Uzasadnienie
D.Z. (dalej: "skarżący") zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy [...] (dalej: "Burmistrz", "organ") z wnioskiem z 27 października 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej przez przesłanie kopii:
- 1) umów zawartych od listopada 2017 r. z przedsiębiorcą [...],
- 2) faktur opłaconych od listopada 2017 r. przez Gminę na rzecz ww. przedsiębiorcy,
- 3) protokołów odbioru robót wykonanych przez ww. przedsiębiorcę na rzecz Gminy od listopada 2017 r.,
- 4) umów zawartych z Rejonowym Związkiem [...] (dalej: RZSW) od listopada 2017 r.,
- 5) faktur opłaconych przez Gminę na rzecz RZSW od listopada 2017 r.,
- 6) protokołów odbioru robót wykonanych przez RZSW od listopada 2017 r.,
- 7) regulaminów i wszelkich dokumentów, które regulują lub regulowały zasady udzielania zamówień publicznych w Gminie, zarówno zamówień objętych regulacjami Prawa zamówień publicznych i wyłączonych spod tej ustawy,
- 8) regulaminów i wszelkich dokumentów, które regulują zasady udzielania zamówień publicznych w Gminie, zarówno zamówień objętych regulacjami Prawa zamówień publicznych i wyłączonych spod tej ustawy,
- 9) pism dokumentujących ustalenie potrzeby przeprowadzenia inwestycji "Remont drogi gminnej [...]" oraz ustalenie kosztu tej inwestycji,
- 10) pism dokumentujących ustalenie potrzeby przeprowadzenia inwestycji "Przebudowa dróg w gminie [...]" Etap I przebudowa drogi gminnej w miejscowości Lechowo" oraz ustalenie kosztu tej inwestycji,
- 11) dokumentacji dotyczącej postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na roboty budowlane "Przebudowa dróg w gminie [...]" z informacją, kto opracował i przygotował do podpisu te dokumenty,
- 12) dokumentacji dotyczącej postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na roboty budowlane "Remont drogi gminnej [...]" z informacją, kto opracował i przygotował do podpisu te dokumenty,
- 13) informacji dotyczącej zakresu obowiązków kierownika Wydziału Inwestycji Urzędu Miejskiego Gminy [...], wynikających z umowy o pracę zawartej z Gminą,
- 14) informacji czy Gmina [...] korzystała w okresie od listopada 2017 r. z usług przedsiębiorstwa [...], a w przypadku gdyby tak było – skarżący wniósł o udostępnienie umów zawartych przez Gminę z tym przedsiębiorcą we wskazanym okresie i faktur wystawionych [...].
Skarżący wniósł 9 grudnia 2022 r. skargę na bezczynność Burmistrza w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Zarzucił organowi naruszenie art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902; dalej jako: "u.d.i.p.") przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem i wniósł o: zobowiązanie Burmistrza do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; stwierdzenie że organ dopuścił się bezczynności; stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie Burmistrza do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie oraz zasądzenie kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego.
W uzasadnieniu skargi stwierdził, że do dnia złożenia skargi organ administracji publicznej nie udostępnił żądanej informacji i nie wydał decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Wywiódł, że informacja, której udostępnienia domaga się, ma charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., gdyż każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, zgodnie z art. 1 u.d.i.p., a Burmistrza, będący organem administracji publicznej, jest zobowiązany, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., do udostępniania informacji publicznej będącej w jego posiadaniu. Przedmiotowy wniosek dotyczy realizacji zadań własnych Gminy związanych z remontem i przebudową dróg gminnych, a zatem żądane przez niego informacje posiadają przymiot informacji publicznej, wskazanej w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b i ust. 1 pkt. 5 u.d.i.p.
W ocenie skarżącego, bezczynność organu w niniejszej sprawie ma charakter rażący, gdyż Burmistrz przez ponad 6 tygodni nie podjął jakichkolwiek czynności w celu nadania sprawie biegu. Przedmiotowy wniosek dotyczy natomiast informacji prostej, która nie wymaga przetworzenia. Załatwienie sprawy sprowadza się do udostępnienia skarżącemu kopii precyzyjnie określonych dokumentów, które znajdują się w posiadaniu organu.
Pismem z 12 grudnia 2022 r. Burmistrz udostępnił skarżącemu informację publiczną, objętą pytaniami o numerach: 1 - 5 i 13, załączając kopie żądanych dokumentów.
W odpowiedzi na pytania nr 7, 8, 11 i 12 wskazał, że informacje są dostępne na stronie BIP Gminy [...] i podał adresy właściwych stron. Na pytania nr 6 i nr 14 odpowiedział sformułowaniem: "Nie dotyczy", zaś na pytania nr 9 i nr 10 - "Przepisów prawa budowlanego".
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Stwierdził, że skarżący nie poprzedził skargi wniesieniem ponaglenia, co jest warunkiem formalnym skuteczności wniesienia skargi, stosownie do art. 53 § 2b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Wobec wniosku organu o odrzucenie skargi z powodu niewyczerpania środka zaskarżenia, jako warunku formalnego skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej, wyjaśnić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Postępowanie o udostępnienie informacji publicznej jest odformalizowane, gdyż chodzi o jak najszybsze rozpatrzenie wniosku. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera generalnego odesłania do stosowania przepisów k.p.a., a zatem wymóg wniesienia ponaglenia (uprzednio zażalenia) w rozumieniu art. 37 k.p.a. przed wniesieniem skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej nie znajduje zastosowania. Prawo dostępu do informacji publicznej nie jest sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Tryb udostępniania informacji w całości reguluje ustawa o dostępie do informacji publicznej.
Zawarte w niej odesłanie do przepisów kodeksu jest bardzo wąskie i dotyczy wyłącznie wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji i decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 2 u.d.i.p.). Wobec tego w sprawach z zakresu informacji publicznych nie może mieć zastosowania ta część art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a."), w której mowa, że skarga na bezczynność lub przewlekłość "może być wniesiona (...) po wniesieniu ponaglenia. Przepis ten należy interpretować tak, że ponaglenie jest wymagane wtedy, gdy sprawa, której dotyczy skarga na bezczynność lub przewlekłość, prowadzona jest w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego lub przy ich zastosowaniu (zob. np. wyroki: NSA z 28 stycznia 2020 r., I OSK 2433/18; 16 marca 2021 r., III OSK 56/21; 18 maja 2021 r, III OSK 669/21; publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przechodząc do oceny zasadności skargi należy wskazać, że w świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Pojęcie bezczynności wiąże się z sytuacją, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa.
W kontrolowanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej jako: "u.d.i.p."). Ustawa ta reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, jak i procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej.
W świetle art. 4 ust. 1 ustawy nie budzi wątpliwości, że adresat wniosku, tj. Burmistrz, jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a żądana informacja stanowi informację publiczną, bowiem dotyczy funkcjonowania jednostki organizacyjnej, która wykonuje zadania publiczne i dysponuje majątkiem publicznym.
Wobec tego, że przesłanki (podmiotowa i przedmiotowa) udostępnienia informacji publicznej zostały spełnione, Burmistrz, do którego skierowano wniosek winien był podjąć działania prawem przewidziane w celu jego załatwienia. Ustawodawca przewidział, że jeżeli adresat wniosku dysponował żądaną informacją, winien on - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - udostępnić tę informację bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie może być udostępniona w tak ustalonym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie określonych we wniosku, i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia.
Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona, bądź też postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują.
Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej, oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji.
Z akt sprawy wynika, że organ tylko częściowo (i to z uchybieniem terminu) wywiązał się z obowiązku informacyjnego, udzielając częściowej odpowiedzi na wniosek pismem z 12 grudnia 2022 r., czyli już po wniesieniu skargi w niniejszej sprawie. Z treści ww. pisma wynika bowiem, że Burmistrz przesłał skarżącemu kopie dokumentów objętych żądaniem zawartym w punktach o numerach 1 - 5 i 13, a ponadto wskazał, że informacje objęte pytaniami o numerach 7-8 oraz 11-12 są dostępne na stronie BIP Gminy [...] i podał jednocześnie adresy właściwych stron internetowych. Na żądanie Sądu organ nadesłał dowód doręczenia skarżącemu ww. pisma z dnia 12 grudnia 2022 r., zwierającego odpowiedź na wniosek oraz kopie załączników w nim wymienionych. Zostało zatem wykazane, że wniosek został w tym zakresie załatwiony odnośnie do pytań zawartych w punktach 1-5 i 13. Zostały także udzielone odpowiedzi a pytania nr 7-8 oraz 11-12.
Jeśli bowiem informacja publiczna, której domaga się zainteresowany podmiot, została upubliczniona, organ, do którego skierowano odpowiedni wniosek, winien jedynie odesłać wnioskodawcę do publikatora. Opublikowanie informacji publicznej w BIP powoduje, że podmiot, do którego zwrócono się z wnioskiem o udostępnienie danych znajdujących się już w Biuletynie, nie jest zobowiązany do udzielenia ich wnioskodawcy w formie pisemnej lub innej, a wystarczy, jeżeli poinformuje go o miejscu opublikowania żądanej informacji. Organ udzielił skarżącemu tej informacji, a w metryczkach zamieszczanych na wskazanych stronach internetowych podane są, żądane w pytaniach nr 11 i nr 12, dane osoby, która wytworzyła ww. dokumenty.
Skoro organ przed rozpoznaniem skargi załatwił wniosek skarżącego w zakresie punktów 1 – 5, 7, 8, 11 – 13, w przewidzianej przepisami u.d.i.p. formie, postępowanie sądowe, dotyczące nakazania organowi rozpatrzenie wniosku, podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Stosownie do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Wobec załatwienia wniosku przed rozpoznaniem skargi, odpadła przesłanka wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. nakazania organowi załatwienia wniosku. Wobec powyższego należało - na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - orzec o umorzeniu postępowania w zakresie bezczynności organu (pkt 2 sentencji wyroku).
Natomiast nie można uznać, że prawidłowo organ rozpoznał wniosek w zakresie pytań nr nr 6, 9, 10 i 14.
W pytaniach nr 6 i nr 14 skarżący wnioskował o udostępnienie kopii protokołów odbioru robót wykonanych przez RZSW od listopada 2017 r. (pyt.
6) i poinformowanie, czy Gmina [...] korzystała od listopada 2017 r. z usług przedsiębiorstwa [...], a w przypadku gdyby tak było – skarżący wniósł o udostępnienie umów zawartych przez Gminę z tym przedsiębiorcą we wskazanym okresie i faktur wystawionych Gminie przez [...] (pyt. 14).
W odpowiedzi Burmistrz ograniczył się do stwierdzenia: "nie dotyczy". Odpowiedź ta nie poddaje się ocenie. Nie wynika z niej bowiem, czy organ nie dysponuje żądanymi informacjami, czy też (w jego ocenie) żądane informacje nie są informacjami publicznymi, bądź że są to informacje publiczne, do których dostęp jest ograniczony, stosownie do art. 5 ust. 1 – 2b u.d.i.p. Użycie przez organ zwrotu "nie dotyczy" nie pozwala na ocenę prawidłowości przyczyn, dla których organ nie udostępnił skarżącemu żądanych w tym zakresie informacji.
Odpowiadając na pytania nr 9 i nr 10, które dotyczyły doręczenia kopii pism dokumentujących ustalenie potrzeby przeprowadzenia dwóch wskazanych inwestycji oraz podania ich kosztów, Burmistrz ograniczył się do stwierdzenia: "przepisów prawa budowlanego". Powyższe bez wątpienia nie stanowi o rozpoznaniu wniosku w zakresie doręczenia kopii pism dokumentujących przyczyny realizacji inwestycji i ustalenia kosztów tych inwestycji, w trybie przewidzianym w u.d.i.p. Odpowiedź udzielona przez organ w tym zakresie w ogóle nie daje odpowiedzi na pytanie czy pisma takie zostały wytworzone i czy są w posiadaniu organu. Bezsprzecznie zatem organ nie zrealizował wniosku strony w ww. zakresie.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w pkt. 1 sentencji wyroku i zobowiązał Burmistrza do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 27 października 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie punktów 6, 9, 10 i 14 - w terminie 14 dni, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. Przy czym podkreślić należy, że nie jest rolą sądu administracyjnego, w przypadku skargi na bezczynność w sprawie kontrolowanej na gruncie u.d.i.p., nakazanie adresatowi w jaki sposób powinien załatwić skierowany do niego wniosek (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1111/18).
Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. "Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne" - takie stanowisko, akceptowane w pełni przez Sąd, wyrażono w doktrynie (zob. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812).
Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zauważyć należy, że zachowanie podmiotu zobowiązanego w kontrolowanej sprawie świadczyło o błędnej interpretacji prawa, jednak nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą u.d.i.p, jaskrawego braku woli załatwienia sprawy, czy ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy, a zwłaszcza brak nacechowanego złą wolą działania organu czy też jego lekceważącego podejścia do obowiązków informacyjnych wynikających z przepisów u.d.i.p. oraz niezwłoczne zareagowanie na wniosek po wpłynięciu skargi na bezczynność, Sąd uznał, że bezczynność nie miała charakteru rażącego.
O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.
Na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.