Uzasadnienie
Uzasadnienie:
Decyzją Burmistrza z dnia "[...]" przyznano D. H. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad córką A. H., na okres od 1.05.2004r. do 12.09.2004r., to jest do daty, do której była orzeczona niepełnosprawność dziecka.
W odwołaniu od tej decyzji D. H. zarzucała, iż organ błędnie nie zastosował w sprawie art. 58 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych, dającego jej uprawnienie do świadczenia do dnia 31 sierpnia 2005 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]"sierpnia 2004 r. "[...]" uchyliło tę decyzję w części dotyczącej terminu końcowego przyznania świadczenia i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy, ustalając termin, do którego przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na dzień 30.09.2004 r.
Obie te decyzje zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 23 listopada 2004 r. w sprawie sygn. akt II SA/Ol 639/04.
W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Sąd dokonał analizy art. 58 ust. l ustawy z dnia 28 listopada 2003r o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) i wywiódł, że przepis ten nie uzależnia prawa do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od tego, ażeby już w przeddzień wejścia w życie ustawy wnioskodawca musiał legitymować się orzeczeniem o niepełnosprawności, z którego wynikałaby konieczność opieki nad dzieckiem do dnia 31 sierpnia 2005r. Warunkiem koniecznym zaś jest spełnianie do tego dnia przesłanek uprawniających do otrzymania świadczenia tj. wymaganie przez dziecko opieki określonej w art. 27 ustawy o pomocy społecznej.
Sąd uznał, że dziecko D. H. musiało wymagać opieki w tym zakresie, skoro skarżąca otrzymywała z tego tytułu zasiłek stały do 30 kwietnia 2004r. Wskazał, iż dla stwierdzenia, czy dziecko wymaga opieki do daty określonej w art. 58 ustawy o świadczeniach rodzinnych konieczne było potwierdzenie tego faktu stosownym orzeczeniem lekarskim. Skoro skarżąca domagała się przyznania świadczenia pielęgnacyjnego do 31 sierpnia 2005r., to rzeczą organu I instancji było dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i zobowiązanie jej do przedłożenia orzeczenia, z którego wynikałaby niepełnosprawność dziecka do 31 sierpnia 2005r. Konieczność wyjaśnienia tej kwestii w ocenie Sądu zachodziła tym bardziej, że w trakcie postępowania odwoławczego skarżąca złożyła wniosek o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności dziecka.
Sąd uznał, że złożenie orzeczenia przez stronę będzie dawało jej uprawnienie do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, o ile orzeczenie to potwierdzi, że dziecko wymagało opieki uprawniającej do jego przyznania w okresie od dnia poprzedzającego wejście ustawy w życie do dnia 31 sierpnia 2005r. Tak będzie w istocie zawsze, gdy orzeczenie o niepełnosprawności potwierdza istnienie ciągłości w zakresie opieki sprawowanej na dzieckiem uprawniającej matkę do pobierania świadczenia tj. w przypadku kiedy stopień niepełnosprawności datuje się np. od urodzenia, a niepełnosprawność orzeczono co najmniej do 31 sierpnia 2005r.
Orzeczenie to uprawomocniło się i akta sprawy administracyjnej wraz z wyrokiem zostały zwrócone do, działającego w imieniu organu pierwszej instancji, Miejskiego Ośrodka Pomocy społecznej w M. w dniu 14 lutego 2005 r.
Następnie, postanowieniem z dnia 16 lutego 2005 r., postępowanie w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na wniosek z dnia 5 maja 2004 r. zostało zawieszone do czasu rozpatrzenia przez organ drugiej instancji odwołania D. H. odwołania od decyzji dnia 6 grudnia 2004r.
Decyzją tą organ pierwszej instancji odmówił bowiem D. H. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ orzeczenie o niepełnosprawności dziecka, złożone w dniu 24 listopada 2004 r., zaliczające D. H. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności od dzieciństwa do dnia l grudnia 2007 r., nie zawierało wskazań co do konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału opiekunka w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji dziecka.
Odwołanie wraz z aktami sprawy administracyjnej zostało przesłane do organu drugiej instancji dnia 21 grudnia 2004 r. Organ ten odroczył rozpatrzenie sprawy zobowiązując stronę do złożenia dodatkowych wyjaśnień.
W związku ze złożeniem przez D. H. zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania akta sprawy zostały ponownie przesłane organowi drugiej instancji dnia 3 marca 2005 r.
Decyzją z dnia 7 marca 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję z dnia 6 grudnia 2004r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia wskazał, że wniosek z dnia 24 listopada, do którego D. H. dołączyła orzeczenie o niepełnosprawności, nie wymaga odrębnego rozstrzygnięcia, a powinien być rozpatrzony w jednej decyzji - jako kontynuacja jednej sprawy o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, do którego prawo powstało w oparciu o Art. 58 ust. l ustawy o świadczeniach rodzinnych i prawo to będzie trwało do czasu, do którego strona spełniać będzie przesłanki do uzyskania tego świadczenia, oceniane na podstawie przepisów dotychczasowych, to jest na podstawie przepisu art. 27 ust. l ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej.
Decyzja ta została doręczona organowi pierwszej instancji w dniu 16 marca 2005 r.
Tego samego dnia D. H. wezwała organ pierwszej instancji do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 23 listopada 2004 r. z zagrożeniem, że w razie niewykonania orzeczenia Sądu, skorzysta z możliwości danych przez art. 154 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U Nr 153, póz. 1270)
W dniu 24 marca 2005 r. organ pierwszej instancji, po ponownym rozpatrzeniu wniosku z dnia 5.05.2004 r., wydał decyzję przyznającą D. H. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1.05.2004 r. do 30.09.2004 r. i odmawiającą prawa do świadczenia na okres od dnia 1.10.2004 r.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 58 ustawy o świadczeniach rodzinnych D. H. korzystała do dnia 30.09.2004r., to jest do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływał termin ważności orzeczenia o niepełnosprawności dziecka. Jej prawo do świadczenia na dalszy okres organ ocenił na podstawie art. 17 ust. l cytowanej ustawy uznając, że skoro A. H. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to jej matka nie nabyła prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
W dniu 30 marca 2005 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wpłynęła skarga D. H. na bezczynność Burmistrza polegającą na niewykonaniu wyroku Sadu z dnia 23 listopada 2004r. sygn. akt II SA/OL 639/04.
Skarżąca wywodziła, że organ błędnie zastosował przepis art. 17 ust. l ustawy o świadczeniach rodzinnych, który dotyczy tylko osób, które złożyły wniosek o świadczenie pielęgnacyjne po l maja 2004 r. i do końca kwietnia 2004 r. nie pobierały zasiłku stałego. Powoływała się na uzasadnienie wyroku, w którym Sąd wyraźnie wskazał, że uprawnienie do dalszego pobierania świadczenia pielęgnacyjnego w okresie przejściowym będzie miała osoba, która pobierała zasiłek stały do 30 kwietnia 2004 r. i złoży orzeczenie lekarskie o spełnieniu warunków z ustawy o pomocy społecznej.
Skarżąca wskazując na fakt, iż organ umyślnie uchyla się od wykonania orzeczenia Sądu, domagała się wymierzenia mu grzywny oraz orzeczenia o istnieniu uprawnienia.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Burmistrz wywodził, że nie pozostawał w bezczynności w wykonaniu wyroku Sądu, gdyż wydał decyzję z dnia 24 marca 2005 r., która nie została przez stronę zaskarżona.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna, lecz z innych przyczyn, aniżeli podnoszone przez skarżącą.
Zgłoszone w skardze, wnioski D. H. o nałożenie na organ grzywny za niewykonanie wyroku sądu oraz o ustalenie jej uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego, nie mogły zostać uwzględnione.
Możliwość wystąpienia o ukaranie organu grzywną przewiduje art. 154 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Przepis ten może mieć jednak zastosowanie w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy.
W utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego panuje pogląd, iż przez orzeczenie sądu, które nie zostało wykonane, należy rozumieć wyłącznie wyrok, w którym przyznano, stwierdzono albo uznano uprawnienie lub obowiązek, a także wyrok, w którym uwzględniono skargę na bezczynność. W wypadku wyroku uchylającego decyzję nie powstaje obowiązek wykonania wyroku, ale obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny, między innymi w wyrokach z dnia 9.07.2002 r. III SA 3372/01, z dnia 29.04.1998 r. I SA 2125/97, z dnia 7.03.1997 r. V SA 2409/96. Taki stan zaistniał w niniejszej sprawie. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 23 listopada 2004 r. II SA /Ol 639/04 był orzeczeniem uchylającym decyzje organów obu instancji, wskutek czego powstał obowiązek ponownego rozpatrzenia, w trybie administracyjnym, wniosku skarżącej z dnia 5 maja 2004 r. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Trudno mówić o bezczynności organu po wyroku uchylającym, skoro po zakończeniu postępowania sądowego i zwrocie akt administracyjnych były podejmowane przez organy orzekające czynności zmierzające do załatwienia sprawy. Na przeszkodzie w definitywnym załatwieniu wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego stały zaś okoliczności związane z zaskarżaniem wydawanych w postępowaniu administracyjnym orzeczeń i przekazywaniem akt pomiędzy organami pierwszej i drugiej instancji.
Ostatecznie obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy organ pierwszej instancji wykonał wydając decyzję z dnia 24 marca 2005 r.
Brak jest więc podstaw do nałożenia na organ grzywny skoro, zarówno w dniu wniesienia skargi, jak i w dniu orzekania przez Sąd administracyjny decyzja, wydana na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy, już istniała.
W sytuacji, kiedy nie było podstaw do ukarania organu grzywną, to nie było również podstawy do orzekania o istnieniu uprawnień strony skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie przejściowym do 31 sierpnia 2005 r.
Z uprawnienia określonego w art. 154 § 2 p.p.s.a. sąd może bowiem skorzystać tylko wówczas, gdy zaszły przesłanki do nałożenia na organ grzywny za niewykonanie wyroku. Skoro skarga o ukaranie organu grzywną nie została uwzględniona, to następstwem tego jest również nieuwzględnienie przez Sąd wniosku o wydanie orzeczenia o uprawnieniu.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.
Zważywszy jednak na treść decyzji organu pierwszej instancji z dnia 24 marca 2005 r. zaszła potrzeba zastosowania art. 135 p.p.s.a.
Przepis ten daje Sądowi możliwość ingerowania, w inne aniżeli zaskarżone akty lub czynności, poprzez stosowanie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga.
W granicach niniejszej sprawy została wydana decyzja z dnia 24 marca 2005 r., której treść pozostaje w niezgodności z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 23 listopada 2004 r.
Stosownie do art. 153 p.p.s.a ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia.
Wymieniona wyżej decyzja została wydana z rażącym naruszeniem tego przepisu. Wprawdzie organ pierwszej instancji wykonał wytyczne co do dalszego postępowania uzupełniając postępowanie dowodowe poprzez dopuszczenie dowodu z orzeczenia o niepełnosprawności z dnia 16 listopada 2004 r. dotyczące córki skarżącej,ale pominął zupełnie ocenę prawną dokonaną przez Sąd wyrażoną w uzasadnieniu wyroku.
Ocena prawna, o jakiej mowa w powołanym przepisie, dotyczyć może zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Wyrok stanowi zatem podstawę do działania organu, którego decyzja została przez sąd uchylona.
Związanie oceną prawną i jej konsekwencjami w postaci wskazań co do dalszego postępowania zawartymi w uzasadnieniu wyroku może być wyłączone tylko w razie istotnej zmiany (po wydaniu wyroku) stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu wyroku w drodze skargi kasacyjnej. Organ administracji nie ma zatem prawnej możliwości orzeczenia w sprawie objętej prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego w odmienny sposób, niż wynikający z uzasadnienia tego wyroku. W sytuacji, gdy organ nie podziela poglądów prawnych sądu zawartych w uzasadnieniu wyroku, ustawodawca przewidział możliwość wniesienia skargi kasacyjnej. Naruszenie natomiast zasady związania oceną prawną przez organ administracji stanowi wadę skutkującą stwierdzeniem jej nieważności w nowym postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Organ orzekający nie mógł więc, bez naruszenia cytowanego art. 153 p.p.s.a., przy ponownym rozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia 5 maja 2004 r., orzec w analogiczny sposób, jak w uchylonych wyrokiem z dnia 23 listopada 2004 r. decyzjach, gdyż był związany oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu orzeczenia, a nie doszło do wzruszenia tego wyroku w drodze skargi kasacyjnej.
Odmienne od zawartej w powołanym wyroku poglądy, wyrażone w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, są zatem niedopuszczalne i naruszają art. 153 cytowanej ustawy.
W postępowaniu przed sądem administracyjnym, zgodnie z art. 145 § l pkt 2 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję stwierdza jej nieważność, jeśli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego.
W przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 156 § l pkt 2 k.p.a., i dlatego na podstawie wyżej wymienionego przepisu 145 § l pkt 2 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie II sentencji wyroku.