Uzasadnienie
Z przekazanych przez organ Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że pismem z dnia 9 sierpnia 2011r. Wojewoda zawiadomił J. i M. B. (dalej zwanych skarżącymi) o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za grunty przejęte z mocy prawa przez Skarb Państwa, na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody z dnia "[...]" o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej nr "[...]". Podał, że decyzją tą objęte zostały między innymi grunty, oznaczone w rejestrze gruntów obrębu "[...]", gmina "[...]", jako działka nr "[...]" o powierzchni "[...]", stanowiące uprzednio własność skarżących.
Termin załatwienia powyższej sprawy był wielokrotnie przedłużany przez organ na podstawie art. 36 k.p.a. Bezczynność organu w załatwieniu tej sprawy była także przedmiotem zażalenia do Ministra oraz skargi skierowanej przez skarżących do tutejszego Sądu, który jednak wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2012r., sygn. akt II SAB/Ol 27/12, oddalił skargę w tym przedmiocie.
Decyzją z dnia 30 maja 2012r. Wojewoda ustalił skarżącym odszkodowanie w wysokości "[...]" za prawo własności oznaczonej powyżej nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty tego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna.
Pismem z dnia 11 lipca 2012r. skarżący ponownie skierowali zażalenie do Ministra między innymi na niezałatwienie w terminie sprawy w przedmiocie ustalenia powyższego odszkodowania. W odpowiedzi na to zażalenie, właściwy minister wyjaśnił skarżącym, że bezczynność organu w tej sprawie była już przedmiotem rozpoznania przez ministra, wobec czego nie jest on uprawniony do ponownej oceny tej bezczynności.
W dniu 15 lutego 2013r. skarżący wywiedli skargę na bezczynność Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, zarzucając temu organowi naruszenie art. 12 ust. 4b ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, przez rażące naruszenie terminów załatwienia sprawy. Z tych też powodów wnieśli o wskazanie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podano, że zgodnie z art. art. 12 ust. 4b ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji stała się ostateczna.
Podniesiono, że w niniejszej sprawie przekroczenie tego terminu jest bezsporne. Zauważono, że termin ten rozpoczął swój bieg z dniem 11 lipca 2011r., a organ wydał decyzję o ustaleniu odszkodowania dopiero w dniu 30 maja 2012r. W tych okolicznościach uznano, że skarga na bezczynność organu jest w pełni zasadna. Wskazali przy tym, że z uwagi na fakt, iż bezczynność tego organu była już przedmiotem skargi do sądu, chodzi o bezczynność organu w okresie od wydania wyroku przez sąd (3 kwietnia 2012r.) do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania (30 maja 2012r.). Podnieśli przy tym, że organ mimo wyznaczeniu w piśmie z dnia 28 lutego 2012r. terminu załatwienia sprawy na dzień 30 kwietnia 2012r. i zapewnień składanych na rozprawie przed sądem, wydał decyzję dopiero po upływie miesiąca od wyznaczonego przez siebie terminu. Uznano, że dalsze przekroczenie wyznaczonego terminu nie było niczym usprawiedliwione.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje
Skarga nie jest zasadna.
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonej działalności organu administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania między innymi w sprawach rozstrzyganych (tak jak w kontrolowanej sprawie) decyzją administracyjną. Zgodnie zaś z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w tych sprawach, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Analiza treści przywołanych regulacji art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 § 1 p.p.s.a. pozwala na stwierdzenie, że ustawodawca przewidział w tym przepisie możliwość wniesienia dwóch odrębnych od siebie skarg, to jest skargi na bezczynność organu administracji publicznej oraz skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Za konstatacja taką przemawia także fakt, że w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013r., poz. 267 – dalej jako k.p.a.), oprócz bezczynności organu wykonującego administrację publiczną, znajduje się regulacja stanowiąca o przewlekłym prowadzeniu postępowania administracyjnego. To rozróżnienie, ze względu na przedmiot postępowania administracyjnego, przesądza o tym, że są to dwie różne sprawy administracyjne, co determinuje odrębne ich rozpoznanie w postępowaniu przed sądem administracyjnym (zob. postanowienie NSA z 11 września 2012r., sygn. akt II OZ 735/12, orzeczenia dostępne pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność Wojewody, co jednoznacznie wynika z treści skargi wniesionej do Sądu, jak i wypowiedzi pełnomocnika skarżących w toku rozprawy przed Sądem. Skarżona bezczynność dotyczy ustalenia odszkodowania za grunty przejęte z mocy prawa przez Skarb Państwa na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody z dnia "[...]" o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej nr "[...]". Niesporne w tej sprawie jest, że w dniu wniesienia skargi (15 luty 2013r.), organ nie pozostawał już w bezczynności, gdyż postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za przejętą na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość skarżących zakończyło się w dniu 30 maja 2012r. wraz z wydaniem decyzji w tej sprawie.
Skarżący wnioskują jednak o stwierdzenie, że działanie organu przed wydaniem tej decyzji potwierdza jego bezczynność i miało miejsce bez podstawy prawnej albo z naruszeniem prawa lub rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 154 § 6 p.p.s.a. W ocenie skarżących, przed wydaniem decyzji ustalającej odszkodowanie organ pozostawał bowiem w bezczynności, przy czym z uwagi na wyrok tutejszego Sądu z dnia 3 kwietnia 2012r., sygn. akt II SAB/Ol 27/12, oddalający poprzednią skargę na bezczynność tego organu, chodzi o okres od wydania tego wyroku, to jest od 3 kwietnia 2012r. do wydania decyzji w sprawie, to jest do 30 maja 2012r. W ocenie Sądu, wnioski skarżących, choć częściowo mieszczą się w zakresie rozstrzygnięć sądu, o których mowa w art. 149 p.p.s.a., nie mogą być uwzględnione w niniejszej sprawie.
Podnieść bowiem należy, że wydanie rozstrzygnięć sądu, objętych wnioskami skarżących, uzależnione jest od uprzedniego stwierdzenia, że w chwili wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, z czym jednak nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Istotą bowiem postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie skargi na bezczynność jest ustosunkowanie się przez sąd do istniejącego w dacie wniesienia skargi oraz w dacie orzekania stanu bezczynności organu, polegającego na zobowiązaniu tego organu do wydania w określonym terminie aktu (zob. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2013, s. 79). Skoro zaś, w dacie wniesienia skargi organ nie pozostawał w bezczynności skarga w tym przedmiocie podlega oddaleniu (zob. uchwałę NSA z 26 listopada 2008r., I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 63 oraz wyrok NSA z 12 maja 2011r., II OSK 367/11, orzeczenie dostępne pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zauważyć przy tym należy, że wbrew twierdzeniom skarżących, organ nie przekroczył wyznaczonego przez siebie terminu załatwienia sprawy. W aktach administracyjnych (k. 102) znajduje się bowiem kolejne zawiadomienie organu z dnia 24 kwietnia 2012r. o przedłużeniu na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. terminu załatwienia kontrolowanej sprawy do dnia 31 maja 2012r. Decyzja o ustaleniu odszkodowania została zatem wydana w zakreślonym przez organ terminie, bo 30 maja 2012r.
Dodać także należy, że w zawiadomieniu tym, organ podał, że przyczyną przesunięcia terminu załatwienia sprawy jest konieczność sporządzenia przez rzeczoznawcę majątkowego nowych wycen nieruchomości przejętych pod drogę ekspresową "[...]", po wycofaniu się przez niego z poprzednio sporządzonych wycen na skutek negatywnej oceny operatów przez Komisję Opiniodawczo-Rozjemczą działającą przy Polskim Stowarzyszeniu Rzeczoznawców Wyceny Nieruchomości. Podaną przyczynę przedłużenia terminu załatwienia sprawy uznać należy za uprawnioną. Zgodnie bowiem z art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2010r., nr 102, poz. 651 ze zm.) w zw. z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2008r., nr 193, poz. 1194 ze zm.), ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.
Jak słusznie zaś zauważył NSA w wyroku z dnia 4 grudnia 2012r. (sygn. akt I OSK 1621/12, orzeczenie dostępne pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl), oprócz zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), organ jest związany zasadą prawdy obiektywnej, która wyraża się w obowiązku organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.). Jeżeli więc w toku postępowania administracyjnego organ podejmuje czynności mające na celu dokładne rozpoznanie sprawy w niezbędnym zakresie, to choć nie wydał w przewidzianym terminie decyzji administracyjnej, nie można mu zarzucić bezczynności, jeśli przy tym strona była zawiadamiana o braku możliwości załatwienia sprawy w ustawowym terminie, a zawiadomienie podawało rzeczywiste przyczyny takiego stanu rzeczy. Tak było też w kontrolowanej sprawie, w której organ przesuwał termin załatwienia sprawy w związku z przedłużającą się procedurą szacowania nieruchomości.
Za każdym razem zawiadamiał jednak o tym fakcie skarżących na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. z podaniem rzeczywistej przyczyny takiego stanu rzeczy. Niezwłocznie zaś po otrzymaniu ostatecznej wersji operatu szacunkowego, która jak wynika z adnotacji urzędowej (k. 131 akt administracyjnych) wpłynęła do organu w dniu 4 maja 2012r., wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 10 § 1 k.p.a., zawiadomił skarżących (pismem z dnia 7 maja 2012r.) o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie w terminie 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia. Po upływie zaś tego terminu wydał decyzję ustalającą wysokość odszkodowania.
Brak podstaw do uwzględnienia skargi na bezczynność organu wyklucza natomiast wydanie przez sąd rozstrzygnięć żądanych przez skarżących. Wydania rozstrzygnięć w tym przedmiocie nie przewiduje bowiem ani art. 151 p.p.s.a., będący podstawą prawną oddalenia skargi, ani żaden przepis szczególny.
Tylko bowiem uwzględnienia skargi na bezczynność, które bez względu na sposób w jaki to nastąpiło (przez organ w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a., czy sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a.), zobowiązuje sąd do stwierdzenia, czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a.), a ponadto uprawnia sąd do orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny (art. 149 § 2 p.p.s.a.), jak również rozstrzygnięcia o zwrocie kosztów postępowania (art. 200 i art. 201 § 1 p.p.s.a.) – por. uchwałę NSA z 26 listopada 2008r., I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 63 oraz postanowienie NSA z 26 lipca 2012r., II OSK 1360/12, ONSAiWSA 2013, nr 1, poz.
7. Za konstatacją taką przemawia zresztą samo brzmienie art. 149 § 1 p.p.s.a., w którym ustawodawca wyraźnie powiązał dokonanie kwalifikacji naruszenia prawa z uwzględnieniem skargi na bezczynność poprzez użycie zwrotu "jednocześnie". Natomiast o akcesoryjności możliwości wymierzenia grzywny przez sąd w tych sprawach świadczy użycie w art. 149 § 2 p.p.s.a. zwrotu "ponadto".
Przy czym podkreślić należy, że w niniejszym postępowaniu rozpoznawana była skarga dotycząca bezczynności organu nie zaś przewlekłości postępowania w sprawie.
Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.