynika jednoznacznie, że sformułowane we wniosku skarżącego postulaty dotyczące wszczęcia postępowania wyjaśniającego czy wydania polecenia służbowego nie mieszczą się w definicji informacji publicznej.
Art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Wobec powyższego nie może budzić wątpliwości, że Rektor, jako organ administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym, jest podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. do udostępnienia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu.
Nie została jednak spełniona przesłanka przedmiotowa, gdyż skarżący w swoim wniosku nie zażądał dostępu do informacji, która jest informacją publiczną. Zasadnie zatem organ wskazał w piśmie z 3 listopada, że żądana informacja nie jest informacją publiczną.
Załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może przybrać postać: czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej; pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji; pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej; pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej lub zastosowania tego trybu w sytuacji, gdy z treści wniosku wynika, że wnioskodawca żąda udostępnienia w trybie szczególnym; decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - akt ten jest wydawany w przypadku odmowy udostępnienia informacji; względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 4 sierpnia 2021 r., sygn. akt III SAB/Gl 92/21, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA").
Należy wskazać, że u.d.i.p. przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych, a jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. - jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnym z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.).
Wskazać należy, że art. 13 ust. 2 u.d.i.p. posługuje się otwartą formułą "jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie", co pozwala na zindywidualizowanie zastosowania tej regulacji do okoliczności konkretnej sprawy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 lutego 2020 r., sygn. akt II SAB/Po 4/20, CBOSA). Dopuszczalne jest zatem wydłużenie 14-dniowego terminu w przypadku braku możliwości udzielenia informacji publicznej, przy czym organ jest zobligowany do powiadomienia wnioskodawcy, przed upływem tych 14 dni, o powodach opóźnienia oraz do wyznaczenia dodatkowego terminu udostępnienia informacji.
Jednocześnie przepisy u.d.i.p. nie wskazują, jakie powody opóźnienia są dopuszczalne, należy jednak uznać, że muszą to być powody bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej. Jak podnosi się w orzecznictwie, o ile zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. organ może przedłużyć termin do rozpoznania wniosku do maksymalnie dwóch miesięcy, to z uprawnienia tego może skorzystać wówczas, gdy zachodzą uzasadnione wątpliwości co do jego zakresu (np. wniosek jest nieprecyzyjny, wielowątkowy, lub zachodzi wątpliwość, czy dotyczy informacji publicznej). Niedopuszczalne jest stosowanie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jedynie w celu "odroczenia" na okres do dwóch miesięcy obowiązku udostępnienia żądanej informacji publicznej (por.: wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 października 2018 r., sygn. akt II SAB/Łd 105/18, CBOSA).
W rozpoznawanej sprawie żądanie udzielenia informacji publicznej zgłoszone zostało organowi 15 lutego 2022 r. Ustawowy termin ustosunkowania się do wniosku upłynął zatem 1 marca 2022 r. W terminie tym organ nie podjął żadnych działań. Jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 24 lutego 2022 r., (sygn. akt II SAB/Bk 8/22, CBOSA) pod rządami ustawy o dostępie do informacji publicznej za bezczynność należy uznać również stan, gdy podmiot, do którego zwrócono się o udzielenie informacji publicznej, nie reaguje na wniosek i pozostawia go bez rozpoznania.
Niezależnie zatem od tego, czy w ocenie tego podmiotu, wnioskowane dane nie stanowią informacji publicznej lub że podmiot nie jest zobowiązany do jej udzielenia, albo że nie dysponuje daną informacją, bądź że w sprawie zastosowanie ma odmienny tryb dostępu do informacji, podmiot ten zobowiązany jest do poinformowania wnioskodawcy o zajętym stanowisku, choćby w formie zwykłego pisma. Nie do zaakceptowania jest zaś sytuacja, gdy podmiot taki, po otrzymaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, nie reaguje na niego w żaden sposób uzewnętrzniony wnioskodawcy.
W kontrolowanej sprawie dopiero ponowienie żądania przez skarżącego pismem z 20 września 2022 r. wywołało reakcję po stronie organu w postaci informacji o nowym terminie załatwienia wniosku. Informacja ta w sposób oczywisty nie mogła odnieść zamierzonego skutku, ponieważ udzielona została po upływie 14-dniowego terminu wynikającego z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.
Organ nie ustosunkował się do wniosku skarżącego w terminie 14 dni. Oznacza to, że skarga na dzień jej wniesienia (17 października 2022 r.) była zasadna. Jednakże bezczynność organu ustała przed rozpatrzeniem skargi przez Sąd, ponieważ (jak wynika z dokumentów przesłanych przez organ przy piśmie z 15 lutego 2023 r.) 3 listopada 2022 r. skarżący został poinformowany przez organ, że jego żądanie nie dotyczy informacji publicznej. Stanowisko organu w tym zakresie należy uznać za prawidłowe, co wyjaśniono we wcześniejszych rozważaniach.
W sytuacji ustania bezczynności sąd orzeka biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w czasie wydania orzeczenia sądowego. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, to oznacza to, że organ nie pozostaje w zwłoce w zakresie udzielonej odpowiedzi i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1789/16, CBOSA). W takich przypadkach sąd umarza postępowania w zakresie bezczynności organu, o czym orzeczono w pkt 1. wyroku.
W aktualnym stanie prawnym rozpoznanie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu. Podjęcie przez organ stosownego działania w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi, nie zwalania sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
W ocenie Sądu omówiona bezczynność miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 2. wyroku. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12, dostępny CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812).
Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. II OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. II SAB/Wr 14/14; wyroki WSA w Poznaniu z 11 marca 2015 r., sygn. IV SAB/Po 19/15, CBOSA). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, o czym Sąd rozstrzygnął w pkt 2. wyroku. Zachowanie podmiotu zobowiązanego w kontrolowanej sprawie świadczyło o błędnej interpretacji prawa i okoliczności faktycznych sprawy, jednak nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą u.d.i.p., czy jaskrawego braku woli załatwienia sprawy. Mimo początkowego braku reakcji na wniosek, po jego ponowieniu organ podjął (co prawda wadliwe) działania zmierzające do rozpoznania wniosku skarżącego, co ostatecznie nastąpiło 3 listopada 2022 r.
O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącego uiszczonego wpisu od skargi, Sąd orzekł w pkt.
- 3. wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.