Uzasadnienie
W dniu 12 stycznia 2021 r. spółka A (dalej jako: "spółka", "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "organ", "PINB") w sprawie prowadzenia postępowania nr "[...]" w przedmiocie stanu technicznego parkingu dla aut ciężarowych. W skardze zarzucono organowi naruszenie art. 8, art.
12. art. 35, art. 36 § 1 i art. 37 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej jako: "k.p.a."), polegające na przekroczeniu terminów przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Podnosząc powyższy zarzut skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do wydania decyzji w postępowaniu administracyjnym; stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny, zobowiązanie organu do dyscyplinarnego ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Opisał dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał, że w sprawie została wydana decyzja.
Z akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzją z "[...]" r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WINB", "organ odwoławczy") utrzymał w mocy decyzję PINB umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego i użytkowania parkingu. Decyzja ta, wraz z decyzją organu I instancji, została uchylona wyrokiem tutejszego Sądu z 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 357/19. Decyzją z "[...]" r. organ I instancji odstąpił od nakładania obowiązków na użytkowników wieczystych działek wykonania określonych robót budowlanych związanych ze stanem technicznym parkingu dla samochodów ciężarowych i nałożył obowiązek założenia książki obiektu budowlanego – parkingu. Decyzja ta została uchylona przez organ odwoławczy decyzją z "[...]" r.
Skarżąca 29 czerwca 2020 r. wniosła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie, a WINB postanowieniem z "[...]" r. uznał, że organ I instancji pozostawał w bezczynności, bezczynność ta nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wyznaczył 30-dniowy termin dla zakończenia postępowania.
Kolejne ponaglenie skarżąca złożyła 17 sierpnia 2020 r. i po jego rozpatrzeniu WINB postanowieniem z "[...]" r. ponownie uznał, że PINB pozostawał w bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszenie prawa i wyznaczył 14-dniowy termin załatwienia sprawy, ale liczony od dnia przeprowadzenia czynności dowodowych w innym, toczącym się równolegle postępowaniu nr "[...]".
Skarżąca złożyła jeszcze dwa ponaglenia w dniach 21 września i 1 listopada 2020 r., ale WINB w postanowieniach odpowiednio z "[...]" r. uznał, że PINB nie pozostawał w bezczynności.
W zawiadomieniu z 15 stycznia 2021 r. PINB poinformował skarżącą, że w dniu 30 grudnia 2020 r. otrzymał prawomocny wyrok WSA w Olsztynie z 8 października 2020 r., sygn. akt II SAB/Ol 55/20, wraz z aktami administracyjnymi, która to sprawa ma związek z procedowaną sprawą. Jednocześnie organ wskazał, że po upływie 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia zostanie wydana decyzja w niniejszej sprawie.
Decyzją z "[...]" r. PINB umorzył w całości postępowanie oznaczone "[...]" wszczęte 22.11.2018 r. w sprawie stanu technicznego i użytkowania parkingu dla samochodów ciężarowych, znajdującego się na działkach nr "[...]".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 120 i art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako: "p.p.s.a.") Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Pojęcie bezczynności wiąże się z sytuacją, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa.
"Bezczynność" postępowania administracyjnego zdefiniowana została w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Wynika z niego, że "bezczynność" wystąpi wówczas, gdy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1".
Zgodnie z art. 35 § 2 i 3 k.p.a, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Stosownie zaś do art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.
W rozpoznawanej sprawie wystąpiła bezczynność w rozumieniu powołanych wyżej przepisów. Postępowanie w sprawie toczy się od 27 maja 2018 r., co wynika z odpowiedzi na skargę. Już w postanowieniu z "[...]" r. WINB stwierdził, że organ pozostawał w bezczynności i wyznaczył 30-dniowy termin dla zakończenia postępowania. Ponownie, w postanowieniu z "[...]" r., uznał bezczynność organu i zakreślił kolejny, tym razem 14-dniowy termin załatwienia sprawy, liczony od dnia przeprowadzenia czynności dowodowych w innym, toczącym się równolegle postępowaniu - znak "[...]". W tym równoległym postępowaniu, o czym sądowi wiadome jest z urzędu, również była wniesiona skarga na bezczynność organu i tutejszy Sąd wyrokiem z 8 października 2020 r., sygn. akt II SAB/Ol 55/20, skargę oddalił. Akta tej sprawy zostały zwrócone do organu 30 grudnia 2020 r. W piśmie z 15 stycznia 2021 r. PINB sam się zobowiązał do wydania decyzji po upływie 7 dni od doręczenia tego pisma.
Decyzja została wdana jednak dopiero "[...]" r. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy dokumenty organ otrzymał 14 kwietnia 2020 r., a 7 września 2020 r. przesłuchano dwóch świadków. Z akt sprawy nie wynika, aby od tego czasu do momentu wydania decyzji były podejmowane jakiekolwiek czynności.
W tak ustalonym stanie faktycznym nie budzi wątpliwości Sądu, że organ pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu niniejszej sprawy.
W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa w tym zakresie jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy, (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2171/17 i przytoczone tam orzecznictwo, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Uwzględniając powyższe kryteria stwierdzić należy, że w kontrolowanej sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak wynika z akt administracyjnych, postępowanie w sprawie zostało zainicjowane wnioskiem spółki z 27 maja 2018 r. W samym 2020 r. organ odwoławczy dwukrotnie stwierdził, że PINB dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu i wyznaczył kolejne terminy na zakończenie postępowania. Terminy te nie zostały przez organ dochowane. Nie został także dochowany termin 7-dniowy, który organ sam sobie wyznaczył w piśmie z 15 stycznia 2021 r. Ponadto organ w trakcie postępowania nawet nie wykonywał obowiązków z art. 36 k.p.a., nie zawiadamiając skarżącej o przewidywanym terminie zakończenia sprawy (poza terminem wskazanym w piśmie z 15 stycznia 2021 r., który i tak nie został dotrzymany).
Bezprzedmiotowe w niniejszej sprawie jest zobowiązywanie organu do wydania w określonym terminie decyzji (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Skoro organ wydał już decyzję, to zdezaktualizowała się konieczność wydania orzeczenia zobowiązującego organ do rozstrzygnięcia sprawy. Tym samym postępowanie należało umorzyć w tej części (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).
Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim.
W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (wyrok NSA z 18 października 2017 r., II OSK 1769/17). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwe działającej administracji publicznej (tak NSA w wyroku z 23 maja 2017 r., I OSK 1662/16).
Sąd uwzględnił wniosek o wymierzenie organowi grzywny, jednak w niższej kwocie od żądanej przez skarżącą. Okres trwania bezczynności i brak okoliczności ją uzasadniających przemawiają za zasadnością zastosowania grzywny, przy czym przy wymiarze grzywny uwzględnić też należało, że w reakcji na skargę organ wydał decyzję. W ocenie Sądu grzywna w kwocie 500 zł jest adekwatna do okoliczności sprawy.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zobowiązując organ do zwrotu na rzecz skarżącej spółki kwoty uiszczonego wpisu od skargi.