Uzasadnienie
P. K. (dalej: skarżący) 10 listopada 2022 r., przesalał na adres [...] wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w którym zwrócił się do Dyrektora Szkoły w O. (dalej organ) o przesłanie na jego adres mailowy następujących informacji: skanów wszystkich dokumentów księgowych (faktury, rachunki, listy płac, noty księgowe) wraz z ich opisami opłaconych z dotacji oświatowej w miesiącach: marzec i kwiecień 2022 roku.
Organ 24 listopada 2022 r. przesłał skarżącemu drogą elektroniczną informację o wyznaczeniu na dzień 9 stycznia 2023 r. nowego terminu załatwienia sprawy. Organ wskazał, że powodem opóźnienia w załatwieniu wniosku skarżącego była konieczność zgromadzenia i dokonania analizy znacznej ilości informacji z szerokiego zakresu czasowego.
P. K. pismem z 30 listopada 2022 wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 13 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 2, ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) (zwanej dalej u.d.i.p.) poprzez nierozpoznanie wniosku w wymaganym terminie.
Skarżący w motywach skargi wskazał, że żądane przez niego informacje mają ponad wszelką wątpliwość charakter prosty, niewymagający szczególnych poszukiwań. Dokumenty księgowe dotyczące danej jednostki oświatowej gromadzone są zazwyczaj w jednym miejscu. Nie było zatem żadnych podstaw do opóźnienia w ich udostępnieniu.
Organ w odpowiedzi na skargę z 9 grudnia 2022 r. wniósł o jej oddalenie. Dyrektor szkoły podkreślił, że wniosku skarżącego nie pozostawiono bez rozpoznania. Został on poinformowany o przedłużeniu postępowania i wyznaczeniu na dzień 9 stycznia 2023 r. nowego terminu załatwienia sprawy w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Organ podkreślił, że czynność ta była prawidłowa, gdyż przepisy ustawy dopuszczają takie działanie. Wobec powyższego w momencie złożenia skargi nie doszło do przekroczenia przez organ terminu na załatwienie wniosku.
Pismem z 5 stycznia 2023r. dyrektor poinformował WSA w Olsztynie, że sprawa z wniosku P. K. o udzielenie informacji publicznej została zakończona decyzją z 21 grudnia 2022 r. o odmowie udzielenia informacji publicznej. Organ załączył do pisma odpis skierowanego do skarżącego wezwania z 6 grudnia 2022 r. którym skarżący zobowiązany został do wykazania, że za udostępnieniem żądanych przez niego informacji przemawia szczególnie uzasadniany interes publiczny. Wobec braku ustosunkowania się do ww. wezwania organ decyzją z 21 grudnia 2022 r. odmówił skarżącemu udostepnienia informacji objętych jego wnioskiem z 10 listopada 2022 r. Odpis przedmiotowego rozstrzygnięcia także został załączony do pisma organu z 5 stycznia 2023 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Pojęcie bezczynności wiąże się z sytuacją, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa.
Wobec tego, że obie przesłanki udostępnienia informacji publicznej zostały w sprawie spełnione - w sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej, zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku - organ, do którego skierowano wniosek, winien był podjąć działania prawem przewidziane w celu jego załatwienia. Ustawodawca przewidział, że jeżeli adresat wniosku dysponował żądaną informacją, winien on - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - udostępnić tę informację bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie mogła być udostępniona w tak ustalonym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.).
Stosownie do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie określonych we wniosku, i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona, bądź też postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują.
Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej, oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji.
Istota niniejszej sprawy wymaga zauważenia, że zobowiązany organ po wniesieniu skargi wydał decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej, a zatem z tą chwilą ustała jego bezczynność.
W myśl art. 149 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Ponadto sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
W przedstawionych i niespornych okolicznościach sprawy kwestia zobowiązania do rozpatrzenia wniosku z dnia 10 listopada 2022 r. stała się bezprzedmiotowa przed wydaniem niniejszego wyroku. Oznacza to, że brak było podstaw do zastosowania trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i orzekania o obowiązku wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. W konsekwencji na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. należało umorzyć postępowanie w sprawie bezczynności uznając, że wobec wypełnienia przez organ obowiązku, orzekanie o zobowiązaniu do jego wykonania jest bezprzedmiotowe.
Natomiast wydanie decyzji odmownej na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust.1 pkt 1 u.i.d.p., a więc likwidacja stanu bezczynności, nie zwalnia sądu z obowiązku rozpoznania skargi w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce rażącym naruszeniem prawa.
Odnosząc się zatem do kwestii "rażącego naruszenia prawa" wskazać trzeba, że według judykatury rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Podkreśla się, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Ocena, czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa wywołanym bezczynnością powinna być dokonana w kontekście przepisu art. 13 u.d.i.p., który co do zasady ustala termin udostępnienia informacji publicznej na wniosek w pierwszej kolejności bez zbędnej zwłoki, a dalej - w terminie 14 dni.
Biorąc pod uwagę powyższe sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku). Sąd wziął pod uwagę, że organ po otrzymaniu wniosku skarżącego z 10 listopada 2022 r. podjął przewidziane u.d.i.p. czynności procesowe tj. zawiadomił o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy w trybie art. 13 ust.2 u.d.i.p (24 listopada 2022 r.). Wydłużenie przez organ terminu załatwienia sprawy aż, do dnia dzień 9 stycznia 2023 r. nie miało uzasadnienia w realiach faktycznych sprawy. Jednocześnie stanowiło działanie w granicach prawa i nie naruszało terminów przewidzianych w u.d.i.p. Nie można zatem stwierdzić, że wyczerpane zostały przesłanki rażącego naruszenia prawa.
Kwestie prawidłowości podjętego ostatecznie przez organ rozstrzygnięcia o odmowie udostępnienia żądanej informacji (21 grudnia 2022 r.), nie podlegały natomiast badaniu w kontrolowanym postępowaniu. Jego istotą była bowiem wyłącznie ocena terminowości załatwienia wniosku skarżącego z 10 listopada 2022 r. Podkreślenia wymaga bowiem, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, jakkolwiek nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice niniejszej sprawy obejmowały zaś kwestie bezczynności organu w zakresie rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej. Odmowa jej udzielenia i jej motywy wykraczają poza te granice. Decyzja organu z 21 grudnia 2022 r. może być przez sąd brana pod uwagę jedynie w kontekście wypełnienia przez organ formalnego obowiązku rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 oraz art. 206 p.p.s.a. (pkt 3 sentencji wyroku). W poczet zasądzonych kosztów postępowania sądowego, w łącznej wysokości 357 zł, WSA zaliczył wpis od skargi - 100 zł, opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 240 zł, odpowiadające 1/2 stawki minimalnej, określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).
Obniżenie wysokości wynagrodzenia radcy prawnego ustanowionego w niniejszej sprawie w stosunku do kwoty 480 zł wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 1it. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, WSA uzasadnia uprawnieniem nadanym przepisem art. 206 p.p.s.a. Sąd uznał, że w realiach rozpoznawanej sprawy zachodzą okoliczności szczególne, uzasadniające zastosowanie art. 206 p.p.s.a., który stanowi, że sąd w uzasadnionych przypadkach może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Przywołany przepis dopuszcza możliwość tzw. miarkowania przy zasądzaniu zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego. Zastosowanie tej normy ustawowej pozostawione zostało uznaniu Sądu orzekającego i swobodnej ocenie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy.
Sąd wziął pod uwagę, że stwierdzona bezczynność nie nosiła znamion rażącego naruszenia prawa, a organ przed rozstrzygnięciem sprawy, podjął przewidziane prawem działania. Również charakter sprawy nie wymagał od profesjonalnego pełnomocnika znacznego nakładu pracy. W ocenie Sądu, rozpoznawana sprawa nie była także obszerna i nie miała skomplikowanego charakteru. W związku z tym nakład pracy związany z prowadzeniem niniejszej sprawy nie był na tyle wysoki, aby zasadnym było zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w pełnej wysokości. W konsekwencji koszty zastępstwa procesowego zasądzono w adekwatnej do tego wysokości, tj. 240 złotych.