Uzasadnienie
Skargą z dnia "[...]", Spółka A (dalej powoływana jako "strona", "Spółka", "skarżąca") zarzuciła bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dalej jako ("organ", "PINB") w sprawie prowadzenia postępowania w przedmiocie nałożenia obowiązków na użytkowników wieczystych działek.
Strona zarzuciła organowi naruszenie: art. 8, art.
12. art. 35, art. 36 § 1 i art. 37 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256), dalej jako: "k.p.a.", polegające na przekroczeniu terminów przy ponownym rozpoznaniu sprawy.
W związku z powyższym skarżąca zażądała:
- - zobowiązania organu do wydania decyzji w postępowaniu administracyjnym;
- - dokonania kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego;
- - zobowiązania organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie;
- - na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa w zw. z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu;
- - wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
- - zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi strona przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania oraz podniosła, że ostatnia czynnością jaką przeprowadził organ w sprawie było przesłuchanie świadków w dniu 7 września 2020 r. Od tego dnia strona nie otrzymała żadnych zawiadomień w tej sprawie.
Z akt sprawy wynika następujący stan faktyczny:
W dniu "[...]" po przeprowadzonej kontroli, organ zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wykonania robót budowlanych na terenie działek, gdzie znajduje się parking ("[...]").
Decyzją z dnia "[...]", PINB odstąpił od nakładania obowiązków na użytkowników wieczystych działek, wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych, na których znajduje się parking dla samochodów ciężarowych, do stanu zgodnego z prawem.
Po rozpatrzeniu odwołania strony od ww. decyzji, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia "[...]" r., uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Następnie, decyzją z dnia "[...]", PINB po raz kolejny odstąpił od nakładania obowiązków na użytkowników wieczystych działek, na części których znajduje się parking dla samochodów ciężarowych, wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
Po rozpatrzeniu rozpatrzenia odwołania Spółki, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej również jako: "WINB"), decyzją z dnia "[...]", uchylił zaskarżoną decyzje w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Pismem z dnia 29 czerwca 2020 r. Spółka wniosła do organu ponaglenie w przedmiotowej sprawie.
W dniu 14 lipca 2020 r., strona, za pośrednictwem organu, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Postanowieniem z dnia "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pozostawał w bezczynności, bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz wyznaczył 30 dniowy termin załatwienia sprawy.
W dniu 7 września 2020 r., PINB przeprowadził dowód z przesłuchania świadków w sprawie robót budowlanych wykonanych na ternie działek użytkowanych jako parking dla samochodów.
Postanowieniem z dnia "[...]" WINB uznał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pozostawał w bezczynności, bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz wyznaczył 14 - dniowy termin załatwienia sprawy.
Pismem z dnia 21 września 2020 r., Spółka wniosła do organu ponaglenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wyrokiem z dnia 8 października 2020 r., sygn. akt II SAB/Ol 55/20, oddalił skargę w przedmiocie bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W ocenie Sądu, działania podejmowane przez organ w toku przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania były prawidłowe i wynikały z obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa.
Postanowieniem z dnia "[...]", WINB uznał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie pozostawał w bezczynności.
Pismem z dnia 1 listopada 2020 r., Spółka wniosła do PINB kolejne ponaglenie.
Postanowieniem z dnia "[...]", WINB uznał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie pozostawał w bezczynności.
Pismem z dnia 12 stycznia 2021 r., strona, za pośrednictwem organu, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie opisaną wyżej skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie wykonania robót budowlanych.
W zawiadomieniu z dnia 15 stycznia 2021 r., PINB poinformował skarżącą, że w dniu 30 grudnia 2020 r., otrzymał prawomocny wyrok WSA w Olsztynie z dnia 8 października 2020 r., sygn. akt II SAB/Ol 55/20, wraz z aktami administracyjnymi. Jednocześnie organ wskazał, że po upływie 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia zostanie wydana decyzja.
Decyzją z dnia "[...]", PINB odstąpił od nakładania obowiązków na użytkowników wieczystych działek "[...]", na których znajduje się parking dla samochodów ciężarowych, wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
W odpowiedzi na skargę organ, opisując dotychczasowy przebieg postępowania, wniósł o jej oddalenie. Dodał, że opóźnienie w załatwieniu niniejszej sprawy, jak i innych dotyczących Spółki wynika z faktu, że prowadzonych jest wiele postępowań zainicjowanych przez skarżącą, niewielkim stanem osobowym inspektoratu oraz sytuacją zdrowotną pracowników.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.". Zgodnie z tym przepisem - kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem m.in. decyzji administracyjnej.
"Bezczynność" postępowania administracyjnego zdefiniowana została w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Wynika z niego, że "bezczynność" wystąpi wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1.
Zgodnie z art. 35 § 2 i 3 k.p.a, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później, niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Stosownie zaś do art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.
Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy wystąpiła bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. i skarga zasługuje na uwzględnienie.
W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia "[...]" r., uchylił decyzję PINB z dnia "[...]" w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Licząc termin załatwienia sprawy od momentu wydania przedmiotowej decyzji przez WINB maksymalny dwumiesięczny termin jej załatwienia upływał, najpóźniej, z końcem lipca 2020 r. Ponadto, 30 - dniowy termin na załatwienie sprawy, wyznaczony został postanowieniem WINB z dnia "[...]" i upływał w połowie sierpnia 2020 r. Również w kolejnym postanowieniu WINB z dnia "[...]" r., organ ten orzekł, że PINB pozostawał w bezczynności i zakreślił kolejny, tym razem 14-dniowy termin załatwienia sprawy.
Wskazać również należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 8 października 2020 r., sygn. akt II SAB/Ol 55/20, oddalił skargę w przedmiocie bezczynności i przewlekłego prowadzenia przez organ niniejszego postępowania. Akta tej sprawy zostały zwrócone do organu w dniu 30 grudnia 2020 r. W piśmie z dnia 15 stycznia 2021 r., PINB zobowiązał do wydania decyzji po upływie 7 dni od doręczenia tego pisma. Decyzja została wydana jednak dopiero w dniu
"[...]" Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że w dniu 7 września 2020 r. przesłuchano dwóch świadków. Z akt sprawy nie wynika zaś, aby od tego czasu do momentu wydania decyzji były podejmowane jakiekolwiek czynności.
Powyższe okoliczności, zdaniem Sądu, wskazują, że organ pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu niniejszej sprawy.
W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa w tym zakresie jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy, (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2171/17 i przytoczone tam orzecznictwo, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Uwzględniając powyższe kryteria, stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak wynika z akt administracyjnych, postępowanie w sprawie zostało zainicjowane wnioskiem Spółki z dnia 27 maja 2018 r. W samym 2020 r. organ odwoławczy dwukrotnie stwierdził, że PINB dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu i wyznaczał kolejne terminy na zakończenie postępowania. Terminy te nie zostały przez organ dochowane. Nie został także dochowany termin 7-dniowy, który organ wyznaczył sobie w piśmie z dnia 15 stycznia 2021 r. Wskazać ponadto należy, że organ w trakcie postępowania nawet nie wykonywał obowiązków z art. 36 k.p.a., nie zawiadamiając skarżącej o przewidywanym terminie zakończenia sprawy (poza terminem wskazanym w piśmie z dnia 15 stycznia 2021 r., który nie został dotrzymany).
Bezprzedmiotowe w niniejszej sprawie jest zaś zobowiązywanie organu do wydania w określonym terminie decyzji (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Skoro organ wydał już decyzję w dniu "[...]", to zdezaktualizowała się w dniu wydania orzeczenia w sprawie konieczność wydania orzeczenia zobowiązującego organ do jej rozstrzygnięcia. Tym samym, postępowanie należało umorzyć w tej części (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).
Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim.
W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (wyrok NSA z 18 października 2017 r., II OSK 1769/17).
Sąd uwzględnił wniosek o wymierzenie organowi grzywny, jednak w niższej kwocie od żądanej przez skarżącą. Okres trwania bezczynności i brak okoliczności ją uzasadniających przemawiają za zasadnością zastosowania grzywny, przy czym przy wymiarze grzywny uwzględnić też należało, że w reakcji na skargę organ wydał decyzję. W ocenie Sądu, grzywna w kwocie 500 zł jest adekwatna do okoliczności sprawy.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zobowiązując organ do zwrotu na rzecz skarżącej Spółki kwoty uiszczonego wpisu od skargi.
Końcowo wyjaśnić należy, że przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w przypadku takiej skargi w obecnym stanie prawnym skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.